四川省双流县村级社会管理筹资模式创新的调查与思考

肖湘雄

(湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105)

胡锦涛总书记指出:“进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制。”［1］如果说“郡县治，则天下治;郡县安，则天下安”，那进一步讲，村(社区)治，则郡县治，进而天下治;村(社区)安，则郡县安，进而天下安。［2］由此可见，加强和创新村级社会管理、维护村级社会稳定的重要性。当前，村级社会管理筹资金额不足、筹资方式单一、筹资渠道不畅等问题已成为严重制约村级社会管理发展的瓶颈。因此，如何解决村级社会管理筹资难这一现实问题已成为开展村级社会管理和社区建设的重中之重。国内外学者对此进行了诸多研究，主要集中在社会管理体制、机制、体系、水平和职能等方面，对村级社会管理筹资问题的研究很少。为了深入了解村级社会管理的筹资状况，课题组运用实地研究法中的观察法与访问法，对四川省双流县村级社会管理筹资模式创新做法进行了深入调查和分析，旨在为解决村级社会管理筹资难问题探寻新路。

一、村级社会管理筹资的历史背景

人民公社时期，村级社会管理的资金主要依靠当时的分配制度——工分制进行制度外供给。人民公社于1983年被废除后，村级社会管理的筹资模式与之前并无大的改变，仍以制度外筹资为主。1994年，我国“分税制”财政体制改革严重加大了乡镇政府的财政压力。为了维系正常运转，政府规定村级组织可以对农民收取“三提留”——公积金、公益金和管理费。

农村税费改革后，取消了农业税、牧业税和农林特产税。“一事一议”成为税费改革后开展村内公益性事业建设的重要措施。所谓“一事一议”，是指由村民代表大会遵循“量力而行、群众受益、民主决策、上限控制、定向使用、财务公开”的原则讨论决定村内农田水利基本建设等集体公益事业所需资金和劳务的筹集、使用、监督管理的制度。［3］但从实施情况来看，“一事一议”操作难度大，实际效果差。

在当前取消农业税这一新的历史条件下，如何拓宽村级社会管理的筹资渠道，破解村级社会管理筹资难这一现实而又紧迫的问题，已成为实现促进城乡公共服务均等化，统筹城乡发展战略的首要任务。近年来，成都市就这一问题在村级社会管理实践中进行了有益的探索，面向19个区(市)县132个村(社区)开展了村级公共服务和社会管理改革试点工作，对村级社会管理筹资模式进行了改良与创新，形成了一套全新的极具特色的村级公共服务与社会管理相互促进的成都模式。本文以四川省双流县为例，从筹资模式为突破口进行探究，以期对全国农村基层社会管理和社区建设、促进城乡公共服务均等化战略的实现做出贡献。

二、四川省双流县村级社会管理筹资的创新做法

(一)双流县基本概况

双流县位于成都平原腹地，三面环绕成都，幅员面积1032平方公里，下辖21个镇，3个街道办事处。全县户籍人口92万，其中非农业人口53.32万人，农业人口38.68万人，非农人口占户籍总人口的比例为58%。双流县经济实力雄厚，截至2010年底，全县完成地区生产总值471.12亿元，实现财政总收入210.3亿元，其中全口径税收收入完成52.19亿元，地方财政一般预算收入33.51亿元。城镇居民可支配收入21350元，农民人均纯收入9030元。该县经济发展在成都市周边各县市中遥遥领先，县域经济综合实力连续16年位居四川省“十强县”榜首，连续9年跻身全国百强县的行列，基本竞争力名列全国第27位，成为四川省唯一跻身全国中小城市综合实力百强的县市。

2007年，成都市成为全国统筹城乡综合配套改革试验区，为此提出了统筹城乡发展战略的“四大基础工程”，其中又以提高农村村级公共服务和社会管理水平，促进城乡基本公共服务均等化为核心。2008年底，成都市以提高村级公共服务和社会管理水平为突破口，开展了一系列的配套改革试点工作。双流县作为首批选定的改革试点县之一，大力推行村级社会管理机制改革与创新，收到了显著的成效。

(二)村级社会管理筹资的创新做法

村级公共服务和社会管理的资源来源主要是依靠政府的财政资金，而有限的财政投入与村民日益增长的对公共服务和社会管理的需求间的矛盾已成为严重阻碍新农村建设和统筹城乡发展的瓶颈。对此，成都市政府在2008年推行的村级公共服务与社会管理改革中，尝试以新的村级社会管理资金筹集管理制度来解决长期以来资金不足的问题。2009年7月，成都市统筹委印发了《成都市公共服务和公共管理村级专项资金管理暂行办法》、《成都市公共服务和公共管理村级融资建设项目管理办法》、《成都市公共服务和公共管理村级专项资金会计核算规范(试行)》等文件。新制度首次明确了市、县两级财政每年划拨给每个村(社区)的专项资金不少于20万元;同时，村级自治组织可一次性以不超过资金7倍的额度，向成都市小城镇投资有限公司融资贷款，用于民主决策议定的交通、水利、公共服务用房等群众急需的公共服务设施建设。［4］

1.市、县两级财政共同划拨专项村级社会管理资金

由成都市政府、双流县政府在本级财政年初预算中安排用于村级公共服务和公共管理的专项资金给村级组织，村级专项资金的具体使用由村民(代表)会议决策决定，但是明确规定此专项基金不得用于生产经验类活动。每年划拨的村级专项资金安排最低不少于20万元。其中，中心城区由区财政全额安排，近郊区(县)财政按市与区(县)5:5的比例安排，远郊县(市)财政按市与县(市)7:3的比例安排。乡镇的村组代理会计核算中心为村开设“公共服务和公共管理村级专项资金”专用账户，并负责村级专项资金的统一核算，实行专账核算、专款专用。［5］

2.引入社会力量，鼓励社会资金参与村级社会管理

由于长期资金投入不足，历史欠账太多，许多村需要大量资金短期集中投入才能迅速有效地改变村级公共服务和社会管理现状。为使资金集中使用产生更大的效果，双流县政府引入社会力量，鼓励社会资金参与村级社会管理。这其中，成都市小城镇投资有限公司发挥了至关重要的作用。小城投，作为市级小城镇建设投融资平台，将来源于社会的资金和金融机构的资金通过贷款的方式提供给需要进行社会管理融资的村庄。

经村民(代表)会议决策同意后，需要融资进行社会管理的村级自治组织可以以市县财政每年发放的专项资金为抵押向成都市小城镇投资有限公司申请融资贷款，额度为一次性不超过资金的7倍。由此产生的资金利息由村委会承担2%，其余部分利息由市县两级财政按比例补贴。复核通过的项目，由成都市小城投公司与村委会签订项目投资合同后，严格按照8:2比例分两次拨付至融资村在成都农村信用社开立的专用账户。首次拨付项目资金的80%，以保证村委会按相应民主程序按时足额支付工程进度款，加快项目推进。预留的20%的资金，便于在项目竣工结算阶段，发挥村级自治组织有效监督和检查作用，同时，又可解决投资合同金额与项目实际决算之间可能存在的差额，在总额不超的前提下，据实拨付尾款。超过项目投资总额的部分，由村委会自筹。

3.以“政府购买、市场运作、民主管理”为原则，村级公共服务外包，解决村级社会管理的常年性经费

在双流县村级社会管理改革与探索的实践中，一个创新之举就是将村级公共卫生服务实施外包，严格按照“政府购买、市场运作、民主管理”的原则，对村级公共卫生服务进行管理，以提高村级医疗服务质量和服务水平。在村级社会管理改革过程中，双流县改变了一直以来由市县政府财政直接拨付，村委会大包大揽的做法，将村级公共服务和社会管理纳入市场竞争的范畴，试行村级公共服务和社会管理由政府购买，市场化运作，村民民主管理的办法，解决了村级社会管理的常年性经费，更是实现了提升村级公共服务质量和水平的目标，该项做法已经走在了成都市推进村级社会管理改革的前列。

自2007年起，双流县将由政府安排的500万元建立重大疾病社会援助基金，用于援助户籍在双流县且经济条件困难的重大疾病患者。从4月开始正式启动，基金会设在双流县民政局。“重大疾病社会援助基金”主要援助户籍在双流县范围内的城乡低保对象、优抚对象中的贫困户和五保户，以及家庭年收入在2万元以下的居民。这一援助基金的最大特点是由政府财政买单，慈善会运作。据统计，从9月开始，重大疾病援助病种由过去的8种扩展到18种，受到帮助的人群面更广。自从重大疾病援助基金启动以来，已经资助贫困的重大疾病患者24人，耗资 39 万元。［6］

目前双流县所有社区、村都开展了村级公共卫生服务外包。“2010年全县共外包项目1176个，节约资金336万元，降低了服务成本，提高了服务质量。”双流县有关负责人说，双流县村级公共服务和社会管理改革，一直坚持事前决策群众说了算，实现了公共服务和社会管理向村(社区)延伸，通过市场运作，确保社会管理服务到位。

三、村级社会管理筹资模式创新的启示

以双流县为典型的村级社会管理筹资模式改革，自09年开展改革试点工作以来，取得了卓越显著的成效。在财政投入稳定增长的基础上，积极完善村级自治组织和公共服务平台建设，形成了群众广泛参与的基层民主管理机制，做到了“有钱办事”和“民主议事”的有机结合，受到了广大人民群众的欢迎，统筹了城乡一体化发展，城乡人民一齐共享发展成果。

(一)引入市场机制，利用民间资本，构建多渠道多层次的村级社会管理筹资模式

尽管各级政府是村级公共服务和社会管理的投资主体，但政府扶持并不意味着完全由政府提供。一般来说，完全公共产品可以由政府公共提供，准公共产品则可以通过政府补贴的方式，由政府和私人混合提供。政府在政策上应以给予优惠和适当财政补贴等方式，大量地引入民间资本参与农村公共产品的提供，以多种筹资渠道和提供形式缓解资金的不足。吸引民间资本投资，吸引产业资本到农村进行改造，以整合本村范围内的资源，这也是解决我国目前村级社会管理资金不足的有效途径。双流县在公共卫生服务领域就积极引入了市场机制，采取“政府购买、市场运作、民主管理”等形式，将公共卫生服务外包，提高了村级医疗服务质量和服务水平。因此政府要善于利用市场机制，把民营资本动员和整合起来，加入到建设村级公共基础设施和提高村级社会管理的活动中，使企业、社会组织及自然人也成为村级公共基础设施建设的投资主体。中央政府要加大对村级公共服务和社会管理的财政支持力度，及时地发放财政补助;而地方政府也要结合具体实际创造性地开展筹资工作，补救市场缺位，要善于利用一切社会力量，增强筹资能力。

在金融领域，也必须充分发挥市场机制的灵活性，结合财政资金和信贷资金，积极探索新型村级社会筹资模式，应考虑引入社会的力量发展民间金融，解决农村金融贫血。据统计，我国民间金融资本存量不少于10万亿元，但巨大的民间资本却并未进入投资领域。另一方面，农村公共基础设施建设需要贷款，农民的生产需要贷款，而农村正规借贷渠道十分单一，这就使得民间资本直接进入金融领域有了存在的空间和合理性。可以通过必要的整合过程，成立正式规范区域性的投资公司，或者区域性投资基金，如产业投资基金、行业投资基金和基础设施投资基金，让民间金融浮出水面，以合法的身份更好的支持村级公共服务社会管理的建设。

(二)严格实行资金监督制度，保证村级社会管理专项资金合理、公正、高效使用

村级社会管理专项资金使用的合理、高效，有利于资金的再筹集，有利于村民获得持续、稳定的公共服务和社会管理。为此，应制定专门的财务公开监督制度，对村级社会管理资金专项账户收支的情况，进行民主管理，接受群众监督。村庄的财务计划、收入和支出、债权债务、收益分配、农户承担的集资款、水费、电费、劳动积累工、义务工及以资代劳等情况都是其应该公布的内容。村民(代表)会议还可以自发成立义务监督理事会，按村庄的大小、事务的多少具体决定理事会人数，对其村级财务管理和财务审计方面的权利及时向群众解释，并对多数村民要求公开的专项财务活动单独进行逐项逐笔的公布。对固定收入、土地承包及项目承包调整等重要活动，应充分实行民主，广泛征求群众意见。广泛推行公共事业听证、公共资源使用的监督和检查、对基层领导的监督约束和政府官员决策失误问责等项制度，以保证公共基础设施资金的高效使用。［7］

(三)建立村级自治组织，完善村民民主管理机制，提高村民自我筹资能力

当前，村民对村级社会管理的普遍认识不够，“搭便车”心理较强，公共意识较差，对公共服务和社会管理的消费热情有余，而投资的积极性不足。表面上反映了村民的公民意识差，从深层角度看这是缺乏民主管理机制的表现。因此，在加快村级社会管理建设步伐的同时，必须建立村级自治组织，完善村民民主管理机制，提高村民的自我筹资能力。主要做法有:首先，完善各项民主管理制度，增强村级自治组织建设公共基础设施的能力;其次，要健全各项激励制度，调动村级自治组织、村民投身社会管理、基础设施建设领域的积极性;再次，要加强村民的公民意识教育，逐步培养村民的自我服务、自我建设、自我发展的意识。最后，要创新对村级公共服务和社会管理的需求表达机制和决策机制，改变传统的自上而下的供给导向机制，实行自下而上的需求导向机制，以保证村级公共服务和社会管理的供给决策符合客观实际。

［1］胡锦涛.扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系［N］.人民日报，2011－02－20(1).

［2］彭国甫.关于加强村级治理的调查与思考——以湖南省岳阳县为例［J］.中国行政管理，2011，(6):115－118.

［3］李梅华.构建多渠道村级公共物品融资模式［J］.农村经济，2008，(6):59 －60.

［4］吴佳妮，吴平.城乡统筹背景下村级公共品供给融资方式新探——基于成都试验区调研［J］.改革与战略，2011，(2):80 －81.

［5］清华大学社会学系课题组.村级公共服务与社会管理相互促进的成都模式——成都统筹城乡发展综合配套改革专题研究之三［EB/OL］.财新网，2011－01－29.

［6］李舒.关爱潮涌低收入人群，双流县低保救助工作纪实［N］.成都日报，2007－09－29(12).

［7］徐学伟，张广胜.论村级公共基础设施筹资渠道的多元化［J］.农业经济，2008，(2):57 －58.