旅游扶贫发展的本质及其影响因素

刘丽梅

(内蒙古财经学院 旅游学院，内蒙古 呼和浩特 010051)

一、旅游扶贫发展的缘起

消除贫困是人类面临的共同任务，在人类社会发展的历史长河中，贫困问题始终是一个世界性的难题，威胁着人类的生存与发展。联合国在1945年成立时就把“消灭贫困”写进了庄严的《联合国宪章》。然而，半个多世纪过去了，伴随世界各国经济的增长，全球贫困却依然严重。据联合国统计，在发展中国家仍有近13亿人口生活在绝对贫困状态，每年约有1800万人死于贫困(王颖，2006)。这个问题如此重要，以至于各个国家、团体和研究机构投入了大量的人力、物力和精力研究贫困及其相关问题，以期找出相应的对策。

自上世纪80年代初，我国扶贫成效明显，贫困人口减少速度快，无论政府扶贫的经济效益还是社会效益都非常显著。进入新世纪后，中国政府制定了《中国农村扶贫开发纲要》，“纲要”指出，用10年的时间，从2001年起到2010年，集中力量解决剩余贫困人口(按2000年末的统计数3209万)的温饱问题。中央政府随之加大了投入的力度，地方政府的投入也在加大。2001年至2007年中央财政扶贫资金年增长率为6．27%，中央补助地方年增长率为7．13%。但是从1978年扶贫以来的贫困人口减少幅度和贫困发生率的总体变化趋势来看，近几年贫困人口的减少速度越来越放缓，减幅与政府加大扶贫投入所要实现的期望值也有明显差距，这已经被政府部门、学界和社会方面所关注。2006年，首届中国贫困地区可持续发展战略论坛在天津召开，并发表《天津滨海宣言》。《宣言》指出，到2005年底，中国农村没有解决温饱的贫困人口还有2365万人。需要扶持的贫困群体数量依然庞大，对扶贫形势和扶贫成效的判断也不断在政府文件、专家报告和社会媒体中出现，总体判断是扶贫形势不可估计太过乐观，扶贫难度加大，巩固温饱的任务繁重，贫困群体的弱势地位基本没有改变。按照人均每天消费1美元的标准，中国的贫困人口总数仅次于印度，列世界第2位。2008年，中共中央国务院下发了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，指出:搞好新阶段扶贫开发，对确保全体人民共享改革发展成果具有重大意义，必须作为长期历史任务持之以恒抓紧抓好。完善国家扶贫战略和政策体系，坚持开发式扶贫方针，实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接。十分明确的提出了要“完善国家扶贫战略和政策体系”的要求。

随着旅游业的蓬勃发展，它对社会经济的拉动作用逐渐凸显，人们逐渐开始把寻求解决贫困问题的目光投向旅游业，期望借助旅游业的带动作用找到解决贫困问题的方法。以发展旅游业带动贫困地区、经济欠发达地区脱贫致富即“旅游扶贫发展”，是近年来旅游部门主动参与扶贫工作的创举，也是从实践中总结出的推动旅游业深入发展的新思路。这不仅为我国经济欠发达地区的发展和农村人口的脱贫致富开辟了新途径，也为我国旅游经济的持续发展找到了一个新增长点。

二、旅游扶贫发展的本质与对象

(一)本质

要理解旅游扶贫发展的本质，首先要理解旅游扶贫发展中“扶”与“贫”的含义。旅游扶贫发展中的“扶”是指通过一定的方式把资金、技术、实物等资源，送到贫困地区。旅游扶贫发展中的“贫”既指物质上的贫困，也指精神上的贫困;既指贫困地区的贫困，也指贫困地区个体的贫困。只有使贫困地区的政治、经济、文化、环境等方面全面发展，才能达到扶贫的目的。

吴忠军(1996)认为，旅游扶贫发展就是通过开发贫困地区丰富的旅游资源，兴办旅游经济实体，使旅游业形成区域性支柱产业，实现千家万户和地方财政双脱贫致富。高舜礼(1997)指出，旅游扶贫发展的对象主要是具有一定的旅游发展基础的经济欠发达地区，这个范围比国家所界定的贫困地区和人口的范围要大一些，不仅包括了国家界定的贫困地区，也包括了虽已脱贫、但经济还相对欠发达的地区;旅游扶贫的目标，不仅仅是要脱贫，还要在脱贫的基础上逐步致富。谭芳(2000)认为，旅游扶贫发展是指贫困地区利用其丰富的旅游资源，大力发展旅游业，把资源优势尽快转化为经济优势，进而获得区外的资金、技术、经验，促进产业的调整，增加贫困地区的“造血功能”，从而使其脱贫致富。刘向明(2002)认为，旅游扶贫发展指的是相对贫困，旅游不能仅仅局限于物质的贫困，更重要的是观念上的“贫困”。发展旅游业，目的是要使得落后地区经济、文化、精神面貌等各个方面得以全面发展。1999年4月，英国国际发展局(DFID)在可持续发展委员会的报告中提出了PPT(pro－poor tourism)的概念，PPT是指有利于贫困人口发展的旅游，强调贫困人口能够从旅游中获取净利益，包括经济的、社会的、文化的，它不是一种特殊的旅游产品，也不是旅游业的一个组成部分，而是发展旅游的一种方式和途径，核心是使贫困人口获得更多的发展机会净利益，而不是全面扩展整个产业。

综上可知，关于旅游扶贫发展的本质表述，在范畴上主要涵盖以下5个方面:1．旅游扶贫发展是指在旅游资源丰富但是经济不发达的地区，通过发展旅游来实现地区经济的发展与当地人们的脱贫致富;2．旅游扶贫发展是通过策划开发具有竞争力的旅游产品，实现贫困地区人们的脱贫致富与地区政治、经济、社会、文化、生态环境的全面发展;3．旅游扶贫发展是通过发展旅游业实现地区经济的发展而脱贫致富，它是一种“造血式”的扶贫方式;4．旅游扶贫发展要建立旅游发展的基础之上，即旅游扶贫发展首要的是要有旅游资源，也就是旅游发展的基础;5．旅游扶贫发展的范围不只是贫困地区，而且扩展至不发达地区。扶贫对象不仅包括现有的贫困地区人口，还应该包括欠发达地区的生活在贫困边缘、随时有可能返贫的人群。这对于消除贫困、促进社会公平具有非常重要的意义。

因此，旅游扶贫发展的本质应该是:具有旅游业发展基础的欠发达地区，借助社会各方力量，通过发展旅游业来促进当地社区和居民摆脱贫困，并且不断获得可持续发展的能力。旅游扶贫发展这一扶贫模式改变了传统的“输血式扶贫”的做法，它不是单单等国家或地方政府的财政救济，而是根据地区的实际情况主动地寻求地区致富的方式，它是一种“造血式”的扶贫模式。这一扶贫模式不仅关注贫困地区经济的发展，更加关注贫困地区人们的脱贫致富;不仅关注短期利益的获取，更加关注贫困地区可持续的发展;不仅关注物质利益的获得，更关注地区文化的塑造。要准确理解旅游扶贫发展的本质必须从多角度、多层次去理解，而不能仅仅从字面意思去理解。只有从不同的维度去理解旅游扶贫发展，只有真真切切的理解了旅游扶贫发展的本质，我们在旅游扶贫发展实践中才不会走偏。

(二)对象

旅游扶贫发展的对象首先体现在旅游扶贫发展的目标地区方面。这与国家界定的贫困地区还是有一定区别的，贫困地区常指国家或省、市、自治区根据“绝对贫困线”确定的贫困县。但旅游扶贫发展的目标地区超越了国家按绝对贫困线所划定的贫困地区，主要是指的“相对贫困”。这个范围比国家所界定的贫困地区和人口的范围要大一些，不仅包括了国家界定的贫困地区，也包括了虽已脱贫、但经济还相对欠发达的地区。所以，旅游扶贫发展也还包括这类地区，因为旅游扶贫发展不仅仅是扶贫而且是扶贫基础上的致富。因此，旅游扶贫发展的目标地区是广义的，即相对贫困地区，包括有条件发展旅游业的绝对贫困地区和经济欠发达地区。

旅游扶贫发展的对象其次体现旅游扶贫发展的目标人口方面。在贫困地区生活的未必都是贫困人口，而贫困人口也未必都生活在贫困地区，尽管这两者高度重叠。所以，在这里我们讨论的关键问题就是旅游扶贫发展的目标人口问题。扶贫的目标人口有可能是“贫困地区的人口”、“贫困地区的贫困人口”、或是广义上的“贫困人口”。当然，旅游扶贫的获益者不应该也不可能局限于贫困人口，但贫困人口利益的保证和发展机会的创造是扶贫的主导目标。但是很多实际情况是贫困人口被排除在经济增长的受益群体之外，或是贫困人口从扶贫开发中获得的利益过低(相对于非贫困人口或外来人口的收益)，甚至贫困人口由于发展旅游所支付的代价要高于其所得。贫困人口要在旅游开发中真正受益存在很多限制因素，如投入资金问题、信息吸纳问题、人口素质问题、权力资本问题、发展机遇问题等。而这些问题实质上就是造成贫困的原因。旅游扶贫发展的特殊性就在于，如何消除或减少贫困人口参与的障碍，同时扶助其在旅游中的就业和发展。怎样提高贫困人口在旅游开发中的有效参与问题是旅游扶贫发展应该首先考虑的问题。很多旅游扶贫地区的大部分收益容易集中在为数不多的少数人，在旅游扶贫发展的大环境中很多贫困人口的利益还要受到侵害，比如生态环境的恶化，所获得的经济利益还不足弥补环境和社会利益的损害(王颖，2006)。

三、旅游扶贫发展的影响因素

旅游扶贫发展是一种特殊的开发、开放扶贫方式，它需要具备一定的发展因素才能取得预期的效果，而不是所有的贫困地区都能通过发展旅游脱贫致富。影响旅游扶贫发展的主要因素有以下几点。

(一)丰富的旅游资源

丰富的旅游资源是旅游扶贫发展的基础条件。旅游资源或称旅游景观，它是指那些对旅游者具有吸引力的各种自然物和社会事物。在旅游活动的三个基本要素中，旅游资源是旅游活动的客体，也是一个国家或地区旅游业赖以存在和发展的最基本的条件。如果没有旅游资源，旅游者便不会被吸引前来访问;没有旅游者的访问，缺乏需求市场，旅游业便成为无米之炊，根本不可能生存，更谈不上发展了。贫困地区要从发展旅游业中脱贫致富，必须拥有丰富的旅游资源。实践证明，许多老少边穷地区之所以能从发展旅游业中找到新的经济增长点，走出贫困，有赖于其旅游资源的吸引力。

(二)较好的交通条件

旅游交通被人们称为现代旅游事业的动脉。旅游者的空间移动，由定居地流向旅游目的地，有赖于便利的交通条件。俗话说，要想富，先修路。贫困地区要发展旅游业，必须首先解决好交通问题。让游客进得来，出得去，进来后散得开，游得安全畅快。旅游交通的便捷与否，是一个地区旅游业能否发展的前提。目前中西部贫困地区的旅游交通普遍存在着铁路干线和火车经停站点少、公路等级低且不成网络、水路不景气、空运不发达和景区内游道简陋等问题，常使中外游客处于一种既向往这些地方那神奇迷人的自然美景和丰厚深邃的人文景观，又畏惧却步的矛盾心理状态之中。所以只有大力改善景区内外的交通条件，才能切实增强景区景点的可进入性乃至广大游客的吸引力。

(四)可靠的城市依托

一个国家或地区发展旅游业，必须要有一定的客源做保证。这是因为，旅游首先要有进行活动的人，没有旅游者，也就没有旅游活动。所以，贫困地区发展旅游业，必须依托一两个中心城市。不然，景点投资建设了，没有客源就没有财源，就不能获得良好的经济效益，何来旅游扶贫发展。鉴于目前大众旅游的兴起和城市双休日后旅游市场的扩大，理想的区位应是在离中心城市3－4小时车程的范围内，这样便于设计成1－3日游以吸引众多的城市周末游客。比如:京郊沫水县野三坡景区距北京市中心仅100公里，交通便捷，游人来往方便，吸引了大批来自北京、天津、保定等大中城市的周末游客。国内其他贫困地区，如嶂石岩景区发展旅游业主要依托石家庄市，张家界依托长沙，广西龙胜县依托桂林市，而且依托的城市距景区都较近，进入性强，因而其旅游开发都很成功。

(五)国家政策的倾向

由于完全依靠市场机制运行的旅游开发，是不会自动关注社会扶贫目标达成的，所以政府，包括各级地方政府对旅游扶贫的主导作用，制定各种有利政策，使得社会扶贫目标真正成为旅游开发中的关注点。例如，考虑如何将贫困人口的发展计划与旅游开发、规划和实施的各个层面进行有机的结合，通过制定法令、法规和政策，保证贫困地区人民在一些特定旅游产品开发中的优先权(尤其涉及本土或民俗文化展示时);通过制定相关的旅游政策，鼓励旅游规划和建设中突出扶贫的内容和行动;也通过相关的行政管理和行业管理手段，监督扶贫目标的达成。

因此，旅游扶贫发展是一项政策性很强的旅游开发活动，它是旅游开发活动与中国政府扶贫开发战略的结合点，国家扶贫开发的方针和政策是实施旅游扶贫开发的出发点和决策依据，国家扶贫政策所瞄准的目标地区和目标人口直接决定了旅游扶贫开发的对象。有学者针对西部旅游开发时指出，西部地区用自己的特殊旅游产品满足了外来旅游者的特殊需求，赢得了应有的劳务和补偿，不应当把这种交换行为贴上“扶贫”的标签。也就是说即使在西部地区的旅游开发活动，如果不是国家扶贫开发政策所瞄准的目标地区和目标人口，没有国家或地方政府扶贫政策和扶贫资金的支持，也不能认为是旅游扶贫开发。

正如国家实施西部大开发战略，《中共中央、国务院关于转发国家发展计划委员会＜关于实施西部大开发战略初步设想的汇报＞的通知》中就指出:“大力发展旅游等第三产业，充分利用西南、西北丰富的自然、人文景观发展旅游业，努力将其培育成为西部的支柱产业。加大对旅游基础设施的投入，开发并保护旅游资源，通过发展旅游脱贫致富”。国家旅游局也提出“西部大开发，旅游要先行”这样的口号，这些政策的提出给西南、西北12个省区的许多有条件发展旅游业的贫困地区带来了脱贫致富的机遇。

(六)一定的筹资能力

旅游业发展的规律是前期高投入、低产出，中期高投入、高产出，后期低投入、高产出。贫困地区旅游业发展多处于起步阶段，需要一定数量的启动资金，而恰恰就是资金的缺乏成了很多贫困地区旅游开发的一大瓶颈(旅游业投入还不到农业投入的3%)。目前，我国国民经济实力还不够雄厚，财政和国有银行对贫困地区发展旅游业在相当长的时间内还不可能有较大投入。因此，对于那些已具备旅游开发基本条件的贫困地区，能否发挥主观能动性，充分利用市场在资源配置中的作用，广泛筹措资金，激活投资，加大投入，是影响其扶贫地区旅游开发成功的重要因素。一般而言，那些国家愿意投资，本地区可以招商引资，旅游部门可以多方筹资的地区，其旅游扶贫的适应性更强。

(七)良好的人才机制

贫困地区发展旅游业普遍基础差、底子薄，交通闭塞，信息不灵，人们对国内外旅游业发展情况及其重要作用知之甚少。加之旅游业又是一项竞争非常激烈的新型产业，旅游开发扶贫是一项技术性很强的工作，需要旅游人才的积极参与。然而，现在很多地方的旅游开发扶贫工作都是“边学边干”。有些地方负责旅游的是县团委、宣传部、园林局、城建局抽调的人员，他们不具备起码的旅游专业知识;有的地方虽然搞了多年的旅游开发，却没有一个“科班出身”的旅游人才。这样的旅游开发要么听凭各种真假“专家”的游说，要么仿效其他地方的旅游开发模式，要么干脆由领导说了算。景区的管理和服务人员缺乏旅游专业知识加上文化水平低，业务培训也跟不上。这些现象在目前农村的扶贫旅游开发中比较普遍，成为影响扶贫效果的一大障碍。因此，对于一个要进行旅游扶贫的地区，首先是要充分重视旅游人才，吸收旅游人才参与旅游开发，使旅游开发专业化。其次是要有灵活的用人机制，要在人才的任用、选拔、考核、奖惩、培训等方面形成一套切实可行、富有激励性的制度和办法，给人才以最大的支持和创造空间，全面提升旅游开发和经营管理的水平，这是旅游扶贫成功的关键。

除以上几个主要条件外，贫困地区发展旅游业还要有勇于开拓、甘作奉献的领头干部，同时必须认真做好旅游规划，景区的开发建设要多做可行性研究和投入产出分析，切忌盲目上马，才能收到事半功倍的效果。

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