当前我国农村金融体制存在的问题与对策

□ 陈 放

当前我国农村金融体制存在的问题与对策

□ 陈 放

现代农村金融体制不健全是产生当前农村金融问题的主要原因。而农村的现代金融体制、金融服务恰好是农村经济发展的重要动力，尤其是重庆等西部这样的欠发达地区，解决好农村金融问题更是经济发展的重中之重。

一、当前农村金融存在的问题分析

（一）现代农村金融体制不健全是产生当前农村金融问题的主要原因

我国社会长期是一个半封建、半殖民地社会。中国广阔的农村地区仍是自然经济体制、小生产方式和手工劳动工具的生产力。这些情况在新中国成立以后特别是改革开放以后有了很大的变化。但当前现代农村金融体制的不健全，包括金融机构的供应主体（机构）、金融服务的现代需求主体（法人）、风险承担与分散主体（担保、保险）金融环境（信用文化）等方面仍然存在着严重的问题。当前我国农村金融体制改革仍然存在两大问题：一是围绕提供更多、更有效的服务。必然要改革原有的涉农金融机构；二是全面构建与重建农村的金融供应、需求、风险、环境等。

（二）从农村金融组织结构可以看出，现有的农村金融服务体系不健全

服务手段落后，服务人员力量薄弱，金融服务体系明显不完善。［1］以农村发展为落脚点、立志服务“三农”的各类银行金融机构以及非银行金融机构还未形成统一的整体。我们认为，完整的农村金融服务体系包括农村信用社、农业银行、农业发展银行、保险公司以及农村社会保障基金管理机构等构成。我国农村金融网点比较少，分布不均，金融产品单一，影响了农村经济的发展。［2］

（三）缺乏农村金融风险的化解、分散机制是形成农村金融问题的关键

当前我国农村金融缺乏农村金融风险的化解、分散机制。涉农金融机构为什么缺位？为什么“去农化”倾向严重？根本原因是城乡金融风险程度不平衡。由于服务对象和面临的环境存在差别，城乡两个市场的金融风险差别较大，农村金融市场的突出特征是产业主体属于高风险低收益的弱质产业，农村金融机构所承受的金融风险相对较大。

（四）社会信用支持体系建设滞后形成了“农村金融问题的恶性循环”

我国信用制度建设一直是薄弱环节。特别是在农村，信用环境的建设必然是一个长期任务，这必然对现代金融信用制度权威的挑战。表现在：一是对农村借款主体信用违约的惩戒力度事实上不够。目前农村经济主体法制观念淡漠，逃债、废债的信用违约现象大量存在，金融机构对其无能为力，而社会对这部分信用违约者也缺乏有力的惩戒措施，致使大量信用违约者不能得到应有的惩处，给社会信用观念带来不良的影响。二是农村信用制度建设难度加大。个人征信系统覆盖面不宽，收集的信息内容不全，难以对农村借款人的违约行为起到有效的监督作用。三是政府对因服务农村金融产生的信用问题的解决的作用发挥不够。政府热心招商引资，对当地金融机构支持地方经济发展的大量资金投入缺乏相应激励机制，对当地金融机构经营管理中需要政府关心、帮助解决的问题重视不够；对金融机构提的要求多，为其排忧解难解决具体问题的少。

二、以解决“三农”融资为切入点，构建农村现代金融体制

当前农村金融存在的问题是客观的。为解决农村的金融问题，理论界有多种设想。笔者认为：

（一）“盘活”现有的四家农村存量金融机构，为实现解决“三农”的融资增量提供现实基础

党的十七届三中全会要求：创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。构建多层次、多元化的农村金融体系是农村金融体制改革的首要任务。构建多层次、多元化的农村金融供应或机构主体的操作策略应是“盘活存量，创新增量”。

第一，要进一步强化农村政策性金融功能。作为农村政策性金融机构的农业发展银行应进一步发挥对农业的四大职能：一是充分发挥对农业产业的扶持职能。支持农业结构调整、农业产业化经营，配合政府构建优势农产品区域化布局、专业化生产、规模化经营的农业生产格局，支持农业基础设施建设。二是充分发挥对农业支持的弥补职能。对于农业生产具有社会效益较高、经济效益相对较低，商业性金融机构不愿投资，农发行能有效补充商业性、合作性金融“量”上投入的不足。三是充分发挥对农业投入的倡导职能。通过投放信贷资金，吸引其他资金从事符合政府农业政策意图的贷款和投资，从而形成乘数效应，增强投资主体投入农业的信心。四是充分发挥引导支农资金投向。作为农业政策性金融机构，传递着政府的政策意图和支持信号，客观上应起到政府扶持农业的风向标作用。

第二，进一步加大农业银行的支农作用。当前，农业银行正在进行改制，改制后的农业银行将具有更加合理与完善的金融企业治理结构，更加适应市场需求，支农功能更加突出，必将从经营体系、组织保证、资金供应方面对支农惠农更上一层楼，更好地发挥农业银行支持农业的传统优势，体现出农业银行应有的支农功能，对“龙头企业+基地+农民”经济体给予更大的支持，加大对龙头企业的资金投入，解决农业产业经营对信贷资金的大规模需求。以此，带动其它商业银行发挥支农作用。

第三，坚持把发展“三农”、服务“三农”作为农村商业银行工作的重心。要把支持千家万家的分散农户向支持农业产业化转变。要优先支持具备区域资源优势、市场竞争力强的主导产业的发展，支持农业科技成果转化，支持规模型、特色型、科技型的“公司+基地+农户”的产业化模式的发展，支持重点龙头企业的发展，支持农产品基地建设、流通组织发展和市场体系建设。加强产品创新，优化贷款品种。针对小家小户的传统的无抵押物的小额信贷已不能满足农业发展需要，应根据贷款对象区别化发放贷款，如对种植大户采取抵押、质押、联保、担保等更加灵活的方式。

第四，要健全邮政储蓄银行体制,完善支农功能。增加邮政银行储蓄存款在农村的运用范围,将县域一定比例的储蓄存款用于发放小额信用支农贷款,积极引导一定比例资金在当地农村商业银行、农业银行办理大额协议存款，增加农村资金来源。

农村金融机构的存量是否已经“盘活”？观察的标志是各类股份制商业银行到县域设立机构的量的变化状况。因为只有各种现有金融机构比较主动积极到农村去设立各种分支机构，其金融“触角”才能够更广泛、更深入地到达农村，才能够以这些分支机构为平台提供更多的金融服务。当然，政府也要制定有关政策，鼓励和引导国内、国外各类股份商业银行将机构、业务向农村、农业、农民延伸，提高农村金融实力和服务水平。

（二）在创新中大力发展新型农村金融组织，为农村金融供应提供增量的活力源泉

第一，要在金融资本、金融市场等理论基础上，遵循市场经济规律依法支持各种新兴金融机构。要坚持“低门坎，严监管”的原则，大力发展以服务农村地区为主的村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等新型金融机构，有利于解决农村金融机构网点覆盖率低、竞争不充分、服务不足的问题，促进农村形成投资多元、种类多样、治理灵活、服务高效的金融服务体系。

第二，要正视和引导民间借贷，使之逐渐成为重庆农村金融机构创新的活力源泉。温州的民营经济发展是与民间金融活动的广泛、灵活、多样性存在相联系的。事实证明，广泛、灵活、多样性的民间金融活动不一定就等于“金融风险增加”、“金融市场混乱”。被党和政府主动引导的民间金融活动既是市场经济发展的条件，也是金融创新的活力的源泉。在重庆农村民间借贷事实上也较为普遍，具有借贷关系信息对称的天然优势，一定程度上能满足正规金融机构难以涉足或供应不足的资金需求，是正规金融的补充。民间借贷不具有放大效应，对金融市场的影响是有限的。对合理、合法的民间借贷应保护，引导和促进其健康发展。

（三）要用政府的力量建立资金回流机制，提供充足的支农资金

对农村合作金融机构实行免缴或减缴存款准备金政策，使其有更多的资金投入“三农”之中。一是进一步扩大现行小额贷款额度，以满足农民生产规模扩大的需求；适度延长贷款期限，使贷款期限与农业生产经营周期相适应。扩大贷款用途，满足农村商业银行支农资金需求。二是考虑灵活发挥利率杠杆作用，商业银行投向农业的贷款可实行较大幅度的利率浮动，调动支农积极性，对农户发放的支农贷款利率应不浮或少浮，以减轻农民负担。三是建立农村金融资金返流机制，明确规定县域内银行业金融机构新吸收存款，主要用于当地发放贷款、支持农村经济发展的比例，建立农村资金良性循环机制。四是把全市分散的使用支农资金相对集中使用，提高使用效益。一方面将部分资金作为支农贷款贴息，或用于支持金融机构支农贷款奖励，形成支农贷款的激励机制，另一方面将部分资金用于农业保险。要借鉴国外社区再投资方面的成功经验，结合重庆实际，对在农村地区设有吸储机构的金融机构，强制性规定其新增存款投放当地的比例，防止农村地区资金外流。建立科学的激励机制，对在农村设立分支机构的金融机构给予税收减免、补偿损失等优惠政策，对新增存款投放当地达到规定的比例的商业银行给予扩大业务范围、财政补贴等鼓励措施。

（四）通过建立和完善农业保险制度的创新，为农村金融市场提供一个金融新兴的“增长点”

第一，建立全市农业巨灾保险基金。积极发展洪水、干旱等面积广、影响大、灾害频繁的专项巨灾保险，加快建立全市范围的政策性农业保险网络和农业保险基金。

第二，通过一定的财政补贴、货币信贷、减免税收等政策扶持，充分发挥和利用商业保险公司资源优势，引导和促进现有商业保险公司到农村设立机构、开展业务、开发适合农村需求的保险产品，充分调动农业龙头企业和农户的投保积极性。

第三，组建农业担保公司，逐步建立以政策性的保险公司为主、商业性保险公司为辅的、可持续发展的农业保险经营模式。

第四，可以考虑健全农业再保险市场体系。采取财政补贴、税收优惠等措施，鼓励各种商业性保险公司农业原保险提供再保险支持。

（五）构建风险分担与补偿机制，为各类进入农村的金融产品提供更高的“安全系数”

第一，进一步发挥财政资金的杠杆作用，对农业贷款实行财政贴息、呆帐分摊、通过一定程序对“不可抗力”的贷款损失注销免责政策，为银行信贷资金向“三农”领域配置提供必需的特殊制度安排。一是组织专家、金融机构、社会公众、农村金融需求方共同研讨在构建农村金融体系。强化政府主导、市场运作、依法监管的担保体系建设。加快建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制。鼓励有条件的地区政府出资、农民和农村企业参股，成立符合现代企业制度的担保基金或担保公司。通过财政扶持一批专业性的农村信用担保组织，设立专门的农村信贷担保基金，积极拓展符合农村特点的担保业务，切实解决农民贷款担保难的问题。

第二，鼓励和组织金融机构积极试点，按照因地制宜、灵活多样的原则，探索符合农村实际的抵押“标的”创新。建立健全抵押担保物品评估、管理、处置机制，扩大农村有效担保物范围。一是组建农业风险投资公司、建立农业投资基金，用于科技含量高农业项目投资，引导社会资金跟进；二是建立农村支农贷款与保险相结合的机制。推行农村保险贷款；引导建立由农民、农村经济组织自愿出资形成的非盈利性的互助保险组织；对政策性农业保险、商业性涉农保险，以及互助性保险实行与一般商业保险有别的再保险，有效分散农业保险的经营风险。三是积极探索多方合作的联合担保机制。把农民、专业合作社、银行、农资供应商、龙头企业等农业生产经营中的相关利益者组成一条贷款担保链，形成生产经营利益共享、贷款风险分散共担。四是授信贷款机制创新，建立新型担保链。农村产业向大户集中，由大户带领一般农户实现农产品产业化已成为发展趋势。金融机构可在授信方式上创新，由大户向金融机构贷款，散户向大户承贷。形成产业大户化、担保业主化、产贷一体化。

第三，对小额贷款公司进行市场化金融资本运作的试点。突破目前对小额贷款公司的现有不准吸收存款等限制。大力支持小额贷款公司可持续发展，解决后续资金来源。一是允许小额贷款公司在规定的经营范围内，以不超过其贷出金额或注册资金总量为限度储蓄业务；二是支持小额贷款公司向商业获取优惠的批发贷款，再向农户转贷，实现风险的分摊与化解。

第四，建立土地流转经营权质押贷款制度，探索将目前农村最大量、最具增值潜力的各种生产要素的金融化，进行“农村金融资金量供应量倍增”的探索。要大力探索扩大农村在产品抵押制度。结合土地流转制度改革创新，结合“住房换宅基地”试点方案，开办“宅基地置换贷款”；结合土地承包权可以出租、入股的流转政策，开办土地承包权抵押贷款；结合集体林权制度改革，开办林权抵押贷款；扩大贷款对象，开办农民专业合作社贷款；促进创建农村信用共同体，推广联保贷款；利用外派劳务公司的管理和信息优势，提供劳务公司、担保公司、有关部门担保的出国务工人员助业贷款，等等。

（六）支持农业产业化龙头企业发展私募股权基金

私募股权基金，是指投资于非上市股权，或者上市公司非公开交易股权(即私募股权)的一种投资方式。私募股权投资的资金来源，既可采取公募形式，即向社会不特定公众募集，也可采取私募形式，即采取非公开发行方式，在特定群体往往是有风险辨别能力和风险承受能力的机构和个人中募集资金。私募股权基金能为农村中小龙头企业提供高效率的、直接的融资途径；私募股权投资机构通过发行基金单位筹集资金，实际上将其风险部分地转移和分散给投资者，投资者越多，单个投资者所承担的风险就越小。同时，私募股权投资机构通过建立投资组合来转移和降低风险，通过上市、股权转让等退出渠道解决了变现问题。私募股权基金主要投资对象为农村龙头企业。

（七）放宽农村金融的市场准入条件,引导农村非正规金融组织发展

从现实来看，我国大量非正规金融组织的存在为农村经济的发展提供了资金支持,但由于其游离于央行监管之外,在某种程度上具有很大风险,因而应采取必要的疏导政策。第一，对已存在的民间金融组织加大金融执法力度,对其进行规范和改造,使其向合作性金融发展；第二，降低农村金融市场的准入门槛,促进农村金融机构的多元化发展；第三，通过建立存款保险体系来防范和控制风险。［3］

总之，正视农村金融市场中存在的问题，规范和发展农村金融市场，进行农村金融体制改革，这是社会主义市场经济建设中的重要任务。

本文系2011年国家社会科学基金项目《增强西部自我发展能力的政策创新研究》。课题批准号：11XJL015.

［1］董晓杰：浅谈农村金融体系存在的问题及对策［J］.农村金融，2011（1）

［2］李赛赛等：探讨当前我国农村金融存在的问题及发展对策［EM/OL］.http://www.zgmmw.com/tech/show-2242.html

［3］李海枫：农村金融体制改革的问题与对策探讨［J］.现代商业，2010(2)

作者单位：澳大利亚国立大学经济与商学院

责任编辑：张 波