西部自我发展能力的载体:主体功能区的构建

□ 罗晓梅

西部自我发展能力的载体:主体功能区的构建

□ 罗晓梅

自2000年正式开始，我国实施了西部大开发战略。经过10多年开发，西部地区发生了历史性的变化，西部地区人民生活发生了重大变化。2010年5月28日，胡锦涛主持中共中央政治局会议，研究新一轮深入实施西部大开发战略问题。会议明确强调：新形势下深入实施西部大开发战略，必须以增强自我发展能力为主线，以改善民生为核心，以科技进步和人才开发为支撑。显然，把增强西部自我发展能力作为深入实施西部大开发的“主线”，这是对西部自我发展能力地位与作用的战略定位。这种定位，反映了我们党对自我发展能力在西部大开发中重要性的认识水平上升到了本质与规律层次，这是关于自我发展能力问题在认识上的一次飞跃。

我们认为，为了尽快增强西部自我发展能力，首先需要从理论与实践上弄清一个国家或区域其自我发展能力生长的实践逻辑起点是什么。实践证明，这是一个主体功能区问题。也就是说，当一个国家或地区，没有或主体功能区不能承担应有发展责任的时候，是谈不上自我发展能力的。因此，主体功能区的建设，是西部自我发展能力生成的逻辑起点，也是自我发展能力的现实载体。

一、主体功能区是世界现代化演进的现实载体

主体功能区的提出，是人们对现代化空间布局认识的飞跃。因为，不是每寸国土都适合作现代化的空间载体，只有主体功能区才是现代化的空间承载体。有了主体功能区这一概念，现代化才能走上集约、高效的发展道路。

主体功能区是世界现代化演进的现实载体这一观点的提出，是对世界几百年现代化的历史轨迹考察得出的结论。

世界现代化无论是过去或现在，其现实进程不可能以世界、国家、区域“同步发展与齐步走”的状态进行，必定有“先行先试”地区，其后也有的区域受自然或其它约束可能不适于推进现代化，会成为各种保护性地区 （且这种区域从空间比例还会大于适宜现代化的区域）。这就形成了现代化依托城市群、产业带、增长极集约发展的态势与规律。所以，所谓一个国家或地区的发展或现代化，其现实含义就是，培养出足以带动国家或区域脱贫致富的主体功能区。

从一般意义上讲，西欧是世界现代化的“先行先试”区，但是，西欧现代化的实际进行也是沿着“地区级主体功能区→国家级主体功能区”的轨迹演进的。王加丰、张卫良在《西欧原工业化的兴起》一书中，考察了从尼德兰原工业化到英国与意大利工业化的进程与轨迹。[1]在位于法国与德国之间的尼德兰地区，从13世纪末形成了一些自治城市，从社会环境看这里的封建强制关系相对较弱，所以，尼德兰地区成了欧洲中世纪晚期人口众多、毛纺工业发达、商业繁荣的“先行先试”区，是西欧“原工业化”的典型。尼德兰地区发展是依托布鲁日、根特、伊普尔、杜埃、里尔、圣奥默尔、阿拉斯都等城市进行的。也可以说，尼德兰是世界现代化史上第一个具有带动区域发展、连接国内外市场的“主体功能区”。当然，尼德兰不具有今天意义上的国家或区域主体功能区的内容，因为，早在14、15世纪，随着英国与意大利这样的以国家为支撑、以工业化为内容的“国家级主体功能区”建设进程的强力推进，尼德兰在竞争中趋向衰落。

这个历史过程可以启发我们，主体功能区可以分为区域级、国家级两个层次。区域级的主体功能区主要功能是带动区域发展，也兼有沟通国内外市场的功能。比如，波斯坦在《剑桥欧洲经济史》中就认为，布鲁日的“国际地位”当时超过了威尼斯；尼德兰地区的布鲁日是“不完全的中心城市”[2]。

不仅世界或国家的现代化的实际进程在起步与发展中是依托主体功能区进行的，就是成熟的现代化运行也要依托主体功能区。今天世界的发达经济体从美国到德国或日本，其GDP总量的绝大部分、人口的大多数都集中在临近沿海或大江大河的占国土面积较小区域，毫无疑问，这些区域是工业化、城市化聚集区，是具有带动国家增长与联结世界市场的国家级意义的主体功能区。

二、中国区域发展战略指导中对主体功能区认知的自觉

现代化实践中有这样一个值得注意的现象，就是现代化的空间战略指导与国土面积大小、人口总量之间存在着密不可分的关系。迄今世界上已经实现现代化的二十多个发达国家，大多国土面积不大。所以，在国土面积不大、人口总量较少（2亿级人口左右）的国家实现现代化，一个国家只要在沿海或沿江及沿河建成一个主体功能区，这个国家的现代化就基本实现了。比如，韩国首尔集中了全国一半左右人口，经济总量的大部分也由这个地区创造。当然，发达经济体中美国、加拿大、澳大利亚属国土面积较大国家，他们的又一个优势是人口总量较少。特别是美国，东西分别临太平洋与大西洋，美国的所谓“西部开发”，实际上是沿太平洋地区开发。而中国这样的人口13亿、陆地国土面积960万平方公里，中西部是名符其实的内陆，所以，实现国家的现代化，则不可能靠一两个主体功能区，必须构建若干主体功能区，而且相当多的主体功能区还必须是建设在内陆。所以，站在世界现代化历史的角度看，中国是在区域发展战略指导中对主体功能区的认知逐步走向自觉的国家。

总体看来，中国对区域发展战略指导中的主体功能区的自觉认知，具有实践创新与理论创新互动、并呈互相促进的特征。其轨迹是两个阶段：20世纪80至90年代，实践中是乡镇企业从“村村点火，处处冒烟”到向园区集中，理论上形成了梯度开发的认识；21世纪在实践中形成了珠三角、长三角、环渤海经济圈等，理论上对主体功能区的认知上升到了自觉的水平。

当前，数据分析等数学学科核心素养正面临着由理念向课堂教学的现实转化，这对数学教师提出了许多新的要求．对此，职前数学教师是否做好了准备？能否适应未来数据分析教学工作？这成为数学教师职前教育亟待关注的重要问题．

第一阶段可以江苏省无锡市为例。无锡市是中国乡镇企业发展的典型地区之一。“村村点火、处处冒烟”，曾是上世纪无锡市乡镇工业的“盛况”。但是，这种大量消耗资源的粗放型经济已走到尽头。无锡市在促进乡镇企业向园区集中的过程中，采取了“先易后难、分类推进、突出重点、各个击破的工作思路，把握住四个关键环节”的策略，明确新上项目、新办企业一律进入规划的工业集中区内；把动迁补偿不多、搬迁相对容易的几类企业作为推进乡镇企业向园区集中的重点；用关闭“五小”、退二进三或“腾笼换鸟”的办法，解决向园区搬迁难度大的企业。无锡市园区外工业企业有17059家，通过多年努力实现了12051家向工业集中区内集中。

20世纪80至90年代在中国影响甚大的梯度开发理论，其主旨是为当时优先在沿海办特区、搞沿海开放带提供经济学理论根据，似乎与主体功能区理论并无学术必然联系。但是，我们认为，从学术的实践张力来看，正是在梯度开发理论的支持下，才在普遍落后的中国沿海地区形成了对内可以辐射与带动中西部、对外可以联结“两种资源、两个市场”的沿海经济带，这是中国现代化历史转折的关节点。所以，梯度开发理论与主体功能区的关系，不是学术逻辑关系，而是学术的实践张力关系。

从20世纪90年代到21世纪的前10年，形成了珠三角、长三角、环渤海三个国家级经济圈即主体功能区，这是中国现代化过程中具有质的飞跃意义的大事件。

2002年3月2日，人民网发表了题目为《中国正在逐步形成长江三角洲等三大经济圈》的文章。文章说，种种迹象表明，中国正在形成津京唐地区、长江三角洲、珠江三角洲三大经济圈，表明中国的城市化发展战略已越来越成熟。

由北京、天津、唐山、保定、廊坊等城市所辖的京津唐和京津保两个三角地区，面积近七万平方公里，云集了华北诸多大中城市。

长三角经济圈是以上海为中心，南京、杭州、苏州、无锡、宁波为副中心，包括江苏的扬州、泰州、南通、镇江、常州、盐城、淮安，浙江的嘉兴、湖州、绍兴、舟山、台州、金华、衢州，安徽的合肥、马鞍山，共22个城市。长三角经济圈是全国最大的经济圈，其经济总量相当于全国国内生产总值20%，且年增长率远高于全国平均水平。长江三角洲的进出口总额，财政收入，消费品零售总额均居全国第一。长三角城市圈是世界六大城市圈之一。

珠江三角洲包括广州、深圳、珠海、佛山、江门、中山、东莞、惠州市区、惠阳县、惠东县、博罗县、肇庆市区、高要市、四会市等14个市县。21世纪“大珠江三角洲”经济圈的概念正在形成，“大三角”是指以广州为顶点、香港、澳门为两个基点，三角连线所贯穿和包围的城市经济带。包括广东、香港、澳门的大珠江三角经济圈，人口占全国的6.67%，土地面积占全国的1.89%，创造的国民生产总值为25673.96亿元，财政总收入为4777亿元，出口总额为3208.21亿美元。

2003年8月，《撩望》杂志发表了题目为《长三角经济圈，浓缩的中国经济》的文章。文章说，长三角陆地面积只有全国的2.2%、人口数量只占全国10.6%的长三角地区，2002年实现的国内生产总值占全国的20%、出口占全国的30%。与此同时，这里还是跨国公司投资首选之地。长三角等沿海发达地区实现着从中国经济高地起步，跻身世界经济中心，作为中国参与世界竞争最强大的经济选手的国家战略。

三、主体功能区是对现代化战略认识的新成果

正是在长三角、珠三角、环渤海经济圈即主体功能区成功实践的基础上，2006年3月14日十届人大四次会议批准的 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》第五篇第二十章才明确提出实施主体功能区战略：“将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构”。2010年国家十二五规划再次提出实施主体功能区战略。2010年12月国务院印发全国主体功能区规划的通知，这个在制度上由上而下的顶层设计，在国内外引起了不小的反响

那么，什么是主体功能区？就是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将特定区域确定为特定主体功能定位的一种空间单元；是根据区域发展基础、资源环境承载能力以及在不同层次区域中的战略地位等，对区域发展理念、方向和模式加以确定的类型区，突出区域发展的总体要求；是按区域分工和协调发展的原则划定的具有某种主体功能的规划区域，主要是解决人与自然的和谐发展问题，并可作为国家区域调控的地域单元。

为什么提出主体功能区？这是基于我国国情的现实选择和新阶段发展的现实需要，是促进区域协调发展和可持续发展的重要战略举措，是科学发展观在空间上的具体落实。我国国土空间的特点是多样性、非均衡性、脆弱性，这种特点决定了：第一，不是所有的国土空间都适宜大规模高强度的工业化城市化开发，必须遵循自然规律，保护自然，有序开发。第二，虽然我国国土辽阔，但由于人口众多，以及不适宜工业化城市化开发的面积很大，人均拥有的适宜开发国土空间并不大，必须节约空间，集约开发。第三，不是所有国土空间都应承担同样的功能，都要集聚经济和人口，都要推进工业化城市化，必须因地制宜，区分功能，分类开发。因此，构建主体功能区，有利于区域可持续发展，特别是转变以追求GDP增长为核心的发展观，树立可持续发展观；有利于缩小区域发展差距，使区域差距缩小的实质成为生活在不同区域的人民都有接受教育的机会、都有就业和参与发展的机会、都享有均等化的基本公共服务，使全体人民共建共享发展改革的成果；有利于构建更加合理的地域分工体系，通过划分主体功能区，可以从根本上避免地区之间的产业同构和低水平重复竞争；有利于行业政策与区域政策的协调配合，构建主体功能区将实行分类管理的区域政策，实现行业政策区域化，使区域政策与行业政策相互协调融合，政策效应得到充分发挥。

四、构建主体功能区是深入推进西部大开发的龙头

深入实施西部大开发的路子怎么走？从“路径依赖”视角看肯定要运用改革开放30多年中培育主体功能区的成功经验。

2012年1月20日，国家发展改革委主任马凯在《人民日报》发表了题目为《深刻认识建设主体功能区的重大意义》的文章。文章说，实施主体功能区战略，说到底就是要使人们的思想和活动适应和遵循自然规律和人类社会发展规律，改变所有区域都试图加大经济开发力度的思维定式，转向根据国土空间承载能力进行开发；改变不同区域为追求经济发展采取雷同的产业结构、城市结构的开发模式，转向根据国土空间的主体功能进行开发；改变各个区域重视自身开发、忽视总体开发需要的单体开发，转向根据总体开发要求协调区域开发的综合国土开发；改变重视当代人、忽视后代人开发的短视开发，转向兼顾当前利益与长远利益的永续开发，从而开辟一条科学开发利用国土空间的有效途径。马凯同志的这一论述，不仅阐明了在科学发展观指导下，主体功能区建设的重大意义，更凸显了构建主体功能区对于西部大开发的龙头作用。

深入实施西部大开发的实践与主体功能区建设如何形成良性互动？中国工业经济，国务院发展研究中心卢中原与陈昌盛著文认为[3]:成渝、关中-天水、环北部湾西部板块三大重点经济区的确定，标志着西部大开发从基础开发进入了主体功能区开发的战略转型的新阶段。文章认为，当前深入实施西部大开发首先要把重点开发区作为西部开发和主体功能区建设的共同发力点。西部的重点开发区应当成为支撑区域经济发展和人口集聚的主要载体，成为引领西部地区发展的增长极。同时，西部还会有相当多的地区被列入限制开发和禁止开发区域，这两类功能区的发展机会将面临新的变化，当地的发展愿望、发展思路和发展路径，也将面临新的考验；老少边穷地区和限制禁止开发区都属于国家加大投入和加强政策倾斜的地区，如何协调这些政策是一个新课题。广大限制开发区要积极探索寻找适宜的特色发展道路。西部省份的众多农业区、生态功能区将被划为限制开发区，不可能走大规模工业化和城市化的道路。这些地区需要加快转变发展理念，积极培育旅游、文化等特色产业，加快发展地方优势明显的服务业，全力推进现代农业建设。自然资源确实丰富的限制开发区，要根据主体功能区建设总体要求，在确保环境生态安全的前提下，可有序适度开发。要加快研究落实相关支持政策，充分考虑这些地方因减少工业化发展而导致的财政减收因素，建立稳定的资金渠道，支持这些地区特色产业培育和发展。

总的说来，主体功能区建设是实现区域开发快速、集约、高效的路径。对于地域辽阔、内部差异性较大的西部地区来说，从培育主体功能区入手实施西部大开发，无疑是实现又好又快发展的唯一途径。对于广阔的西部那些属于禁止或限制开发的地区，则要通过发展特色产业、特别是三产业，实现可能的发展。同时，要加快以省为单元的基本公共服务均等化与转移支付制度的建设。

五、主体功能区要真正具有法律地位和效力

用法律保障主体功能区的权威性、连续性，是国外主体功能区建设的一个成功经验。

我们通过大量的资料收集、比较分析，通过对国外实施主体功能区建设的研究，认识到德国、荷兰和日本等许多国家和地区都有比较长的空间规划历史，如德国有关空间规划的法律最早可以追溯到1900年的《萨克森建筑法》，欧盟也在1999年推出了第一个欧盟空间发展战略。这些国家和地区在空间规划的编制主体、依据、方法和执行等方面还是存在较多的共同性和规律性的东西。这些共同性和规律性的东西结合中国情况可以概括为：首先，要坚持一切从实际出发，实事求是地制定规划；第二，国外的空间规划广泛强调公众参与，强调自上而下与自下而上两种规划方式的结合；第三，避免僵化理解和执行主体功能区规划。

国外建设主体功能区的手段是运用规划手段与法律手段并重，这是值得我们重视的。但是，也应该指出的是，所谓“用法律手段促进主体功能区建设”，这个法律层次是指政府行政许可或禁止等 “行政条例”性法律，不是议会立法意义上的法律。比如，英国政府在1947年规定，在大伦敦的新工业建设需要取得政府颁发的工业发展许可证，法国政府在1955年也规定，凡在巴黎创办企业都必须取得政府批准的许可证；韩国对在其首都——首尔地区兴建导致人口集中的公共设施如大学、工厂、写字楼、商业用房等等采取禁止或者需要通过首都圈整备委员会审议的做法，等等。

2010年7月27日，《中国经济导报》记者访问了中国区域经济学会秘书长陈耀，他提出了“让主体功能区有法律效力”的观点。陈耀在阐述自己的观点时也指出，主体功能区的法律效力是指让主体功能区成为区域发展的“增长引擎”效果充分体现，同时，在保障主体功能区建设中也要因地制宜、从实际出发为限制开发与禁止开发地区的人民生活水平提高找到办法。

我们认为，运用主体功能区建设促进深入实施西部大开发战略，同时用法律手段促进主体功能区建设，它们之间是递进的逻辑关系。如果是参考国外经验，主体功能区确定权属于立法法律层面问题，主体功能区推进中的法律属于行政条例层次的法律问题。那么，在优先、重点、限制、禁止这四类国土规划区域的政府与民众，都有运用法律手段既贯彻规划又因地制宜地实现发展空间的权利和义务。限制、禁止区域的出路在于采用现代科技发展生态经济、低碳经济、绿色经济和循环经济，走新型的工业化和城镇化道路，在走向这个道路的过程中政府可以灵活地运用规划与法律手段实施这种战略。比如，在西部内蒙古的沙产业发展以及重庆市通过林权改革促进城市绿化率的提高和山区农民致富的实践，都证明了这个问题。

基金课题：国家社会科学基金项目-《增强西部自我发展能力的政策创新研究》，批准号11XJL015号

[1]王加丰、张卫良.西欧原工业化的兴起[M].中国社会科学出版社2004年3月版

[2](英)M.M.波斯坦、H.J.哈巴库克.剑桥欧洲经济史[M].经济科学出版社2002年9月

[3]卢中原、陈昌盛.西部开发与主体功能区建设如何形成良性互动[J].中国工业经济.2009年6月号

作者：中共重庆市委党校副校长，教授

责任编辑：新 华