新公共管理视角下的企业家精神政府——《改革政府》简评

王少泉，曹冬英

（1.中国社会科学院 研究生院， 北京 100732；2.广西民族大学 管理学院， 广西 南宁 530006）

新公共管理视角下的企业家精神政府
——《改革政府》简评

王少泉1，曹冬英2

（1.中国社会科学院 研究生院， 北京 100732；2.广西民族大学 管理学院， 广西 南宁 530006）

奥斯本与盖布勒合著的《改革政府》描述了美国各级政府如何改变传统上沿袭下来的官僚模式，使政府更具有灵活性、创造性和企业精神。我国在政府转型过程中，应准确界定新政府的职责，处理好政府对公民的民主责任、公共财产合理处置等转型期遇到的一系列问题。

改革政府；企业家精神；公共部门

20世纪90年代，美国学者奥斯本与盖布勒合著了《改革政府》一书，引起极大轰动。此书涉及改革政府的观念、思路、建议和事例等，其中很多问题值得认真思考。作者倡导政府和公务员学习企业的治理精神和管理方法，像企业家那样思维，用他们的精神来进行公共管理。

一、企业家精神和企业型政府的涵义

（一）企业家和企业家精神

最早对“企业家”一词进行界定的是19世纪的法国经济学家萨伊，依据萨伊的观点，企业家并非专指私营部门的从业者。企业家是能够将低产值的经济资源转移至较高的生产力领域，并获取较大丰富者。企业家精神，也就是应用创新的方法使用资源，以使生产力及效用最大化。[1]（P353）

（二）企业型政府

所谓企业型政府，系指政府部门由一群富有企业家精神的公共管理者组成，他们能够运用各种创新的策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，并有效运用资源提高政府的效率。简言之，凡是能够运用创新策略、有效运用资源、实现高绩效的政府即为企业型政府。企业型政府，并不是要将政府变为企业，像企业那样运作，而是认为政府必须在市场导向的观念下，引进竞争机制，运用创新策略，有效运用资源，实现高绩效的政府即为企业型政府。[1]（P354）

二、改革政府理论产生的背景

（一）官僚主义的弊端

20世纪末期，官僚主义在许多西方国家盛行，造成了严重的政府公共管理危机。20世纪80年代，著名的《时代》周刊在其封面上提出了一个问题：“政府死了吗？”奥斯本认为，大多数美国人对此的答案是肯定的，并在本书中列举了无数的例子来表明政府的失败，其原因在于传统的官僚主义制度已经破产。[2]（P410）

官僚体制是一个刚性的系统，其缺乏灵活性及主动精神，只是齿轮之间的被动运行，在现代社会里易于变成没有生命、没有生气和没有生机的变革对象。[3]（P5）官僚和官僚机构只关注争取更多的经费和更大的权力。太多太繁的规章制度使政府工作人员失去了解决问题的主动性和实际操作的灵活性，而作为服务对象的居民越来越从政府的活动中异化出来，把政府视为冷漠无情的累赘或无限依赖的对象。

（二）政府的改革迹象

奥斯本和盖布勒认为，传统政府官僚体制是在20世纪初到20世纪40年代设计出来的，其特点是：中央集权、层级繁多；提供了相对稳定的职业；向社会显示公开、平等的精神；提供了最基本的社会服务，在一定程度上抵制了腐败并安定了受经济大萧条影响的美国社会。但是，这种体制只适用于比较稳定、任务比较单一和服务需求不高的情境。

20世纪80年代中期，西方各国政府致力于迎接技术变革、全球化和国际竞争的挑战，其公共部门已经发生了重大变化。随着经济的现代化，公共部门必须实现现代化，全社会范围内的传统官僚制体系已很难有效运行。政府也出现了改革迹象，一些较小的改革有可能释放出巨大的能量，实现效率的提高和效益的提升。

20世纪90年代，僵化的传统官僚体制与变化迅速、信息丰富、知识密集等时代特征已越来越不适应，为了使政府重新变得有效，一定要改革政府，也就是用企业家精神对工业化时代体制机构的残余加以改革、改造，用革命性的观念和措施来改革政府，使其重新焕发生机和活力。在奥斯本和盖布勒眼中，尽管传统官僚制体系曾在历史中起过积极的作用，但种种迹象表明官僚制已经破产。

三、奥斯本和盖布勒的政府改革理论概述

政府的改革是当今世界共同的课题。作者在书中指出，政府不应该成为一个庞大的无效率的机构，政府完全可以摆脱传统思维，通过挖掘企业家精神和自由市场的力量，来实现真正的重大改革。作者通过很多例子进行论证：主要的政府官员有事业心和创新精神，才可以严格按照预算来投入公共服务设施，为广大公众服务提供优质公共产品，无论是在学校、贫民窟还是在环境卫生治理等等方面都大有可为；而且削减税收、提高公共机构效率也是可行的。

（一）企业家政府理论的本质和特点

企业家政府理论的主要主张是：在公共管理中摒弃政府官僚制独占模式、强调市场机制的作用；在公共管理中进行社会化尝试；以顾客为导向，引入市场竞争机制和私营部门的管理手段，使政府公共管理企业化、社会化，以降低公共管理成本和提高公共管理绩效。它的主要理念是强调管理主体多元化、社会化，强调效率、效益的绩效化及社会参与、公共服务社会自治等。[4]

（二）十条政府改革的原则及其内涵

本书结构简单，共分为十一章，其中包含十条改革原则及附录A和B，全书的核心是十条改革的原则：起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；[3]（P1）社区拥有的政府：授权而不是服务；[3]（P21）竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；[3]（P43）有使命感的政府：改变照章办事的组织；[3]（P70）讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；[3]（P96）受顾客驱使的需要：满足顾客而不是官僚政治的需要；[3]（P119）有事业心的政府：有收益而不是浪费；[3]（P142）有预见的政府：预防而不是治疗；[3]（P162）分权的政府：从等级制到参与和协作；[3]（P186）以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。[3]（P210）这十条原则的内涵简要归纳如下。

1.管理和领导

企业家型政府在公共事务中的角色是一个有使命感、责任感和责任心的管理者和领导者，运用民主的、提供参与机会的团队实践和协作，是掌舵而不是划桨，通过适当的宏观调控规避市场失灵，否则会被具体操作性的任务分散精力，无法做出基本的指导决策。

2.回应与授权

企业家政府更注重公民的诉求和回应，满足顾客需要而不是官僚政治的需要，将公民视为顾客。政府应该处理好从服务到授权的过渡，并通过授权等方式以图形成社区自治，使政府变成社区拥有的政府，并非亲自用工具性的劳动提供服务给公民，而要善于授权，鼓励公众参与管理，从等级制变成参与和协作，从而能够对顾客的需求迅速地做出反应。

3.注重效率和收益

企业家政府将竞争机制引入到政府管理中，在政府内部的服务工作中创造竞争机制，使政府产生责任感。当政府根据绩效拨款时，官员们就会全神贯注于业绩并促进革新，迫使政府对顾客的需要做出反应。测量自己所处组织的工作绩效，即使未把拨款或报酬同绩效联系起来，测量得到的信息也会促使自己所处的组织发生变化。

（三）研究方法和理论基础

奥斯本和盖布勒在著作中提供的大多数事实是对他人经验的直接或间接的描述。重塑政府的价值取向设定了一个清晰的高价值（即更好、更具革新精神、更灵敏）的管理。书中大量运用诸如治理、全面质量和企业式的观点，强调委托人、公民或顾客等的参与，精确的词语显示了其极具严谨性。

在研究方法上，奥斯本和盖布勒提出“改革政府”，将企业的市场、竞争、分权、绩效和掌舵等理念引进到政府改革中，很好地将企业家精神和自由市场的思想结合到政府管理中来，是一种工具理性的思考，具有很强的可操作性，是实用主义倾向的。

在理论基础上，传统的公共行政的理论基础是政治与行政两分法、科学管理理论和官僚制理论。企业家政府的理论则立足于经济学和私营部门管理理论，将市场经济学中的功利主义的逻辑观、公共选择模式和市场经济学与政府管理相结合，管理和领导的理论也融入其中，就其理论渊源而言，并不亚于传统的行政理论。重塑政府的观点与美国信奉商业价值和弱化政府作用的趋向是一致的。

（四）本书的影响

此书出版后被《纽约时报》列为最畅销书，美国的民主党人和共和党人均认为此书对美国的政府改革具有不可估量的价值。时任美国总统的克林顿对这本书的评价是“美国每一位当选官员都应该阅读本书，我们要使政府在90年代充满新的活力，就必须对政府进行改革，这本书为我们提供了改革的蓝图”。时任美国副总统的戈尔在1993年提出一份报告——《全国绩效评估》，此报告明显受到《改革政府》的影响，甚至可以说是《改革政府》的翻版。其实，政府官僚主义在全世界普遍存在，书中这些改革途径都很值得其他国家和地方参考借鉴，它将20世纪60年代后期以来关于公共行政的典范革命推向了高潮，为两位作者赢得了政府再造者的美誉，他们被视为美国“改革政府学派”的代表人物，这也是奥斯本后来成为美国副总统戈尔高级顾问的原因之一。

四、对《改革政府》的反思

改革政府理论的确为当代世界的政府再造提出了新思维，对欧美（尤其是美国）的政府改革有很大影响，但这一理论也遭到一些批评，许多学者对企业型政府的限制提出了不少有价值的反思。

学者贝龙和戈尔对于企业型政府提出四种反思，认为在企业型政府理念中存在着以下冲突：企业自主性与民主责任性之间的冲突；公共企业愿景与市民参与价值之间的冲突；企业秘密性与民主开放性之间的冲突；企业风险承担与民主的公共财政处置责任之间的冲突。

学者凯顿认为，由于对政治与制度环境的忽视，企业型政府将使改革推动者产生错误假定：将公共管理视为单独功能，而忽略其中包含的政治问题；认为企业之成功经验是好的经验；以大致的营利观点评价行政绩效，将忽视其可能对社会环境造成的破坏。

学者泰瑞亦提出企业型政府的三项限制：第一，公共企业家偏好问题；第二，公共企业家崇尚变革与创新，然而许多变革与创新未必带来组织的正面发展；第三，公共企业家有反传统的倾向，轻视了存在了好几个世纪的价值与信仰。[1]（P358）

登哈特认为，政府应该服务于公民，而不是服务于顾客；不仅要关注“顾客”的需求，更要关注于公民且在公民之间建立信任和合作关系；应该追求公共利益，创立共同利益和共同责任；应该重视公民权胜过重视企业家精神；思考要具有战略性，行动要具有民主性：满足公共需要的政策和项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效并且最负责实施；承认责任并不简单：公务员应该关注的不仅仅是市场，还应该关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益（欧文·休斯也认为政府责任是一个复杂而模糊的机制，私营部门的责任机制存在问题）。[5]（P208-281）

简言之，登哈特夫妇认为政府应该服务，而不是掌舵，对于公务员来说，越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求，而不是试图控制或掌控社会新的发展方向；重视人，而不是只是重视生产率：如果公共组织及其参与其中的网络基于对所有人的尊重而通过合作和共同领导来运作的话，那么，从长远来看，它们就更有可能取得成功。[6]这几点并不是说新公共管理和新公共服务是相互排斥的，相反它们可以相互强化。

改革政府理论伴随新公共管理运动风靡全球20余载,其改革模式在理论与实践上逐步陷入了认同危机，[7]（P251）引进新的管理模式时的转化成本很难克服企业管理模式在与公共组织兼容过程中产生摩擦、企业文化改造政府的同时带来伦理上的争议。更大的缺陷在于引入竞争机制的同时，却忽视了部门之间的合作与协调，带来了碎片化的制度结构。[5]（P92）

对新公共管理的批评在有些方面是成立的，对这些批评正确与否的检验有待于这一模式与旧有模式的绩效比较。

五、总结

企业型政府在借鉴企业的运作方式的基础上，使公共服务立足于结果、绩效和顾客，建立顾客导向型的伙伴式网络，使公民更易接触各级政府，改变了政府与企业之间的规制关系。但这一理论也存在诸多的问题，如从政府的角度来看，“改革”具有很多难以解释的模糊性，其强调革新精神、顾客、效率和收益等等，回避了基本的哲学、政治等问题，将政治问题边缘化。从实践的角度来看，“改革”的某些做法近乎违法，企业家政府的理论有一些不好的倾向，比如：毁坏现存的公共制度、削弱政府的责任、把人民视为顾客而非公民；以市场机制来取代公共利益，很少涉及到政治层面的一些权利、义务、民主责任等方面的问题。实际上，顾客与公民不能真正等同，顾客和公民的权力及义务在很多方面是不同的。

任何一个理论或观点都有其两面性，都只能适用于一定时期，不可能尽善尽美。所以尽管企业家精神的政府有这些不足之处，改革政府理论仍然对克林顿政府的行政改革有重大影响，很值得其他国家和地方进行参考和借鉴。书中提出的十条政府改革原则是新型政府赖以维持的基本原则，它们的作用类似于将新车轮结为一体的轴，现在已经可以看到这种新政府的雏形。这些原则形成一个紧密结合的整体，即一种新的政府模式，虽然这些原则不能解决所有问题，并且在很长时间内有很大争议，但是，这对于我们重新审视现代政府的角色、正确认识政府的职能具有重要的启示意义。

官僚主义在我国影响深远、根深蒂固，传统的官僚主义是一种特权政治，其追求的目标是官僚自身的利益而非人民的根本利益，因此，去官僚化也是我国行政改革的重点，我们必须对此加以积极面对和具有清醒认识。目前，我国正从传统的计划经济向市场经济转变，处于社会转型期，市场经济强调的是市场、竞争、分权、绩效和政府的掌舵，核心是将竞争机制注入到提供服务中去、建立市场导向的政府。我国是发展中国家，而且是从计划经济向市场经济转轨的国家，制度建设还存在着很多不足之处，因此，在政府转型的新时期，构建有效政府的根本是加强制度的建设；理性地面对市场经济的优势与弊端；运用适当的国家宏观调控，有效防止因市场失灵而带来的不足；准确界定新型政府的职责；处理好政府对公民的民主责任、公共财产合理处置等等转型期遇到的一系列问题，这对于新时期我国政府实现平稳转型具有积极的意义。

[1]张成福，党秀云.公共管理学（第一版）[M].北京:中国人民大学出社，2001.

[2]竺乾威.公共行政理论（第一版）[M].北京:中国人民大学出版社，2008.

[3]（美）戴维.奥斯本，特德.盖布勒.改革政府：企业精神如何改革着公共部门（第一版）[M].上海:上海译文出版社，2006.

[4]芮俊良，徐永平.新公共管理理念对中国公共管理社会化发展的启示[J].理论研究，2010，(4).

[5]（澳）欧文·休斯.公共管理导论（第二版）[M].北京:中国人民大学出社，2001.

[6]曾宝根.评后新公共管理运动的改革取向[J].国家行政学院学报，2010，(3).

[7]Sylvia Horton&David Farnham.Public Administration in Britain[M].Macmillan LTD，1999.

D035-3

A

1008-8466（2012）06-0039-04

2012-08-01

王少泉（1983— ），男，傣族，云南玉溪人，中国社会科学院研究生院政治学系博士研究生，主要从事公共行政理论研究；

曹冬英（1982— ），女，江苏淮安人，广西民族大学管理学院硕士研究生，主要从事城市公共管理研究。

李冬梅］