突发事件管理中的政府信任建设

□ 孙玲玲

突发事件管理中的政府信任建设

□ 孙玲玲

在当前我国社会转型时期，突发事件频发的背景下，政府信任成为一个热门的话题。近年来，由利益冲突引发的突发性事件给政府信任提出严峻挑战。面对突发事件，如果政府处理不力，那么公众利益继续受损，公众对政府管理能力将提出质疑。因此，在突发事件管理中，加强政府信任建设显得尤为重要。本文试将政府信任置于突发事件背景下，着眼于公共利益的基础上，在突发事件管理中，政府和公众应共同致力于政府信任建设，以期营造和谐社会的良好局面。

一、相关概念内涵

近几年，关于信任的研究成为一个热门的话题。中国传统文化中的仁、义、礼、智、信，其中“信”意指信任和信用。近代以来，有以个人为出发点，认为信任是交往双方各自的个人因素的结果，是个人人格特质的表现［1］。信任理解为人际关系的产物，是由人际关系的理性计算和情感关联决定的人际态度［2］。信任理解为对情境的反应，是由情境刺激决定的个体心理与行为或认为是文化规范的产物，是建立在道德和习俗基础上的一种社会现象。［3］可见，信任不仅是作为个体关系而存在，更是作为一种社会关系而存在于社会各个领域中。

政府信任即公众对政府的信任，包括公众对政府机构及其运作方式的信任，也包括对政府行政人员的行政行为信任。政府要成为值得公众信任的政府，需要具备崇高的威望和强大的凝聚力，就要代表公众根本利益，提供公平有效的公共服务产品。只有这样，政府及其政府行政人员的行政行为才能得到公众的认可。同时，“政府与公众的信任关系是建立在公众对政府的合理期待以及政府回应基础上的一种互动、合作的关系。”［4］信任体现了公众对自身利益的关注，是对其利益代表的信任。加强政府信任建设是现代政府自身建设的一个重要任务，政府在面临信任危机时，致力于公众与政府信任关系的构建。

突发事件是指“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”［5］。事件对政府信任的影响是一个过程，突发事件的出现并不必然导致政府信任降低。事实上，突发事件是“危险与机遇”并存的，它可能因为政府及时发现突发事件管理中的不足，抓住时机，妥善处理突发事件，增强了公众对政府的信任；也可能因政府对突发事件处理失误，致使公众心理失衡，引发政府信任危机。

二、突发事件下的政府信任及现状

（一）突发事件下的政府信任

首先，突发事件必然影响政府信任。“危机不仅打击了一个国家和地区的经济，而且也打击了公众对政府的信心。”［6］在突发事件面前，公众作为弱势群体，首先受到来自事件的威胁或者影响，政府作为处理突发事件的主导力量，是管理突发事件的主要角色。公众需要通过政府力量达到一种从非常态到常态的心理平衡。如果此时政府组织不力或者缺位，公众看不到有效的救治行为，得不到所预期的效果，就会引发严重的政府信任危机。甬温线“7.23”事故的处理和善后过程中，各种来源不明的信息在网络、短信上四处游走，真相如同一团迷雾：号称技术先进、安全性高的动车，何以发生如此严重的追尾事故？正式公布的死亡人数何以同号称满载的被毁车厢中应有人数不符？掩埋被毁动车厢体何以如此急不可待……各种似是而非、彼此矛盾的信息搅成一团。”［7］种种问题引起家属以及大量网民强烈不满。面对此次事故灾难，政府应该及时发布信息，而不是企图隐瞒或者内部掌控。政府的不规范运作，直接导致了公众的不满和质疑。

其次，政府信任对突发事件管理也产生影响。一方面，突发事件作为一种非常态事件，它的不确定性会给民众带来不同程度的经济损失和人身伤害，影响正常的生产和生活，此外，突发事件极易引发社会恐慌。当政府软弱或者缺位时，政府信任便会降低，随着社会公众满意度的下降，政府在实现管理目标的过程中，将渐渐丧失来自公众的认同和支持。突发事件可能进一步升级，产生新的问题。但另一方面，在突发事件下，虽然公众不易对政府产生信任，但是，一旦信任产生将会是牢固的、持久的。因为政府在突发事件管理中能做到以人为本，及时发布信息，积极应对突发事件，无形中便提高了政府信任水平，突发事件的进展也就在政府可掌控范围内，应对突发事件从始至终的周期极大缩短。而且，“对于突发公共事件中公众对政府形象的研究表明，政府在妥善处理了突发公共事件后，政府在公众心目中的形象比社会常态下有很大的提高”。［8］

(二)突发事件下的中国政府信任现状

突发事件与政府信任互相影响、互相作用。

首先，在突发事件下中国政府得到了公众的信任。民众基于对政府的初次信任，委托政府行使权力。当突发事件发生时，如果政府能强有力地组织，消除民众对突发事件的恐慌，满足民众对事态发展的期望，政府则赢得再次信任。2008年是我国突发事件频发的一年，2008年春节，我国南方遭遇了一场罕见的特大冰雪灾害，之后又是“5.12”大地震……政府根据以往的经验和教训，迅速行动，调集各方面资源，深入灾区，展开救援。一次次的灾难让民众感受到中华民族万众一心、众志成城的精神的同时，也无疑加强了对政府的信任。

其次，在突发事件下中国政府的信任面临挑战。在突发事件下，信任会随着突发事件的事态变化、政府能力、媒体介入、民众意识等环境的变化而变化。如果突发事件下的各方主体不能协同应对，则政府信任极易降低甚至崩溃。甬温线“7.23”事故事后处理中，面对民众脆弱的心理，政府因顾及可能会出现更大的恐慌，未及时准确公开事故进展信息，加之在与媒体交涉时举措失当，由此社会舆论哗然，政府信任问题再次引起关注。我国处于社会转型时期，各种利益群体之间的利益冲突加剧，面对突发事件，如果政府处理不力，那么公众利益继续受损，公众对政府管理能力将提出质疑，对政府的期望将转化为失望。可见，在突发事件管理过程中，民众对政府的信任并不是一成不变的，如果政府抱着既有的信任不放，那么既有的信任也会慢慢消失。

三、突发事件管理中影响政府信任的因素

影响政府信任的因素有很多，在突发事件背景下，公众对政府的信任更加敏感和复杂，

因此影响政府信任的因素会更加多样。从客观方面来说，突发事件的原因、变化方向、结果等的不确定性使得对突发事件处理的后果表现在各方面都无规则，难以准确预侧和把握；此外，政府信任是信任主体（公众）与客体（政府）之间互动的过程，当政府信任缺失时，应从政府和公众两方面分析之。

（一）突发事件下，政府信任的客体因素分析

在突发事件管理中，政府是主导力量，政府的一言一行都会影响到政府信任。美国学者鲍克认为人们不信任政府原因主要是政府绩效的低下。［9］绩效可分为两个层次，即个体绩效和组织绩效。据此，政府信任的客体因素可包括政府官员个体与政府组织整体两个方面。

首先，在一定程度上，高素质的行政人员会有较高的工作效率，能更好地体现公正廉洁的政府形象，进而促进民众对政府信任度的提升。根据社会契约理论，民众与政府之间存在着一种契约关系，即委托与被委托的关系，为了实现公意，政府在民众的委托下行使公共权力。这种契约关系的成立是以公意为指导，以信任为基础。

在面临突发事件时，事件的不确定性会加剧社会的恐慌，处于弱势地位的公民关注政府活动，而政府官员作为政府“代言人”，自然成为公众关注的焦点。政府官员表现的好坏直接影响着公众对政府的信任程度的高低。青海玉树地震发生后，党和国家领导人第一时间前往灾区，温家宝总理在地震灾区指挥抗震救灾工作中看望被困群众，废墟上 “一步三滑”，仔细询问受灾情况，指出“抗震救灾第一位的工作是救人。只要有一丝希望，就要尽百分努力，坚持下去，决不放弃。”在大灾面前，领导人的一言一行充分显现了政府亲民、爱民的形象，凝聚了公众对政府的巨大信任，鼓舞了大家抗震救灾、重建家园的信心。

在民众与政府的这种委托-代理关系中，民众基于信任把所有的一切权利转让给整体，相信代理者会满足每个人利益需求。但是在现实中，因行政过程的复杂性，政府官员作为个体，常常会出现道德与义务的角色冲突。一方面，政府官员作为公意的执行者，也有个人意志，必须兼顾公共利益和个人利益的关系。而根据公共选择理论，政府官员作为公共选择者，因其“理性、自利”和“追求最大化利润”特点，在行政过程中会倾向于个人利益的追求而置公共利益不顾。如此，政府官员会陷入“道德困境”。

2008年孟连事件，表面上看是警民冲突，实质上是胶农和橡胶公司的经济纠纷引发的一起较为严重的社会安全突发事件。［10］“长期以来存在的经济利益纠纷，而个别县乡干部却与这些企业打得火热，有的还坐着相关企业提供的豪华越野车，参与企业入股分红。为了给某橡胶企业‘保驾护航’，孟连县委甚至将橡胶企业老板的儿子安排到该企业所在乡镇担任主要领导，导致胶农对地方党委、政府失去信任。”［11］当政府官员将个人利益凌驾于公共利益之上时，公众对政府的期望便逐渐降低。

其次，政府绩效管理是一种新的管理实践和管理技术，它以单个政府机构或公共部门为关注对象，以经济、效率、效益、服务质量的提高和民众满意为最终目标。［12］其中，公共政策作为一种强制性的工具和手段，它是政策主体在多元政治参与基础上，对社会利益或价值进行分配。尼古拉斯·卢曼认为，“公共政策不是自在地被理解的，相反，在它们身上有必须遵守的合法性印记。”公共政策必须得到政策对象的认可、接受和信任，经过一合法化过程，否则政策就没有约束力，难以取得预期效果。当代西方社会某些国家出现的“合法化危机”，实质上是政府公共行政能力衰弛的表现，是由政策低效和失败所引发的、公众对政府的支持率、满意度下降的“信任危机”。［13］

（二）突发事件下，政府信任的主体因素分析

突发事件下影响政府信任的主体因素主要是指公众一方。公众的年龄、性别、性格等都是政府信任的影响因素，但在突发事件下，这些因素所起的作用相对不明显，而诸如公众的认知水平和价值观念更容易影响政府信任。

首先，不同人的认知水平有高有低。人们在接受信息时，会根据已有的知识经验对信息进行筛选，通常先接受自己偏好的信息。认知水平的高低使公众在突发事件面前表现出不同的反应，进而影响政府信任。首先，由于公众文化程度的不同，面对突发事件，其处理信息的能力也不同。个体在接受信息时偏向接受自己能理解的信息，忽视难懂的专业信息，这种方式很容易导致判断失误。其次，公众习惯于用部分信息解释整个事件。突发事件因其突发性的特点，使公众迫切需要对突发事件有一个整体认识，但突发事件的伊始不可能有一个完整的信息体系。第三，由于“从众心理”的存在，尤其是面对突发事件时，个体为了保持与群体的一致性，自发地接受他人已炮制出的信息，并采取与群体一致的行为，当然，这种行为也可能是没有根据的行为。2003年“非典”突然来袭，4月下旬，疫情波及到全国26个省、自治区、直辖市，“非典”疫情在中华大地上肆虐开来。比疫情传播更快的是恐慌，一时间谣言四起，在中国内地出现了抢购板蓝根的情况，全国处于一种恐慌和恐惧当中。可见，公众的认知水平由于公众文化程度、公众认知偏差作用于突发事件，进而影响政府信任。

其次，公众的价值观念随市场经济的发展而逐渐变化。公众更加关注自主意识和个人利益。更多的个体积极主动的参与政治活动，为保障个人利益，公众也对政府提出了更高要求。市场经济的逐步推进调整着利益关系格局，它打破了原来计划经济体制下的利益格局，改变了社会利益平均化的状态，市场经济带来的“效率优先，兼顾公平”在给民众普遍带来利益的同时，也加剧了民众之间的不平等，这与公平、民主的社会是相悖的。卢梭指出，“恰恰因为事物的力量总是倾向于摧毁平等的，所以立法的力量就应该总是倾向于维持平等。”［14］如果政府对这种“不平等”放之任之，贫富差距不断扩大，那么无疑就为突发事件的滋生提供了肥沃土壤。同时随着对外开放程度的扩大，西方先进的管理理念和实践经验不断涌入我国，使民众往往以世界先进文明为标准评价我国政府的政策与实践。所有这些都对政府的执政水平、管理水平提出了更高的要求，当政府无法满足民众的期望时，民众往往会归咎于政府，对政府公信力造成一定的冲击。

四、突发事件管理中政府信任建设路径分析

从以上影响政府信任的因素来看，政府信任的重建与提升是一项复杂的工程，尤其是在应对突发事件之时，政府是否能及时作出公民满意的行为，并取得公民的信任，对于树立良好的政府形象和妥善化解危机具有至关重要的作用。因此，在突发事件管理中，如何重建、提升政府信任是亟需解决的问题。本文从以下两个方面进行分析：

（一）加强和完善政府自身建设

在突发事件面前，政府作为主导力量，其一言一行都会直接影响政府信任。所以，要提升政府信任度，政府必须以实际行动来赢得公众的认可和满意。政府要树立积极的危机意识，建立健全危机管理机制；政府要做好政府信息公开工作，确保信息对称；政府要发挥协调作用，协调好各种组织的应急治理工作。只有这样，在突发事件面前，政府才能积极应对，提升公众对政府的信任。

首先，树立积极的危机意识是政府正确对待危机，重建政府信任的首要环节。它要求政府组织对政府官员进行危机管理教育，树立积极的危机意识，掌握危机出现后应采取的措施和技术。当政府组织面临突发事件时，训练有素的专业人员能够快速了解政府外部公众对危机的看法和对政府的期望，通过各种努力满足个体的合理需求，减轻其受挫心理。

同时，建立健全危机管理机制。建立健全应急组织机构。典型的应急组织结构由指挥部门、实际操作部门、信息规划部门和后勤保障部门等组成，其中应急指挥结构居于核心位置，负责统一指挥、统一协调各个应急响应机构的行动。［15］突发事件中政府的应急职能和分工应该是清晰的、准确的，政府应急体制必须是完整、科学的。为此，亟需完善法律体系，建立完备的应急管理的法律法规，制定一套完备的应急法律制度，保证突发事件发生时各个部门有法可依，依法办事，规定各个应急部门的权限，应急的程序，应急预案以及应急工作后的各项事宜，建立法制化、规范化的应急制度。

其次，突发公共事件的发生损害公众利益，在此过程中，政府能否有效及时地与公众、媒体沟通和协调，影响着公众对政府的信任。突发事件发生后，作为最具权威的政府若是没有向公众提供关于事件的真实信息，谣言会迅速在民众间传播开来，政府与民众间信息不对称，公民不再轻易相信并依赖政府。由此带来的结果将会进一步恶化。2003年“非典”的突然来袭，病毒肆虐之初，有些地方政府就没有本着与公众有效沟通的原则，提供准确的信息，而是一味地封锁消息，导致透明政府、责任政府形象严重受损，政府信任一度下降。这就要求政府建立和健全政府信息公开制度，实现突发事件中政府、媒体、公众的良好沟通和互动。第一，政府及时召开新闻发布会，公布关于突发事件的最新信息，并科学地疏导公民做好应对危机的准备工作，不能瞒报、封锁一切负面消息。第二，政府要保证应对突发事件的政务公开。政府要善于利用新闻媒介快速发布政府对问题的态度、处理措施和对社会公众的关心等权威信息，传递国家和政府领导人冷静、果断、坚定、稳重和亲民的形象。通过政府与媒体的良性互动增强政府信息公开的时效性与权威性，增强政府信任度。

（二）提升公众的自身能力，培养正确价值取向

公众作为政府信任的主体，其自身素质能力、价值取向对建设政府信任有重要影响，公众较高的认知水平和正确的价值取向能使使公众积极的参与到政治中来，理性辨别突发事件中的各种信息，正确的认知政府的政策和行为，从而增强公众在突发事件面前的应对能力，提升公众对政府的信任。

首先，提高公众认知能力，努力克服在突发事件中的认知偏差。突发事件管理过程中，不仅存在官方信息，还有各种非官方信息，公众必须具备一定的信息认知能力，辨别信息的真伪和价值。同时，要提高公众的政府认知能力。公众更好的了解政府的行为，不仅有利于政府政策的实施和落实，而且有利于公众对政府行为的监督，促进政府政策的制定和完善。在突发事件管理过程中，公众会理性对待政府行动，使政府工作顺利展开。政府基于公众的认知信任，将政策层层落实，可有效化解突发事件造成的不利影响。

其次，要培养公众正确的价值取向。根据新公共服务理论，公共利益是至高无上的，新公共服务重视公民社会的参与，以实现公务员、民众、法律、社会协调运行，进而实现综合治理，这一模式以为公众服务为核心，以民主参与为手段，并且以是否实现公共利益为评价标准，这些都是其典型特征。随着我国市场经济的推进，公众的自我意识和利益意识逐渐凸显，公众参与能够增进民众对政府的信任，进一步促成民众与政府的合作。为此，政府应该积极创造一种民众参与的文化，倡导民众对公共事务的参与意识，在公平的程序下，公众都享有同等权利、同等机会来表达自己的意识，这样，不公平所引发的不平衡感会趋于平衡，社会趋于稳定，群体性事件便会减少。为此，政府必须加强对民众的教育和培训，以不断增强其参与能力，进而充分体现并发挥民众在政治生活中的参与角色，使公众在突发事件面前，增强对政府的信任。

近年来，突发事件的频发严重影响着公众对政府的信任，政府对突发事件的应对能力将会直接影响到政府在公众心目中的形象。政府能在短时间内有效化解危机，政府在公众心中的形象就会得到提高。同时，政府信任也会影响突发事件的解决，公众信任政府，便会与政府合作共同应对突发事件，促进解决事件的进程。影响政府信任的因素包括作为客体的政府应对突发事件的能力、政府官员的素质和作为主体的公众认知水平、价值取向等，针对这些影响政府信任的因素，为建设政府信任，政府更要加强和完善自身建设，积极应对突发事件；公众要提升认知水平，培养正确的价值取向，增强应对突发事件的能力。在突发事件管理过程中，通过政府与公众的互动、沟通、协调，政府应对突发事件的能力会不断增强，公众对政府的信任也会不断提高。

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作者单位：四川大学公共管理学院

责任编辑：张 波