关于中国城市化健康发展的几点思考

吴彦杰

（中共长春市委党校， 吉林 长春 130022）

关于中国城市化健康发展的几点思考

吴彦杰

（中共长春市委党校， 吉林 长春 130022）

经历了三十多年的快速发展，中国城市化进程步入了一个新的转折期。从发展趋势上看，未来一、二十年中国城市化进程仍将迅速推进，但速度将逐渐减缓，发展模式上也将从过去的粗放式发展走向质量提升阶段。当前，城市化发展中还存在着城市化发展不均衡，土地城市化快于人口城市化；城市化发展中能源高消耗和环境污染问题突出；城市建设趋同化严重，城市规划缺乏独特的定位等突出问题，要实现新时期城市化健康发展，需要通过进一步更新城市发展理念，顺应城市发展规律，科学、合理地制定城市发展战略；加快各项改革，消除影响城市化推进的制度性障碍；重视城乡协调发展，加快农业现代化进程；促进城市化与生态环境和谐发展，走可持续的城市化发展之路等途径实现。

城市化；健康发展；城市发展

一、引言

诺贝尔经济学奖获得者、美国经济学家斯蒂格利茨（Joseph E.Stiglitz）指出，美国的高科技发展和中国的城市化将是影响21世纪人类社会发展进程的两件大事。同时指出，城市化是新世纪中国面临的第一大挑战。如今，他的判断正在被高速发展的中国城市化进程所验证。随着中国经济社会转型加速，城市化正成为中国经济发展的最大的潜在内需与持久动力。城市化不仅引发和创造巨大的需求、带动投资增长、促进经济服务化，而且成为推动中国加速实现经济社会现代化的重要途径。

改革开放30多年来，中国城市化进程一直以惊人的速度推进。1978—2011年，中国的城市数量从93个增加到657个，城市化从17.92%提升至51.27%，1年增长超过1个多百分点，城市人口首次超过总人口的一半，预计到2030年，中国城市化水平将达到65%左右。根据美国著名城市地理学家诺瑟姆提出的倒S型曲线理论，当城市化水平为30%—70%时，城市化进入到加速阶段，同时也是诸多社会问题、复杂矛盾的高发阶段。从世界范围来看，城镇化率从30%提高到60%，英国用了180年左右，美国用了90年左右，日本用了60年左右，而中国可能只需要30年左右。从目前中国城市化推进的现实轨迹可以判断，目前我国城市化率已经超过50%，正处于加速由上半场向下半场转折的阶段，过去30年总体来说我们走的是一个粗放式的发展道路，从发展趋势上看，未来一、二十年中国城市化进程仍将迅速推进，但速度将逐渐减缓，发展模式上也将从过去的粗放式发展走向质量提升阶段，当前中国城市化的发展背景远比西方发达国家城市化高潮时期以及大多数发展中国家面临的状态和问题更加错综复杂，在全球化、信息化、市场化加快推进的国际国内环境下，中国城市化正处于一个重要的历史关口，选择一个什么样的城镇化发展道路，关系到中国未来能否释放巨大的发展潜力，顺利实现经济社会可持续长期发展。

二、现阶段中国城市化发展中应突出解决的几个问题

（一）城市化发展不均衡，土地城市化快于人口城市化

城市化率的迅速提高并不代表我国已经实现高质量的城市化，事实上，城市化的过程是部分农村土地变为城市用地的过程，更是农民转变为市民的过程，城市化的真正标志是人口的城市化，即进城农民有充分的就业和完全的社会保障权益。我国目前的城市化水平还属于不完全的城市化类型，表现为我国土地城市化的发展要超前于人口城市化。中国社会科学院发布的《2009中国城市发展报告》显示，2001年至2007年，地级以上城市辖区建成区面积增长70.1%，但人口增长只有30%。①城镇的人口密度不升反降，每平方公里人口数量从2000年的8500人降到2011年的7700人。②从动机分析，近些年来，地方财政严重依赖土地收益来维持政府运转和进行城市建设，地方政府、房地产开发企业利益驱动强大，推动着城市的空间扩张。而同时，由于户籍制度的制约，城镇就业的扩大受到阻碍，农民工无法享受到和市民一样的社会福利和社会保障，使人口城市化进展缓慢，这一点从目前我国城市化水平的统计分析中可以表现出来。目前城市化水平的统计方式还存在水分，根据2011年中国统计公报发布的数据，2011年末全国城镇人口为6.9亿万人，占总人口比重首次超过50%，达到51.3%。全国人户分离的人口为2.71亿人，其中流动人口为2.30亿人。③可以判断，在我国现行户籍制度下，绝大部分户籍属于农村人口，但他们已经被定义为常住在城镇地区的人口，所以被统计为城镇人口，但他们在城市的社会福利体系之外，没有享受到与城市居民同等的社会保障和公共服务，这部分农村在城市流动的人口比重大约占到17%，中国按户籍计算的城镇化率只有35%左右。因此，中国的城市化只是一种半城市化或浅城市化，还远远没有实现人口的城市化。

（二）城市化发展中能源高消耗和环境污染问题突出

现阶段，资源的稀缺是我国城市化发展的一个重要瓶颈。有官员指出，今后10年到15年，我国工业化和城镇化将刚性发展，铁、铜、铬、钾盐、石油、天然气等大宗矿产资源将出现刚性需求并严重短缺，石油、天然气、铁、铜等11种支柱性大宗矿产进口量持续攀升，预计到2035年，中国的能源需求将占全球50%以上。随着城市化进程的加快，生产消耗、生活消耗以及城市建设的进行都将消耗大量自然资源，而我国自然资源的总体储备和人均拥有量都在大量下降。在政绩驱动的动力下，由于过度强调发展经济规模，热衷于上项目，靠投资金、拼资源，很少事先考虑城市的资源承载力，往往是先规划后发展，城市面临的资源约束越来越强。同时，随着城市化、工业化进程的推进，城市排放的各类污染废弃物总量在快速增加。国家环保局《2010年全国环境统计公报》统计数据显示，生活、工业排放已经成为空气污染的主要污染源，水资源污染问题也相当突出。城市中的生活污水和工业废水排放量逐年增加，污水倾倒到江河湖海，造成了严重的水环境污染。另外，城市化和工业化使城市人口过度集中，工业生产、建筑施工、交通运输等导致的噪声污染也直接影响人的身体健康。

（三）城市建设趋同化严重，城市规划缺乏独特的定位

在城市化过程中，很多城市没有根据自身的优势和独特的资源禀赋，形成自己的特色定位、特色产业和特色品牌，出现了“千城一面”的现象。当前，城市建筑风格雷同，缺乏特色，传统地域个性趋于流失，城市文化特色不鲜明。城市建设以“新”为好、以“洋”为美，城市风貌普遍雷同。城市发展与规划缺乏市民参与。城市的主体是全体人民，城市发展的最高原则应该体现“以人为本”，城市发展的战略与决策过程，都需要践行公众参与的原则。但现实的情况是，中国城市发展与规划，更多的是政府官员意志的反应，城市设计的参与者主要是官员、设计师、学者与专家等精英阶层组成。这样设计的城市被高度物化和技术化，城市高层建筑、宽阔的马路、宏大的广场，抹杀了市民具体空间的平等性，作为城市主人的普通阶层的市民诉求没有合理的渠道表答。

三、实现我国城市化健康发展的路径选择

（一）更新城市发展理念，顺应城市发展规律科学、合理地制定城市发展战略

当前，我们已经处在城市化发展的关键转折期，应该认识到，城市的发展有其自身的发展规律，要警惕政府在城镇化过程中的过度作为，完全按照政府对规模和进程的确定，不能完全以经济为导向对城市进行经营，而是应该强调市场在城镇化中的基础性作用，通过市场的引导，促进各种层级、各种规模的城市发展。应该明确，城市化发展的目的是促进产业升级、拉动需求转型、优化城乡结构、促进经济发展、提高人民生活质量、合理集约使用资源。中国的城市化道路要从中国特色出发、全盘统筹，合理把握城市化的思路、目标、节奏、布局，形成城市化的科学发展模式和规划体系。具体来说，要加快制定全国统一标准的城市化质量评估体系，为城市开发、建设、管理者提供积极有效的指导。同时，要积极完善地方政府官员的政绩考核机制，改革现行的以地方GDP总量和城市化速度为核心的考核方式，使城市化发展走出粗放经营的轨道，走到质量提升的可持续的发展轨道上来。

（二）加快各项改革，消除影响城市化推进的制度性障碍

城市化的推进，不仅仅是城市建设规模的扩张，更重要的是人的生活环境的改善、可享受的公共服务水平提高、人口素质不断提升的过程，是人的现代化的过程，人口的城市化才是城市化的本质目标。要提高人口城市化的水平，实现农民工市民化，应加快各项配套改革，消除制约城市化的制度因素，具体来说。一是推进劳动就业制度改革，消除农民进城的就业障碍。要打破城市保护主义，取消严格限制农民工就业范围的歧视性政策，取消农民外出务工许可证、流动就业证制度，归还、赋予和保护农民自愿择业的权利。同时，加强就业培训和就业指导，促进农民工在城市的稳定就业。二是加快推进户籍制度改革，消除农民进城的身份障碍。按照步骤逐步放开中小城镇户口，推进公共服务均等化，使农民工享受到与城市居民同等的保障权利。三是改革土地制度，消除农民工进城的产权障碍。一方面通过市场化改革，打通城乡土地市场，提高存量建设用地的使用效率，减缓“土地市场化”，防止城市面积无序扩张。另一方面，通过产权改革，使农民从农村的土地和房屋获得财产性收入，并具有抵押和融资等权能，推动农民工市民化。

（三）重视城乡协调发展，加快农业现代化进程

城市化过程中要特别注重解决好“三农”问题，这既是世界各国都需要把握的一般规律，更是我们这个农村人口众多的人口大国必须更加注重的重大问题。城镇化过程，一方面会不同程度地减少耕地，从而影响粮食和其它农产品的产出；另一方面，又会引起农村人口大规模地向城市转移，从而增加社会对商品性农产品的需求。没有现代化农业的支持，城市化就丧失了可持续发展的重要支撑。虽然目前我国城市化率超过50%，但农村人口仍达6.7亿人。在快速发展的城市化过程中，还存在着忽视农业发展的倾向。对农业投入少，农业生产率低下，农业收入增加缓慢，而农村大量青壮年劳动力迁离农村，无异于釜底抽薪，老弱病残留守，农村教育滞后，使农村和农业发展滞后，同时城市就业压力和城市容纳力压力剧增，现实中农村凋零和城市无序同时存在，动摇了城市化发展的基础。要解决这个问题，必须树立城乡统筹协调发展的原则，在加快推进城市建设的同时加快新农村建设。首先，继续扶持农业发展，提高农业生产效率，加快农业现代化进程。其次，在推动城镇化进程中，应尊重农村与城市不同的发展规律，从农业生产特性出发，进行对农村的规划建设，改善农村的基本生活条件，大力发展农村公共事业。再次，加强教育和培训。借鉴韩国新村运动的做法，提高农民素质，为农村经济发展、技术推广以及富余农村劳动力向城市转移创造条件。

（四）促进城市化与生态环境和谐发展，走可持续的城市化发展之路

多年以来，粗放式的城市化发展对资源和环境造成了较大破坏，进入新的发展阶段，针对当前中国城市化进程中面临的日益严峻的资源环境保障问题，城市化道路的选择必须与资源环境承载能力相适应，要坚持集约高效利用资源和最大限度地保护生态环境原则，以资源承载力为基础进行系统规划，对城市按资源禀赋规划人口、控制规模并制定产业规划。同时，在城市总体规划的设计实施时，要逐渐淡化城市化水平的增长指标，突出城市化发展质量的良好指标和城市化进程的资源环境约束指标，以促进资源节约和集约使用，减少环境污染，推动城市化进程的可持续发展。

［注 释］

①数据来源：城市化不能“大跃进”.载《人民日报》2011年2月14日第017版。

②数据来源：唐敏.把脉新型城镇化战略，载《瞭望》2012年第40-41期。

③数据来源：《中华人民共和国2011年国民经济和社会发展统计公报》。

［责任编辑：解梅娟］

F291.1

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1008-8466（2012）06-0020-03

2011-09-18

吴彦杰（1959— ），男，吉林长春人，中共长春市委党校副校长、副教授、经济学硕士，主要从事世界经济问题研究。