十六大以来领导干部政绩观转变的新迹象

□ 谢撼澜

十六大以来领导干部政绩观转变的新迹象

□ 谢撼澜

中共十六大以来，以胡锦涛为总书记的新一届中央领导集体明确提出了坚持以人为本、全面、协调、可持续的科学发展观，同时强调要教育干部树立正确的政绩观。此后，无论是中央还是地方党委政府，从教育培训、制度规范、管理约束等方面着手，促进政绩观向正确方向的转变。总体来看，大多数党政领导干部在如何对待政绩这个问题上已经有了新的较为清楚的认识，并把对政绩观的正确认识转化为实际工作措施，开始努力践行。概括起来，近年来领导干部政绩观转变有五个方面的新迹象。

一、确定发展战略上的转变

在确定发展战略上，打破了“GDP至上”思想，从过去侧重于经济增长逐步转变为注重经济社会协调发展。

全面协调的政绩观，要求既要高度重视经济建设，又要坚持物质文明、政治文明、精神文明全面发展，不断加强民主政治建设和党的建设，加强公民思想道德教育，提高人民群众的健康素质，维护社会稳定。要从单纯追求局部利益的狭隘政绩转变为谋求全局协调发展的政绩，牢固树立统筹协调的观念，坚持发展的系统性、协调性，正确处理局部利益和整体利益的关系、改革发展和稳定的关系。根据科学发展观要求，各地方党委政府相应调整了官员的政绩考核内容，开始对干部进行更科学和全面的考核评价。山东省为强化执法责任和行政责任追究制，将重特大交通事故发生率列为干部政绩考核内容；黑龙江省将征地补偿安置列入干部政绩考核内容；山西省将林地保护纳入干部政绩考核内容；陕西省将人口、资源、环境三项指标纳入了干部考核体系；江苏省将“农民充分就业”列入干部政绩考核体系。

2009年1月，胡锦涛在《求是》杂志发表文章《努力把贯彻落实科学发展观提高到新水平》强调，领导干部坚持正确政绩观，要做出经得起实践、人民、历史检验的实绩。不片面追求GDP数据，以实践、人民、历史三把尺子为标准，把着力点转向利长远、打基础、促进民生的工作，正在逐步成为领导干部的共识。例如，金融危机发生后，广西壮族自治区田东县2009年初专门组织培训返乡农民工，开展竹子、山茶树种植大会战、水利建设大会战、公路建设大会战。竹子5年才能成材，山茶树8年才能结果，短期虽看不到成果，长远却利于农民稳定增收。县委书记王西翼说：“出政绩，不在报表上的数据，不在一时风光，关键看实践，看老百姓是否得实惠。 ”［1］

二、制订实施政策上的转变

在制定实施政策上，就是强调遵循客观规律，从过去侧重于追求结果、不计成本逐步转移到可持续发展上来。

人类经济的发展、社会的进步，不仅依赖GDP的增长，还依赖自然资源环境和谐统一度的提高。可持续发展的政绩观，要求把能否实现经济社会的可持续发展作为衡量领导干部政绩的重要尺度，处理好经济建设、人口增长与资源利用、生态环境保护的关系，在发展经济的同时，充分考虑环境、资源和生态的承受能力。

近几年来，各地在发展上就逐渐从过去的只注重GDP增长转向全面、协调、可持续发展。在招商引资中注意引进大项目、绿色环保项目，拒绝一些高污染企业落户。同时，先后对一批小型污染企业、安全生产条件不达标的小煤矿进行了强行关闭。总之，在发展上不再是只追求经济指标增长，而是“算”经济效益、环境保护、群众生活质量等大帐。

2004年，国家发改委、国家统计局、国家林业局、国家环保总局、国土资源部等部门联合进行了中国特色的“绿色GDP”核算体系建设工作，并在海南和重庆进行了这个新体系的部分指标试点核算。随即，北京、浙江、广东、福建等多个较发达省市也已明确要求，将计入环境和资源等方面损失的绿色GDP纳入其经济统计体系。绿色GDP，指用以衡量各国扣除自然资产损失后新创造的真实国民财富的总量核算指标。简单地讲，就是从现行统计的GDP中，扣除由于环境污染、自然资源退化、教育低下、人口数量失控、管理不善等因素引起的经济损失成本，从而得出真实的国民财富总量。一旦实行绿色GDP，以后在统计数字上会更多考虑生态因素了，意味着从传统的大量消耗资源排放污染的名义GDP核算单位转向扣除自然与环境成本的绿色GDP。那种“先破坏、后保护；先污染、后治理；先耗竭、后节约；先砍林、后种树”，造成生态赤字的现象能得到一定程度的遏制。［2］

是保护长远生态环境，还是追求眼前发展速度，青海省选择了前者。自2005年开始，青海省确定，三江源地区的发展思路以保护生态为主，并决定地处三江源核心区的果洛、玉树两州不再考核GDP，取而代之是对其生态保护建设及社会事业发展方面的具体指标的考核。“对三江源自然保护区而言，封育多少草场、减少多少牲畜、种植多少树木是三江源生态保护工程的具体考核标准。”青海省省长宋秀岩说：“我们对三江源当地政府的要求是：只要生态好，就算有政绩！ ”［3］

2010年04月，中国社会科学院发布首部《宏观经济蓝皮书》。蓝皮书提出了一套各省区市经济可持续发展评价体系。评价体系一级指标包括经济增长、增长可持续性、政府运行效率和人民生活四个部分，通过产出效率、经济结构、经济稳定、产出消耗、增长潜力、环境质量、政府效率、人民生活、社会保障和消费结构等方面的近60个指标，运用主成分分析法对各省区市可持续发展进行客观分析，得出了中国30个省区市1990～2007年间的可持续发展指数和排名情况。经过数据统计分析，在经济高速增长的同时，经济增长质量不断提高，中国各省区市经济可持续发展机制也得以强化。从1990年到2007年，全国经济可持续发展平均水平整体上升了193%，东部、中部和西部地区经济可持续发展水平分别改善了219.19%、174.51%和173.13%，东部与中、西部地区之间可持续发展能力仍存在较大的差距。［4］

三、采取工作手段的转变

在采取工作手段上，强调民主法治，从过去侧重于行政手段为主逐步转变到行政、法律、民主手段的综合运用上来。

2007年11月，在“县域法治化”高层论坛上，著名行政法专家、中国政法大学副校长马怀德教授呼吁：“应将法治指标与经济、社会指标等共同列入官员政绩考核体系，提升县域法治建设动力。”马怀德教授认为，仅仅以GDP衡量一个国家的发展水平是不够的，应综合考虑各种因素，而法治是影响一个国家发展的最重要因素之一，法治化水平的高低更能够显示一个国家的政治、经济、文化、社会等各个方面的发展水平。相应地，官员工作实绩，仅仅用GDP衡量是不够的，但除了GDP还应该增加哪些指标？现在增加了环境保护、节能减排等指标。但就算这些落实了，社会发展了、环境保护了，如果没有法治，这个地方从领导到公众，人人都不讲法，以破坏法治的方式来换取经济的发展，换取GDP，那也是不可取的。在中国这样一个主要依靠行政主导的发展中国家，推行法治与发展经济一样，需要来自政府方面的强大动力。包括法治指标在内的较为全面的政绩考核标准恰恰能够提供这样的动力。如果在我们现行的经济指标、社会指标、人文指标和环境指标等基础之上再增加一个法治指标，姑且称之为法治GDP，让法治GDP成为新政绩观的一个支点，那么，各级政府和官员就不会唯经济指标马首是瞻，而必须顾及包括法治在内的其他指标，推行法治才能够成为各级官员的理性选择。［5］

江苏省如皋市将依法办事纳入考核内容，科级党政领导班子成员须述职述法。2009年1月，4名市委常委分别代表市委，向7个在法治建设工作中问题突出的单位主要负责人和分管负责人予以警告，亮出了“黄牌”。［6］

四、检验工作成效上的转变

在检验工作成效上，坚持以人为本，从过去侧重于看重点工作的落实情况，逐步转移到看重点工作的推进与关注民生的统筹兼顾上来。

科学发展观的核心是以人为本。如果忽视民生，对人民健康受到的不良影响淡然置之，对非法用工等损害人民群众基本权利的行为麻木不仁，那就是本末倒置，以物为本，见物不见人。

陕西省渭南市委、市政府从2004年就把民生问题提上重要议事日程，提出了不仅要抓好重点工作的落实情况，更要抓好增加农民收入、子女上学、看病就医“三件大事”和贫困户、下岗失业职工、失地农民、教师工资拖欠、残疾人“五本帐”工作。“三件大事”关系到每个干部群众的切身利益，“五本帐”关系到社会弱势群体。经过几年的努力，60%的村实现了通村道路硬化，50多万农村人口的饮水问题得到解决，45万农村贫困人口脱贫，基本消灭了“无电村”，2006年城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入分别比2002年增长39.4%和29.5%,既解决了一大批老百姓最关心、最直接、最现实的利益问题，又使各级干部的政绩观受到潜移默化的影响。［7］

深圳市2006年底对各级官员考核中，以“效益”、“民生”、“文明”为主的三大指标体系，推动解决民生问题。深圳是世界上最大的移民城市，人口结构倒挂严重，80%的劳动力是外来务工人员。外来劳务工权益是否得到应有保障，成为衡量深圳社会和谐与否的一个重要指标。深圳市劳动和社会保障局副局长袁建勇介绍，“民生净福利指标体系”使劳务工的权益保障工作更加目标化、责任化了，其中的“社会保险综合参保率”、“劳务工工伤保险参保率”、“劳务工医疗保险参保率”等指标直接涉及劳务工权益保障问题。［8］

五、构建考评机制上的转变

在构建考评机制上，注重民意、程序、技术等方面因素。［9］

干部干什么，怎么干？政绩考核是一根 “指挥棒”。2006年7月，中央组织部颁布了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》,运用民主测评、民意调查、实绩分析、个别谈话和综合评价等具体方法进行干部综合考核评价。中组部《综合考核评价试行办法》考核干部的评价指标和记分评价办法，细化到经济增长、财政状况、人民生活、发展代价、城镇就业、社会保障、基础教育、人口增长、环境保护效果、耕地保护状况等指标，通过这样的实绩分析，基本可以为干部“画像”。《综合考核评价试行办法》最引人注目的创新，是在干部考核评价体系中引入民意调查机制。在考察对象的确定上，强化民意门槛，明确要求“多数群众不拥护的不得列为考察对象”；在考核评价过程中，强化群众认可，通过民主推荐、民主测评、民意调查及面上谈话等方法，多渠道、多侧面、全方位地了解干部的民意状况；在考核评价结果的形成上，强化群众公认，当不同方法、不同层面对干部形成的评价结果不一致时，以群众公认为准。《综合考核评价试行办法》的亮点之一，还有把扩大党内民主贯穿于换届的提名、考察和选举工作等关键环节，特别是在提名和考察环节，民主程序更趋严密。

2009年6月，中共中央政治局召开会议审议并通过 《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》。此次中共中央政治局会议所提出的各项举措更强调考核评价的科学性和有效性。这种科学性和有效性主要体现在：一是完善考核内容，既注重考核发展速度，更注重考核发展方式、发展质量；既注重考核经济建设情况，更注重考核经济社会协调发展、维护社会稳定、保障和改善民生的实际成效。二是改进考核方式，坚持以平时考核、年度考核为基础，以换届考察、任职考察为重点，合理安排，相互补充，增强考核方式的完整性和系统性。要扩大考核民主，强化党内外干部群众的参与和监督，进一步公开考核内容、考核程序、考核方法、考核结果，增强考核工作透明度，加大群众满意度在考核评价中的分量。三是强化考核结果运用，把考核结果作为领导班子建设和领导干部选拔任用、培养教育、管理监督、激励约束的重要依据，着力形成注重品行、科学发展、崇尚实干、重视基层、鼓励创新、群众公认的导向。四是合理设置定性和定量指标，新的考核评价体系较好地解决了干部考核评价定性指标多,定量指标少,考核客观性不够,缺乏硬杠杠的问题。

中央要求迅速落实为地方实践：各地创新考核机制民意权重逐步加大。云南省引入群众满意度指标，量化为具体分值。一是量化为具体分值，工作实绩权重为60%、民主测评权重为20%、民意调查权重为20%；二是进行反向约束，民主测评或民意调查中不满意率超过一定比例的，取消其评优资格。重庆市坚持以服务群众、改善民生为根本导向，创新干部考核方式，实行以实绩考核、民主测评、民意调查为主要内容的“三维考核”科学机制，变“官评官”为“民评官”。切实扩大群众在干部考核中的话语权，旨在引导干部既对上负责，又对下负责。

当前地方党政干部政绩考核评价体系建设的探索和创新，主要表现在以下几个方面：一是注重增强考核评价主体的广泛性和权威性。二是建立健全以工作实绩为核心的考核评价体系。三是对领导班子和领导干部工作目标完成情况均采取定量和定性评价相结合、日常监控与年终考评相结合的办法进行考核。四是考核的步骤民主化、程序化，增加了考核预告和公示环节。五是采用了新的数据采集技术和统计分析方法。六是加大了考核结果的使用力度。［10］

虽然，中央提出科学发展观以来，党政领导干部政绩观出现了可喜的转变，在党政领导干部群体中，也不乏对国家的未来、对执政党的执政地位充满责任感的有担当的人和老实人。但一些党政领导干部对什么是政绩、为什么要创造政绩、为谁创造政绩、如何创造政绩和怎样衡量政绩等问题缺乏正确的认识,由此政绩观出现了偏离和偏差。正如国家行政学院许耀桐教授所言：在政绩观问题上，现在还有一些官员陷入“误区”而不能自拔。认为“政绩不政绩，主要看统计”，不惜弄虚作假，欺上瞒下，把假政绩当作升官的资本；认为“政绩不政绩，主要看经济”，把政绩同经济发展的指标简单划等号；认为 “政绩不政绩，主要看任期”，搞短期行为，甚至为了追求任期内的政绩，竟不顾资源生态的恶化，吃祖宗饭，断子孙路。［11］政绩观的偏离和偏差的危害性在于：经济损失严重，造成极大浪费；严重损害党群、干群关系，危及社会稳定；腐蚀干部队伍，败坏党风，损害党和政府的形象；扭曲中央的方针政策，造成政令不畅，使党的路线方针政策变形、走样；影响科学发展观落实，忽视以人为本，违背全面、协调、可持续发展要求；毒化社会风气，对社会主义精神文明和政治文明建设产生负面效应。由此可见，对扭曲的政绩观进行矫正，仍然是全党落实科学发展观艰巨使命。

［1］人民日报编辑.各级干部政绩观加速转变［N］.人民日报,2009－02－11

［2］记者.绿色GDP彰显新政绩观［N］.时代潮,2004(22)

［3］只要生态好，就算有政绩［N］.人民日报,2007－08－20

［4］常红.中国近年省区市可持续发展排名出炉［EM/OL］.人民网>时政>综合报道：http://politics.people.com.cn/GB/1026/11369295.html

［5］马怀德.“法治GDP”：新政绩观的一个支点［N］.北京日报,2008-02-19；申欣旺.“法治GDP”变革官员政绩观［N］.法制日报,2008-02-24

［6］人民日报编辑.各级干部政绩观加速转变［N］.人民日报,2009－02－11

［7］王晓明.地方领导干部政绩观状况的调查与思考［EM/OL］.渭南党建网>党建研究>调查研究：http://wndj.org.cn/djyjh/jcyj/2007/10/1014184501.html

［8］深圳掀起“指标革命”：新政绩观推动可持续发展［J］.半月谈,2007-04-12

［9］裴智勇.各级干部政绩观加速转变［N］，人民日报,2009－02－11；杨三军，周伟等.《综合考评：落实科学发展观，催生正确政绩观［J］,半月谈,2006－08－30；李伟等.重庆基层领导干部综合考核：一场静悄悄的“风暴”［N］，重庆晚报,2009－02－16；姚奕.民意成为干部考评”刚性”指标，考核结果也该公开 ［EM/OL］，中国共产党新闻>党政视点>时事热点：http://cpc.people.com.cn/GB/64093/95111/95113/9627074.html

［10］刘相谦，马雪辉.完善地方党政干部政绩评价体系［J］，理论前沿,2006(15)

［11］许耀桐.官员须将政绩锁定在为人民谋利益上［J］.小康,2007(7)

作者:中共重庆市委党校副教授，博士

责任编辑：张 波