社会变革进程中的服务型政府建设问题研究

赵义河

（中共长春市委党校 政治学教研部， 吉林 长春 130022）

社会变革进程中的服务型政府建设问题研究

赵义河

（中共长春市委党校 政治学教研部， 吉林 长春 130022）

在社会变革时期，建设服务型政府具有重大意义。社会变革中的服务型政府具有民主法治理性；职责规范清晰；阳光透明廉政；高效精干协调的基本特征。要进一步完善服务型政府建设，应该继续深化行政管理体制改革，加快转变政府职能；加大资金投入，尽快提升政府公关服务能力；结合改革开放实际，进一步完善立法程序；回应到位、反馈迅速、监管有序，使行政问责制更加完备。

社会变革；服务型政府；建设

2012年国务院正式印发了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，这是新中国成立以来，我国基本公共服务领域首次编制的国家级专项规划，建立健全基本公共服务体系是今后一个时期完善保障和改善民生制度安排、加快构建再分配调节机制的重大任务，并与全面建设小康社会战略目标和任务紧密衔接。这部规划体现了顶层设计、系统规划，把基本公共服务均等化从基本理念具体化为可操作的政策措施，突出体现了基本公共服务供给模式上的改革创新。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》的出台，为我们当前及今后一段时间，建设服务型政府指明了努力方向。

一、在社会变革时期，建设服务型政府的重大意义

服务型政府是在公民本位、社会本位理念的指导下，以公众为导向，以公共利益为目标，以服务公众和社会为核心职能，以创造必要的社会经济文化发展环境和条件作为根本任务，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以公正、透明、高效为标志，并承担着相应责任的政府。

在中国社会发生深刻变革的过程中，加快服务型政府的建设，对于我国经济社会加快科学发展、和谐发展都具有十分重要的意义。

第一，加快服务型政府建设是落实科学发展观的必然要求。落实科学发展观，客观上要求政府的发展目标必须从传统的单纯追求经济增长转向全面、协调、可持续发展，从投资型财政体制、从偏重服务经济型转向公共型财政体制以及公共服务体制的转变，从经济发展目标优先转向社会发展目标优先。这就要求我们在加快服务型政府建设的过程中，必须始终以科学发展观为统领，坚持以人为本，优化发展环境，规范政府行政行为，不断提高公务人员素质，促进各单位各部门切实转变作风，增强责任意识，认真履行职责，进而全面提升各级政府办事效率和服务质量。

第二，加快服务型政府建设是经济社会协调发展的迫切需要。长期以来，政府职能定位服从于以经济建设为中心的发展战略，是典型的经济建设型政府，而社会事业发展滞后于经济发展，凸显了政府职能定位的缺陷。当前，人们日益增长的物质和文化需求，客观上要求政府特别是基层政府，在认真履行经济监管、市场调节职能的同时，要下大气力更加注重履行社会管理和公共服务职能，加大教育、卫生、社保等公共事业的投入，加快区域、城乡、就业等结构的调整，为社会和公众提供更加充分的公共产品与服务，切实为构建和谐社会扫清体制性障碍。

第三，加快服务型政府建设是促进社会建设的有力保障。在加快推进经济特别是工业经济发展的同时，切实增强社会服务功能，拓展社会服务领域，提高社会服务水平，努力做到经济提速、社会事业发展与辖区百姓日益提高的需求同步，为切实推进社会建设提供强有力的制度保障。

二、社会变革中的服务型政府应具有的基本特征

（一）民主法治理性

民主是服务型政府的前提。人民是社会主义国家的主人，政府受人民委托行使权力。公民通过法定程序和渠道参与社会管理，表达自己的愿望。民主政治与民主行政在本质上必然是对社会和公众尽职尽责。责任政府，要求政府在提供服务时必须对服务对象负责。毋庸置疑，在当代社会，法治是现代行政管理的最重要的手段和根本标志，是构建科学合理和谐融洽的政府与市场、政府与社会、政府与公民关系的基本前提。法治的实质是社会上的事物秩序化。在当今世界上任何一个国家，政府都扮演着这样的角色：政府既是秩序的建设者，也是秩序的维护者。需要强调指出的是，政府还必须是秩序的遵守者。在一个法治国家，拥有权力就意味着肩负着责任，而且权力越大责任就越大。因此，政府在运行过程中，必须做到有权就有责、用权受监督、侵权要赔偿、失职必问责，这应该成为国家公职人员在代表国家行使职权时遵循的最高准则。只有这样才能取信于民，只有这样政府的所作所为才能为各界所接受和认可，具备这样特性的政府公信度才会与日俱增。

（二）职责规范清晰

建立服务型政府，是社会主义市场经济发展的内在要求。在市场经济条件下，政府的神圣使命是制定市场规则和监管市场环境，无论是规则的制定还是对市场的监管，政府都是通过自己的行为为市场、企业和公民提供服务。市场经济的运行之所以需要政府，是因为市场本身的缺陷所致——存在失灵，这在客观上要求政府在维护宏观经济平稳运行过程中、在确立和维护市场交易的“游戏规则”、组织公共产品的供给、协调对外经济关系等方面认真履行职责。政府通过不断优化社会经济文化环境，奖优罚劣，努力营造鼓励人们干事业、支持人们干成事业的社会氛围，让一切能够创造社会财富的源泉充分涌动。

（三）阳光透明廉洁

正义、公平、平等是衡量一个国家、一个社会政治文明程度的重要尺度，在法治社会，政府实施有效行政管理的最高价值取向，政府提供规范的公共服务的根本，就在于要充分保障公民的合法权利、充分保障公民的根本利益。要不折不扣地做到这一点，服务型政府就必须是“阳光政府”，政府应主动公开政务信息，采取行之有效的措施，落实公民的知情权，赋予公民更多的监督权，主动增强政府工作透明度和公众参与度。政府官员要自觉做到廉洁从政，通过制度约束，铲除腐败现象，真正做到用权为公、执政为民。

（四）高效精干协调

服务型政府必须秉承高效行政原则雷厉风行、干净利落地处置各类社会事务。要做到这些，就要求政府运转速度快，办事效率高，而且行政成本低，管理效果好。通过精干的组织机构，明确分工、职责权利统一。政府公职人员要竭尽全力努力协调好中央政府与地方政府、上级政府与下级政府、政府与其所属部门之间、政府与人民群众等各方面的关系，以保证政令畅通，只有政府各部门之间目标统一明确，行动协调一致，整个行政体系才会高效精干协调有序地运转。

三、能否提供规范的公共服务是建设服务型政府的基本前提

在市场经济条件下，政府是使社会能够平稳运行的统治机构。为达到维护社会平稳运行的目的，政府必须为社会各界提供规范的公共服务，也就是要为社会制定一个权威的人人必须遵守的制度“框架”。在现代社会，人们需要政府的存在，首先就是希望政府能够给人们创造一个稳定、和谐、有序的社会生产、生活环境，而环境的建立和稳定的延续在很大程度上有赖于政府是否能够提供规范的公共服务。只有在良好的制度规范的“框架”下，人们才能按照规范的指引去生产生活，去生产和创造财富。政府必须遵循人类最基本、最具有普适性的价值如自由、平等、公平、公正等基本原则来向社会提供规范的公共服务，用自己的言行坚定不移地去执行制度并在必要时采取果断措施去纠正和废止某些已经过时的制度规范。与此同时，政府还应该依据国内国际大环境的变化趋势，适时适度适量地推进制度的创新，以保证社会持续平稳健康有序的发展。

政府规范的管理制度“框架”若能最大限度地满足社会上绝大多数公民对于秩序和维护自身自由权利的需要，就是广大公民渴望的最佳服务。事实上，在世界上任何一个国家，社会秩序的维护都需要政府规范的管理制度，如果没有政府适时提供这种规范的公共服务，就不可能拥有良好而有序的社会环境，如果没有政府提供的这种规范的管理制度，社会成员之间就有可能陷入无休止的各类矛盾冲突和纷争之中，只有政府提供良好的规范的公共服务，社会才能有序运转，公民的生活和工作才能得以保障。

规范的公共服务必须把以人为本作为公共服务的出发点和落脚点，维护广大公民的根本利益，使广大公民的合理诉求得以畅通的表达，建立促进社会和谐平稳发展的良好制度框架。“我们必须继续加强工作，多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民，保证人民过上更好生活。”①由此不难看出，提供公共服务的单位和部门在当前和今后一定时期所肩负的职责是相当艰巨的。因此，在社会变革时期，我们界定政府提供的公共服务好坏优劣的尺度和标准，主要是看其提供的公共服务制度框架是否完善，主要是看其制度创新的成果是否有利于社会发展，主要是看其提供的公共服务制度实施手段是否能够推动和促进社会文明与和谐发展。

四、国外及我国部分地区建设服务型政府的经验

（一）国外建设服务型政府的经验

从人类社会进入20世纪90年代以来，在经济全球化浪潮的冲击下，为适应经济社会的发展，各国政府结合本国实际实施行政改革，在世界范围内已呈一种不可逆转的趋势。这场来势迅猛、声势浩大的行政改革运动颠覆了先前传统的行政运做模式，在这场重塑政府的革新浪潮中，逐渐形成了一种全新的行政理念。通过革新而形成的这种新的行政理念主要包括：政府提供公共服务应以市场或顾客或服务对象为导向，政府在为社会提供服务时，应注重提供这种公共服务本身的效率、效果和质量；政府在新的历史条件下的管理职能主要是集中精力掌舵而不是在掌舵的同时又分心划桨；政府实施行政管理过程中应注重引入市场化模式，珍惜纳税人的钱，在提供高质量服务的同时，注重降低服务成本等。在这种革新理念的引导下，我们欣喜地看到，很多国家的政府行政改革几乎都是围绕着如何更好地提供高质量的公共服务而展开的。在一些发达国家，政府都把塑造服务型政府作为其工作改革的首要目标。例如，英国于1991年颁布公民宪章，主张在提供公共管理时实行遵从顾客导向的原则。美国也于1994年颁布了《顾客至上：服务美国民众标准》，主张建立顾客至上的政府。

在亚洲，韩国的做法值得借鉴。韩国在创建服务型政府方面，非常注重强调为公民提供便利服务和“亲切服务”。其做法一是设立政府书刊阅览和发售系统。各级地方政府机构均设有专门为公民提供服务的政府资料阅览室，供市民免费阅览，其中一些资料公民可以以成本价购买。二是推行大办公室制与窗口服务制。地方政府已经普遍实行了大办公室制，一个部门或几个业务相近部门的公务员集中在一个大办公室内办公，基本不设置1人间或2人间的小办公室。在大办公室，一般设有对外服务窗口，由专人负责。三是从方便顾客出发重新设计行政业务流程。韩国有一个特殊的行政词汇叫做“民愿”，意即老百姓希望政府部门给予办理的事情，它比我们国内“行政审批”的范围广泛得多。2000年，韩国的民愿事务共有4132项。政府将民愿分为“窗口即决民愿”和“有限期民愿”，“窗口即决民愿”是指可以即时办完的民愿，申请人可以在窗口等候；“有限期民愿”是指要两日以上才可办完的行政事务，服务对象不用一直在窗口等候。四是政府公布的行政信息资源非常精准。从汉城市（今称首尔）政府2001年出版的《汉城统计年报》中可以看到，2000年汉城总人口为1037.3234万，家庭为354.0492万个，一个有着千万人口的大都市家庭及人口数精确到个位数，非常令人感慨。五是倡导亲切服务。在公共服务部门中广泛开展“亲切运动”，将政府官员对公民服务是否亲切作为评价公务员行政行为的一条基本标准。非常值得我国借鉴的是，在韩国当地不少派出所（警所）的内部卫生间是向社会开放的，并在外墙上贴有可以使用的标志。六是提供全方位的便利服务。各级政府普遍实施电子政务，方便群众办事。

（二）我国部分地方建设服务型政府的做法

进入21世纪以来，我国各级政府也积极广泛地开展了构建服务型政府建设的活动。很多地方在服务型政府建设过程中，明确倡导国家公务人员要树立“以人为本、以客为尊”的全新服务理念，所有这些执政理念的变化，在改进公共决策机制、创新行政管理方式、倡导政府服务质量提高方面收到了明显的效果。

第一，推行社会服务承诺制。

服务承诺制通过将服务标准、程序、时限和违诺责任公开，能够有效促使政府部门树立服务意识，提高服务水平。服务承诺制已经在我国各地方政府中得到了广泛的普及，服务承诺制使政府部门向创建服务型政府迈出了关键的一步。

第二，开展行政审批制度改革。

这项改革成为了我国政府深化行政体制改革、创建廉洁高效政府的重要组成部分。行政审批制度改革的实施，方便公民，减少了政府的运行成本。

第三，建立“政务大厅”。

政府部门通过把与市民利益密切相关的行政服务职能集中在一起，设立统一的对外办事机构——政务大厅，极大地方便公众办事，提高了政府的工作效率。

第四，推行电子政务。

电子政务能够使有关各方通过现代信息化渠道迅速获取政府信息与服务，使政府部门内部、政府部门间以及政府与社会之间通过信息化渠道迅速进行沟通。电子政务已成为各地政府提高办事效率、创建“服务型政府”的重要内容。

第五，实行政务公开。

近年来，政务公开已在各地如火如荼地开展起来。推行政务公开，公开政府的各项工作制度、办事程序、服务承诺、收费项目、监督电话等，以及推行决策公示制和预告制，提高公众对政府的信任度，这不仅能够激发公众参与政府管理和决策的热情，而且也有利于强化公众对政府行为的监督，有效地遏制腐败。

第六，开展绩效考核建设。

随着行政现代化和政治民主化的深入发展，加强行政效能建设，提高政府办事效率。加强绩效考核建设，主要考核单位“岗位责任制、服务承诺制、公示制、评议制、失职追究制”等建设和落实情况，以此强化内部管理规范、简化管理程序，牢固树立服务意识、提高服务水平，强化监督机制，科学规范绩效考评之目的。绩效考核建设，充分体现了服务型政府的公开、透明、服务、高效等管理思想，是建设服务型政府的一项重要的、综合性的措施。

总体上看，我国一些地方政府积极推进服务型政府建设，在政府服务质量、行政效率和公众满意度等方面取得了一定成绩。但无论在理论还是实践层面上，建设服务型政府都还处于起步阶段。理论界对服务型政府的概念、内涵、内容及其基本指导思想等认识尚不统一。实践中，不少地方政府将服务型政府建设简单理解为实施电子政务、建设几个行政审批服务大厅，仅仅关注服务态度和服务方式的改变，采取的不过是简单的便民措施，而在管理理念、管理思想、管理体制和奖惩体系建设等方面还有待深化，尽管服务承诺制、行政审批改革、建立政务大厅、实施政务公开、开展行政问责等都是建设服务型政府的重要措施，但在实践中，由于一些地方过于注重形式而缺乏相应完善的制度与法律保障使其表现又不尽如人意。

五、完善服务型政府建设的几点思考

（一）在现有基础上，深化行政管理体制改革，进一步加快转变政府职能

建设服务型政府，基础是理顺行政管理体制，核心是转变政府职能。要继续推进行政管理体制改革。加快建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。要进一步合理界定和调整政府职能，在集中精力抓好经济调节、市场监管的同时，要下大气力抓好社会管理和公共服务工作。目前，由于社会管理体制的滞后，一些政府部门存在“模糊管理”的问题，究其原因，在一些方面，制度建设远远跟不上社会变迁的步伐，制度建设与社会变迁之间缺乏应有的一致性；一些重大制度建设没有得到足够的重视与尊重，一些政府部门和工作人员“乱作为”、“不作为”等违规行为时有发生，影响了党和政府在人民群众当中的形象。因此，在加强和创新社会管理的今天，要摆正政府在社会管理中的位置，不能像一些地方政府，为了所谓的创新，搞“政府服务外包”引社会资金之水，浇财政未达之区，这看似“双赢”的局面，实际上只会产生“双输”的结果。这也再次提醒人们，尽管在一些公共管理领域引入社会力量确能实现政府与社会优势互补，提高管理效率、激活社会力量，但是政府与社会合作也应该划清领域、明确边界，不能让这种“社会合作”形式吞噬政府应向社会提供公共服务的属性。若顾此失彼，不仅侵蚀公共利益，也损害公众权利。因此，在政府能力建设与社会自治之间要精心搭建有效的资源通道，构建共同发展的协调格局。唯有如此，才能真正探索出有中国特色的社会管理创新之路，深化行政管理体制的改革才能取得实质性成效。

（二）加大资金投入，尽快提升政府公共服务能力

建设服务型政府，推进政府社会服务工作重心下移。在社会管理过程中，城乡规划和建设亟须重新审视，不能地面建设富丽堂皇，地下建设做比成样，形同虚设，中看不中用。在灾害来临之际，政府要充分利用行政服务中心、政府门户网站、热线电话、政府公报、新闻媒体、微博等政务公开载体，发出预警，畅通绿色通道，这在当前显得尤为重要。

以我国大中城市排水系统建设为例，据调查，当前我国七成以上城市排水系统只能抵御一年一遇的洪水。别说难抵五十年一遇的大雨，恐怕碰到“五年一遇”都得漏洞百出。我们面临的挑战，既是“提高”——城乡规划和建设亟须重新审视防灾标准、全面提升排水管网等基础设施的抗灾能力，更是要“提速”——政府提供公共服务的速度要与极端天气赛跑，让修补短板的行动快些更快些。

事实上，在公共财政积累大幅提高的情况下，这种“提高”与“提速”完全可以实现同步推进。近年来，由于我国航天科技水平的快速提升，气象监测及预报水平也已提高到较高水准，极端灾害性天气的踪迹大多能够提前捕捉到。从各地目前存在的问题看，关键是如何打通紧急“预警”信息发布的“最后一公里”。如果各地的气象局、气象台、国土局、地震局或其他相关部门的“预警”信息，能够借助电视、广播、网络、城市的公共显示屏、农村的“大喇叭”和手机等渠道发布信息，在第一时间把“预警”信息及时地发送到广大民众手中，使之能够成为大家防范“灾难”的行动指南，那么，即使短期我们还无法使每座城市的每条街道排洪标准都能达到“百年一遇”，“提早有心理准备”“打不过就逃”的防灾减灾法则，仍能使灾害损失降到最低。

2012年6月28日，四川宁南发生了一场特大泥石流灾害，镇政府提前一天给相关地区的人员发出了“预警”短信，然而，白鹤滩水电站施工人员收到了“预警”短信却没有引起足够重视，竟然把“预警”短信当成垃圾短信随手删掉，结果错失了逃离险境的最佳时机，最终导致了惨剧的发生——40人遇难、失踪。痛定思痛，如果，当地政府不仅仅是发出了“预警”短信，而且还能同步采取有效措施确保“预警”信息生效；如果，水电站建设者们能多一些防灾减灾意识，如果……这场悲剧则完全可以避免，起码不会造成这么多的人员伤亡。

有关国家的成功经验和国际气象防灾减灾新趋势告诉我们，一个国家要提高对灾害性天气的防御能力，政府在提供公告服务时，就要牢固树立气象灾害风险管理理念，要高度重视对长远的气象灾害风险防范及能力建设。政府官员面对极端天气，我们既不可心存侥幸，也不能借口托辞，强调什么“无法准确预测”，更不能用“抗灾中的坚强”来掩饰“防灾中的脆弱”。从近年的情况看，由于受多种因素的影响，在我国，极端天气渐有常态化的倾向，对各地政府和相关部门来说，能否有效抵御极端天气对国家生产和公民生活的影响，使损害降到最低，这不仅是采取怎样应对措施的问题，实际上，也是对其科学发展观念和执政水平能力的一次大考。选项只有一个，唯有变被动抵御为主动防范，形成“政府积极推动、部门协调联动、社会广泛参与行动”的防灾合力，以常态化、制度化、规范化、科学化的方式来应对，才能避免“极端天气”酿成“极端灾害”，才能在公民中树立“人民政府为人民的良好形象”。②

（三）结合改革开放实际，进一步完善立法程序，推进法治政府建设

地方政府立法是我国立法工作的一个重要组成部分，地方性法规草案、政府规章与百姓生活密切相关。如何提高地方政府立法工作的科学化水平，使之适应依法治国的进程对建设社会主义法治国家有着重大的意义。对于地方政府而言，在立法过程中，北京市聘请专家委员会对法规规章草案进行法律审核的形式值得借鉴。

北京市采取专家委员会对法规规章草案进行法律审核的形式，不同于其它地方政府立法中的专家咨询会、论证会，它制度化地确保了所有法规规章草案都要经过专家的法律审核。审核意见也不仅是听取，而且要作出采纳或者不采纳的决定，不采纳的还要由立法部门充分说明理由。专家委员会从第三方的角度参与立法工作，观点上更加超脱、客观和公正。专家的意见说理性很强，专家的论点论据去说服负责草案起草的部门，这有利于破除部门之间的利益保护，实现科学立法。专家参与政府立法工作，不仅可以提供法理支持，破解立法难题，而且完善了立法程序，促进了建设法治政府，提高了政府的法学理论水平和法律素养，在转变政府部门的观念和认识方面也发挥了重要作用。③

（四）回应到位、反馈迅速、监管有序、不走过场，使行政问责制度更加完备

服务型政府的回应性即政府对社会热点问题及突发事件的反应、驾驭和处理能力。在社会主义市场经济条件下，政府、公民与社会之间应该形成一种均衡的良性互动关系。2012年7月21日，北京一场特大暴雨，再次激起公众强烈的安全意识，公民的安全意识只有持久才有意义，那些痛感与不幸，只有被时刻铭记才会彰显价值。而公众安全意识的提升，既需要公众的自觉，更需要政府相关部门在城市建设、公共决策、危机处理过程中，从自身提升危机意识，长远规划，主动行动，引导提升民众的危机和安全意识。比如在政策层面，进一步完善公共防灾机制建设，政府出资兴建和完善逃生设施，政府出资出版有关“有效逃生”的书刊，免费向社会发放（在劳动者集中的地方发放，社区要向当年普及“计划生育”知识那样去向辖区住户普及“逃生知识”，“不定期组织工作人员定期举办“逃生知识”讲座），政府出资在社区组织抢险队，以防不测，消防部门要加强对在校的中小学生的安全教育等等，而这绝非一日之功。因此，对于重大突发性的公共事件，政府要在第一时间掌握信息，管理者要在第一时间作出科学、合理的决策，各级政府和相关部门在平时就要制定出应对各种危机性公共事件的应急预案，并有目的地选择一些有代表性的进行“演习”（演习要认真，不能搞成“演戏”，否则意义不大），这样才能使政府在危急时刻能更好地为公众提供高质量的公共服务，从而赢得民众的认同和支持。

在提供规范公共服务过程中，还要强化“问责”制度的建设，要着力扩大行政问责客体的范围，当前应尽快将所有向社会提供公共服务和管理的责任主体都纳入到问责的范围。与此同时，还要进一步明确界定相关方的行政责任，合理划分党委与政府之间、单位正职与副职之间、集体与个人之间、不同部门之间的职责权限。进一步健全和完善问责事由，从现行只追究“有过”尽快向追究在职“无所作为”方向深化。通过新的法规推动和完善问责程序，使问责提案、立案、调查、申辩、审议、决定、复议、通知、申诉、执行、结果、复出等环节规范化。通过完善行政问责法规体系，使我国行政问责制度步入规范化、法制化轨道。

［注 释］

①参见胡锦涛《7月23日在省部级主要领导干部专题研讨班讲话》，载《人民日报》，2012年7月24日版。

②参见刘毅《莫让极端天气导致极端灾害》，载《人民日报》，2012年7月25日第8版。

③参见张洋，徐隽《政府立法须过专家审核关》，载《人民日报》，2012年7月25日第17版。

D63-3

A

1008-8466（2012）06-0033-06

2012-10-20

赵义河（1956— ），男，吉林汪清人，中共长春市委党校政治学教研部主任、教授，主要从事政治学基础理论研究。

解梅娟］