论政府公信力:内涵、功能与实现途径

陈庆渊

（临沧师范高等专科学校 政法系， 云南 临沧 677000）

论政府公信力:内涵、功能与实现途径

陈庆渊

（临沧师范高等专科学校 政法系， 云南 临沧 677000）

政府公信力是政府合法性的“风向标”，也是政府管理能力的动态反映。政府公信力具有产生和增强政府合法性、树立良好政府形象、维系良好社会秩序等重要功能，其实现途径主要包括提高行政能力、回应公众合理的利益诉求、完善政府管理的运行制度。

政府；公信力；政府公信力

政府是国家的权威性组织形式，也是国家基本职能的承担者。作为政府管理能力的重要标志，公信力被视作政府的“脸谱”。随着我国改革开放和社会转型的深入，政府与公众之间的张力逐步凸显，政府公信力成为当下学界和行政管理领域研究的热点。

一、政府公信力概念与内涵

“公信力”和“公信”是一个组合词，拆开来看由“公”、“信”和“力”构成，其中又以“信”为核心，对公信力的语义理解必须从“信”开始。与“信”相关的词汇涉及有信用、信任、诚信，三者均表现出一种预期评价体系，而诚信和信用是动词信任的基础。“公信”（public trust），可以解释为公众的信任，是一个复数概念，是主体对被评价客体的集体表达。

目前，国内学界对于政府公信力的内涵还没有形成统一的认识，学者们的定义概括起来体现出了信用、信任、诚信、合法性四种不同的研究视角。政府公信力的概念事实上包括了政府诚信、政府信用与政府信任这三者的全部内容，背后反映出政府执政的合法性。一般而言，政府公信力是指政府依据于自身的信用所获得的社会公众的信任度，[1]是公众和政府多次博弈的过程中产生的理性评价取向。从管理的角度看，公信力是社会公众对政府行为充满期待和信心的一种主观态度，在政治生活中发挥着不可替代的重要作用，它构成了公共交流和权力委托的中介，是政治合作的基础，也是社会团结、有序、和谐的纽带。政府公信力与社会领域、经济领域的信任既有关联也有区别。一般认为，政府公信力是公共权力下的信任，而社会领域、经济领域的信任则属于社会人际信任的范畴，但三者统一于社会契约的伦理哲学。

政府公信力涉及两个主体，信用方即政府，信任方即社会公众。政府信任关系的建立包含三个方面的基本构成要素：第一，社会公众对政府行政的非完全控制性。虽然现代意义上的政府大部分都来源于直接或间接的民选，但选举之后人民就失去了制约政府的直接权力。换言之，选举本质上是一种“底线控制”，它往往意味着公众对政府行政的非完全控制性。第二，社会公众对政府行为的信心。政府公信力是公众对政府行为充满信心的期望，这种期望包含着信任主体的信心，即相信政府会按照自己的预期去行动并带来满意的结果。第三，政府承诺。信任关系的建立仅有社会公众对政府的信心是不够的，还必须有政府的承诺，政府的承诺与公众的信心一样，都是信任关系得以建立的不可缺少的基础。只有具备上述三个基本要素，政府信任关系才能建立和维持。在政府管理的过程中，政府公信力主要由以下三个方面的内容所构成。

第一，政府的领导力和动员力。政府在组织政府、运作公共权力的过程中拥有很大的领导和动员空间。政府管理以及行政行为会带来什么样的结果，具有很大的不确定性，这意味着公众可能削减对政府的信任和支持的程度。此种情况下，政府为了持续地获得公众的信任，就必须在广大公众之中具备一定的领导力和动员力。政府的领导力和动员力构成了政府权威的非暴力实施的主要内容。古德诺指出，“要使政府协调地运转，就必须找到某种使国家意志的表达和执行协调一致的办法。”[2](P23)这种协调一致从一个侧面体现了政府的领导力和动员力。而行政实践反映了政府管理和服务职能的实现程度,最终会增强或削弱其领导力和动员力。政府要赢得公众的信任，须在公众中发挥自己的领导力和动员力，将公众因对政府的管理行为的非完全控制性而产生的顾虑和担忧降到最低。

第二，政府塑造公众信心的能力。“信任就是相信他人未来的可能行动的赌博”，[3](P49)其核心构成要素是信心。公众自愿将管理权委托给政府，意味着公众对政府充满信心，相信政府的管理行为会符合自己的意愿，并且相信政府不会滥用自己的信任。既然信心对政府公信力建设具有至关重要的意义，那么塑造公众信心就成为政府工作的任务之一。因此，政府若要赢得公众的公信力，就必须有效地塑造公众的信心。作为政府公信力的一个构成要素，塑造公众信心的能力蕴藏于政府的解释力、协调力和执行力之中。任何政府在管理过程中都会遇到部分利益相关者的不满和抗议，通过政府的解释和协调才能消除矛盾和冲突，并让公众接受和信服。政府良好的执行力涉及管理的效率和公平，既包括科学管理，也包括民主行政、依法行政等一系列基本问题，政府的管理模式和政策模式会通过各种渠道传导到社会领域从而加强或减弱公众对政府的信任。从更为宽广的视野看，政府所作所为能否吸引公众，以及政府能否以理论和实际行动说服公众，从根本上决定了政府塑造公众信心的能力。

第三，政府的回应能力。政府的回应能力是维持政府公信力的一个重要因素。回应的意思是有答复的义务，它意味着某个人有解释自己行为和公开接受别人批评的义务。政府的回应能力，表达出公众与政府之间的利益关联的互动效果。这是公信力维持产生的首要条件。政府如何回应大众合理的利益诉求，关系到政府公信力的维持和增减，只有满足大众的合理利益诉求，政府才能获得更多的大众信任。政府的回应能力取决于两个方面：一是回应是否恰当，二是回应是否及时。回应过高、过多，或者明知不可能实现却要欺骗性地做出回应承诺，都会最终使执政政府陷入信任危机；倘若回应是恰当的，回应的能力就取决于政府是否愿意付出努力以及付出了多大的努力，这往往反映出政府对待公众的利益考量和服务态度。同时，如果回应不及时，通常会误导公众认为政府不作为或是缺乏回应的努力，最终导致公众削减或收回自己的信任。

综上所述，政府公信力是指政府在行政过程中通过发挥自己的领导力和动员力、塑造公众的信心并回应公众的利益诉求而赢得公众信任的能力,是公众对政府认同度和信任度的反映。

二、政府公信力的基本功能

政府公信力的提高，可以减少政府管理的行政成本，使政策过程更加通畅。相反，如果政府公信力减弱，则可能导致社会矛盾加剧、公众消极抵抗增多、政治不稳定等不和谐现象的发生，甚至形成官民对抗。

（一）增强政府管理的合法性

政府的合法性不仅仅是指政治权力的产生和行使合乎法律规定，而且反映公众对政府的认同和信任。一个政府若要成为一个公众信任的“好政府”，同时想要累积政府的执政资本，就必须将政府管理建立在公众的信任基础之上。在管理过程中，政府的行政行为都与其运用公共权力是否合理得当相关，归根到底就是讨论政府的合法性，而政府合法性直接来源于政府所具备的公众认可度。

在政治学研究中，合法性通常被理解为政府与公众之间的关系，作为政治制度、政治秩序和政治统治得以维持的一只看不见的手。[4]从本源上看，合法性和公信力是两个不同概念，合法性表达公共权力的正当性，公信力则说明政府运作公权力的社会资本。但两者都是评价性的，对于缺乏民主选举制度为依托的全能型政府，政府公信力可以作为合法性的近似指标。

政府公信力与合法性的关系首先在于，政府公信力是政府合法性的社会来源。政府合法性的基础归结为政治权力是否能获得普遍认可的问题，既基于人民的同意而统治。更为具体地说，政府合法性涉及政府的政策、执政绩效、宪政构架等等都有助于使政府赢得公众的信任和支持，深入思考不难发现，这些因素在转化为政府合法性之时，也就构成了公信力的要素来源，政府公信力的累积和增强能提升政府合法性。换句话说，政府公信力是其执政合法性的社会来源。如果公众支持和拥护不信任或不值得信任的政府，那么政府管理社会事物的职能要么是专治要么是暴力统治。在政府执政过程中，政府公信力、合法性与公众的支持之间具有逻辑一致性：政府只有具备较高的公信力，才能加强公众的支持和拥护，进而转化为公众的投票意愿，政府才能通过民主的途径获得执政的合法性。其次，政府的公信力的提升反过来也有助于增强政府合法性。大部分政府都有自己的行政风格，政府赢得公众信任和支持的诸多因素所起作用是不同的。归而言之，政府合法性获得有四个主要来源:政府长时间存在、绩效、政府组织结构、政府通过操纵国家象征，合法性的提升预示着公信力的增强。政府长时间存在说明政府通常会受到公众的尊重和信任，新政府的合法性往往不够稳定，许多老百姓还无法确定自己是否要尊重和信任它。保证经济绩效和管理绩效，提供安全保障以抵御外敌入侵和内部骚乱，公平对待所有的人，这些都有助于政府提高它的公信力。政府组织结构合理与否，直接关系到具体的社会管理和服务领域，职权不清、管理不明、监督不力势必降低公众的信任。再次，政府必须有效地运用国家象征。这有利于加强民族团结、民族自豪感、公民责任感，也就加强了公众的自我信任、人际信任、政府信任和民族认同，自然而然地加强政府的信任度。这几种合法性归源可以通过政府的公信力得到转换，之所以这样说是因为政府的公信力能够加强政府对社会成员的领导能力，引导公众对政府的积极情感并汇聚成社会的团结的外部力量，从而加强政府执政绩效、优化政府结构、发挥国家象征的积极作用，构建民主政治秩序。

（二）树立良好的政府管理形象

从世界范围看，政府形象的优劣直接反映了政府管理的执政能力。从政府执政过程看，公众对政府的信任和支持与对国家的信任和支持是一致的，政府的领导力和动员力、整合能力、回应能力都有利于形成良好的政府形象。

政府形象是政府的综合素质、管理活动和施政业绩在公众心目中所形成的整体印象和总体评价，是政府的知名度和美誉度的反映。[4]政府形象的塑造取决于政府自身管理活动的科学性、民本性、效率性。更为重要的是政府民主和法治为核心的制度构建，因为民主、法治是政府公信力的两个基本要求，在这两个要求的支配下，良好的政府形象包含建设诚信政府、民主政府、法治政府、责任政府、效能政府的制度建设。

从社会契约理论和人民主权理论来谈，政府从人民那里获得了管理权，良好政府形象的塑造最终取决于政府管理权被社会公认，当政府得不到公众基本的认同和信任时，它不可能得到人们的支持和理解；相反，假设政府的被认可度较高，那么即使政府的政策与公众的要求有所偏差，继续获得公众的宽容和支持也并非难事。进一步来看，政府公信力与政府形象相互依存，唇寒齿亡。第一，政府秉承立信的原则来完成既定目标的过程，需要不断与社会成员交流已获得公众的信任，在此过程中，公信力表现出政府的可信性，因此公众对政府的信任自觉使他们趋于理性的评价政府，这有助于树立诚信政府的形象。第二，政府公信力有助于政府解决社会发展过程中的认同危机。在社会发展过程中，由于财富分配不均、贫富差距等问题必然会导致一部分社会阶层对政府的不认同，从而产生认同危机。认同危机必然导致政府形象的消损，只有不断加强政府公信力才能化解危机。第三，政府管理的目标、责任、出发点都在于维护人民的根本权益，公众与政府之间的利益与服务是公信力产生的物资基础，政府只有将人民的利益放到核心位置，才会真正获得人民的认同和信任。因此，公众对政府的信任便化成了对政府服务行为和管理水平的认知，这有利于树立服务型政府的形象。第四，政府的公信力显示出政府的领导力和动员力以及由此形成的整合优势，有助于从整体上树立、改善和巩固政府的良好形象。

（三）有利于维护社会秩序

社会治安和秩序的维护具有一定的政治性，但是在生活中这种职能又有很强的社会性。[5](P90)政府除了运用暴力武器对社会的稳定担负应尽的职责以外，政府也要运用自身的公信力来加强社会的治安管理，维护社会治安工作。政府公信力可以通过非暴力手段调动一切可以利用的资源，组织社会力量，最大限度地控制犯罪，协调不同地区、不同民族、不同行业之间的社会冲突，使社会秩序得到稳定和发展。

（四）政府公信力有助于构建良好的政治秩序所赖以存在的法制原则和政治文化

社会领域总是以某种政治权威和文化存在为前提的，权威要求得到广泛的法制服从，文化则支撑公众法治服从。任何政府要实现管理的有效性，必然需要法制到法治的转化，实现公众的自我管理。一方面，在政府管理并运作公共权力的时代，政治权威意味着政府获得社会自觉的认同、信任和服从。公信力决定了政府的号召力、凝聚力、动员力、协调力，一个能够赢得信任和忠诚的政府管理社会秩序的能力不言自明。另一方面，任何政府都有着特定属于本政府的政治取向模式，也就是政治文化。该政治文化赋予政府以某种形式的合法性，也就是人们对政府理应如此的信心，这一信心决定着他们对政府的正当性支持，而这一正当性的支持正是政府构建良好的社会秩序的关键所在。政府的公信力就蕴藏于政治文化中，缺少公信力的政府必将是一个缺乏政府权威的政府，其政治文化的培养也容易受到不利因素的干扰，因为它无法建立有效的社会秩序。

三、提升政府公信力的有效途径

公信力是政府管理的行政资本和社会资源。政府公信力被认为是在公共管理和公众自我管理之间连接起的信任契约。在公共权力运行中，政府公信力的提升受到许多因素的影响，例如政治构建、文化遗产、执政模式等等。但是，从政府管理的职能进行分析，提升政府公信力的主要途径存在于政府、公众、公共权力三者在政府管理活动中是否有机结合，具体而言，包括三个方面的主要内容。

（一）有效提高政府的行政管理能力

政府如何能够赢得公众的信任，首先取决于政府本身所具备的行政素质和管理能力，这些素质和能力集中体现为政府的行政能力。政府行政能力是指一个政府能够符合时代的趋势，具有国际上的竞争力与合作力，增进国民生产力，提升社会水准的整体能力。[6](P149)在政府执政过程中，政府是国家的主要治理者和公共权力行使者，社会和经济建设的承担者，政府做得如何，公众是评价者、政府如果不加强自己的行政能力，就难以应对公众不断上升的期望和权利要求，这必然会降低政府在公众中的整合能力和领导能力，弱化公众对政府的信心，后果可能是政府公信力的下降。由此观之，政府的行政能力实际上变成了政府管理职能的一种重要资格。

巩固和提升政府公信力，首要任务是提高政府在经济发展中的执政能力。经济建设的执政能力，就是政府制定和行使合理的经济发展规划，实现国富民强，经济的持续、稳定、快速、有序的健康发展是政府行政能力的直观表现。经济发展和国家繁荣是人民生活水平提高的物质基础，也是政府管理成效的主要指标之一。无论发达国家还是发展中国家，经济发展停滞或者倒退和高失业率往往很容易削弱政府的公信力。其次，必须提高政府依法治国和民主护国的能力。民主法制要求政府在法制轨道上实现行政管理，基于法制框架下的行政管理有助于发展政治民主、政府清廉，因而能够提升其公信力。再次，必须增强政府维护社会秩序和社会进步的能力。任何社会都会有冲突与矛盾，冲突势必造成社会动荡，影响政治与市场秩序，从而损害公众的利益，甚至导致社会的无政府主义，其结果必然损伤公众对政府的信任和信心。因此，政府的公信力必须建立在化解社会矛盾和推动社会健康发展的基础之上，这要求政府运用所掌握的行政资源有效解决社会冲突以确保社会和谐稳定，努力整合社会资源以构建社会良性有机运转，积极领导社会建设以推动社会发展和成长。

总而言之，行政能力涉及经济成长、法制建设和社会有序进步等方面，是政府公信力的重要来源。这些行政能力最终表现为政府运用公权所取得的行政效能，即在经济、法治和社会三方面的行政绩效。能够获得良好行政绩效的政府，其管理就被证明是有效的，这种有效性是政府行政能力的外在表现，是政府赢得公众信任和支持的重要根据，而公众的信任是政府公信力的核心要素之一。

（二）努力满足公众合理的利益诉求

工业化的多元社会，人们存在着文化、经济、社会、种族和宗教背景上的差别，由此形成多元化价值观，公众必然有不同的利益诉求，政府如何提高利益诉求的回应能力关系到公众对政府的信任。

对于政府来说，要通过满足公众合理的利益诉求提升自身公信力，首当其冲的是聚焦民生，在国家发展的基础上不断提高人民的生活水平和健全福利体系。公众的利益诉求是否得到回应之所以能够决定政府的公信力，是因为“政府和国家的自身改革不仅需要满足效率的目标，也得对选民冷漠做出回应，即使是最发达的民主国家也存在这个问题。”[7](P268)马克思就深刻地指出：“每一个人的利益、福利和幸福同其他人的福利有不可分割的联系，这一事实确是显而易见的不言而喻的真理。”[8](P490)公众信任政府，是因为政府在既定条件下能够预知、实现和满足公众的利益诉求，无论政府发展经济的能力有多强、有多快，如果经济增长下的社会转型不能满足公众利益诉求，公众也不会信任和支持政府。其次，必须协调公民个人利益与国家整体利益、短期利益与长远利益的关系。公民的利益诉求有时是偏颇和非理性的，合理的利益诉求总是与国家的发展和社会的进步相一致。因此，尽管政府必须承认个人利益诉求的合理性，也必须协调公民的“私欲”服从于整体利益，协调地方的短期利益和国家的长远规划。再次，必须让社会公众享受社会发展的成果。公众利益在一个侧面看就是公共利益，如果社会发展带来的财富和福利被少部分人垄断，而不是人民日益增强的财富与福祉，那么政府将面临丧失公信力的危险，因为贫富差距会挫伤公众对分配政策的怀疑与不信任，从而降低对政府的忠诚并产生阶层冲突，破坏社会的包容能力和政府的公信力。

公众的利益诉求得到政府回应反映出政府的管理职能和行政行为的基本价值取向，公众对政府回应的评价只有政府合格与否的简单模式，很少理解政府为之努力的行政成本。如果政府稍有不慎便会影响自身公信力的维持。因此政府必定在行政过程中全心全意、努力维护人民的根本利益，做出合理的回应。即使政府因特殊条件不能满足公众的利益要求，也要利用自己的领导渠道给予回应的解释，使公信力维持在较高水平，而一个只考虑统治阶级利益的政府，其行政管理绝非以人民利益至上为价值导向，这样的集团政府和寻租政府，其公信力既缺少法制的制度，更缺乏坚实的社会基础。

（三）完善政府管理的运行机制

政府除了提供安全和秩序之外，还要有体现人民的公意、公平、公共利益等诸多价值理念。公意是政府管理的伦理哲学，政府管理如果偏离了人民意愿就缺乏群众基础。公平是政府作为公力救济的衡量指标，政府管理社会事务失去公平会造成社会抱怨。只有完善政府管理的运行机制，才能更好地实现公意、公平、公共利益，这三要素是政府公信力提升的内在要求。

第一，体现人民公意,就必须科学管理、民主管理、依法管理。当然，在实现人民公意的过程中，公民的意愿与政府实际管理之间总会存在一定的张力。为此，必须坚持科学管理、民主管理、依法管理的有机统一，坚持科学决策、民主决策、依法决策的内在统一，坚持“科学管理、民主管理、依法管理”与“科学决策、民主决策、依法决策”的系统统一，只有这样才能夯实人民公意，做到“情为民所系”。第二，政府管理必须保证社会公平，协调公平与效率之间关系。完善政府法制管理制度能够维护公共权力服务于社会公平，减少政府管理过程中的只注重效率而牺牲社会公平，建立公平的社会是政府管理的基本要求。只有政府管理在保证公众的公平条件下，才能实现“权为民所用”。第三，政府管理必须满足公众利益的基本要求。完善政府法制管理制度能够迫使公共权力服务于社会公共利益，减少政府管理在运行过程中的自主性偏差以及由此带来的社会影响，从而将公众对政府管理的不信任消除在制度构建的过程之中，而不是让其泛滥于社会生活之中。换句话说，亦做到“利为民所谋”。完善政府管理的运行机制，努力体现公意、公平、公共利益，做到“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”，从制度上保障公众的权力、权利、权益，将有助于提升政府的公信力，从而提高政府的威信，实现政府工作的目标，提高人民的生活水平，促进社会的全面、协调、可持续发展。

[1]龚培兴，陈洪生.政府公信力：理念、行为与效率的研究视角[J].中共中央党校学报，2003，(8).

[2]（美）古德诺.政治与行政[M].北京:华夏出版社，1987.

[3]（波兰）彼得·什托姆普卡.信任:一种社会学理论[M].上海：中华书局出版社，2005.

[4]吴家庆.论执政党公信力:内涵、功能与实现途径[J].政治学研究，2009，(5).

[5]孙关宏.政治学概论[M].上海：复旦大学出版社，2003.

[6]张世贤.公共政策析论[M].台北:中国台湾五南图书出版公司，1986.

[7]（澳）欧文·E.休斯.公共管理导论[M].北京：中国人民大学出版社，2001.

[8]马克思恩格斯全集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1995.

［责任编辑：李冬梅］

D035.1

A

1008-8466（2012）06-0043-05

2012-08-09

陈庆渊（1984— ），男，云南临沧人，临沧师范高等专科学校政法系助教，主要从事政治发展研究。