功能与实效：行政性纠纷解决机制的完善

徐福山

（中共长春市委党校 法学教研部， 吉林 长春 130022）

功能与实效：行政性纠纷解决机制的完善

徐福山

（中共长春市委党校 法学教研部， 吉林 长春 130022）

行政性纠纷解决机制具有权威性高、专业性强、高效、及时、直接等特有功能优势。通过对行政性纠纷解决实效的实证分析和价值分析，还原行政性纠纷解决的现实状态。以行政性纠纷解决机制功能与实效之间的差异为突破口，确立完善行政性纠纷解决机制的进路，并对行政执法附带性纠纷解决机制（行政调解）与依职权纠纷解决机制（行政裁决）提出了具体的完善措施。

行政性纠纷解决机制；行政调解；行政裁决

行政性纠纷解决机制有广义和狭义之分。广义的行政性纠纷解决机制是指国家行政机关对民事纠纷和行政纠纷进行处理的非诉讼纠纷解决机制。狭义的行政性纠纷解决机制是指国家行政机关对特定的民事纠纷予以解决的非诉讼纠纷解决机制。本文所研究的行政性纠纷解决机制系指狭义的行政性纠纷解决机制，主要包括行政调解、行政裁决、行政投诉等基本形式。

一、行政性纠纷解决机制的功能优势

作为一类诉讼的替代性纠纷解决方式，行政性纠纷解决机制和其他社会纠纷解决机制一样，具有定纷止争，化解社会矛盾、实现社会公平正义的功能。但同时，行政性纠纷解决机制还具有明显的区别于诉讼和其他纠纷解决机制（民间性纠纷解决机制）的特有功能优势。这些特有的功能是行政性纠纷解决机制得以构建并充分发挥其作用的先决条件。否则，行政性纠纷解决机制亦无建立之必要性了。

现代行政性纠纷解决机制是行政执法与纠纷解决功能相互结合而发展起来的，兼具行政权和司法权的特点，集行政权力的能动性、直接性和高效性与协商性、衡平性及专门性于一体。[1](P100)其特有的功能和优势主要表现在以下几个方面。

（一）较高的权威性

行政性纠纷解决机制的法律地位一般是通过立法或行政法规确立的，具有解纷主体及其管辖权的专属性，程序和职权的法定性，处理结果具有法律效力。与民间性纠纷解决机制相比具有较高的权威性、合法性和正当性。这种高度的权威性有利于增强解决纠纷的实效性，提高社会的信任度。

（二）较强的专业性

行政性纠纷解决机制通常由特定领域的行政主管部门主持或指导，解纷人员往往具有相关资质，兼有专业知识和纠纷解决经验，这种“专家解纷的模式”有时有利于达成更好的解决结果，合理协调法律与行业惯例、市场规则，寻求社会公共利益以及各方当事人或群体利益之间的平衡，维护社会秩序的稳定和健康发展。

（三）高效、直接、及时的程序优势

行政机关一般拥有一定的自由裁量权和调查权，具有查明事实、进行专业判断和适用法律的能力，比司法机关更适合处理一些常规性、多发性、专业性和群体性的新型纠纷，在维护弱势群体利益方面的作用比司法程序更为明显和直接。同时，行政机构还可以在其行政管理权限内对特定领域的纠纷主动干预，通过调查、查处或听证程序等，使纠纷在发生之前或初期得到解决，在处理突发性和群体性纠纷中作用尤为重要。

（四）有利于规则和政策的形成

行政机关在处理某一类型的个别纠纷的过程中，能够积累经验、形成政策和规范，及时进行社会关系的调整，形成更为快速的反馈和治理机制。同时，行政机关所处理的纠纷往往与其行政管理职能相关，行政机关可以通过对同类纠纷的处理，反思行政执法的不足，总结出科学合理的行政管理方案，改善行政管理制度，并由此积累经验，形成政策和行政法规，预防或减少此后同类纠纷的发生。

通过上述分析，我们可以发现，行政性纠纷解决机制的特有功能优势能够有效地弥补诉讼及民间性纠纷解决机制的不足与缺失：其既可以克服诉讼机制所固有的程序的复杂性和对抗性、解决纠纷的局限性、高昂的解纷成本以及积案和延迟等问题。同时，又可以克服民间性纠纷解决机制权威性不高、约束力不强等弊端。当然，行政性纠纷解决机制所特有的上述功能优势只是单纯的理论上的推导与设想，是“就事论事”而言的。或者说，这只是行政性纠纷解决机制的一种“应然”状态。著名的“休谟法则”提出了“能否从实然推出应然”的问题。“不过‘能否从实然推出应然’，这只是矛盾的一个方面，另一方面的矛盾就是‘由应然能否实现实然’，即应然能否普遍实然化的问题。”[2]那么，行政性纠纷解决机制的特有功能及优势（“应然”状态）在解纷实践中能否被普遍实然化呢？

二、行政性纠纷解决机制的实效分析

对于行政性纠纷解决机制的实效分析，主要以“法律实效”的相关理论为研究基础。“法律实效是指国家实在法效力的实现状态和样式，是应然的法律效力实然化的情形，是法律主体对实在法权利义务的享有和履行的实际状况。”[3]我们可以对行政性纠纷解决机制的实效作如下界定：所谓行政性纠纷解决机制的实效是指行政性纠纷解决机制的实现状态和样式，是解纷主体对行政性纠纷解决机制的运用和选择的实际状况，是行政性纠纷解决机制的“实然化”的情形。

正如学者所言，“法律实效是实证性（即法律调整的现实结果）与价值性（即法律的目的与功能）的有机统一，也就是说，它是实证性要素和价值性要素的统一。对法律实效的评价也就当然地包括实证性评价与价值性评价。”[4]那么，行政性纠纷解决机制的实效亦是实证性与价值型的有机统一，是实证性要素和价值性要素的统一。对行政性纠纷解决机制实效的评价也应当包括实证性评价与价值性评价。

（一）行政性纠纷解决机制的实证性评价

所谓行政性纠纷解决机制实效的实证性评价，是指社会主体基于纠纷解决与社会自身发展的客观性，对行政性纠纷解决机制实施的现实结果所作出的评价。对此，我们可以从以下几个方面进行分析。

第一，行政性纠纷解决机制作为诉讼的替代性机制是否发挥了替代、分流的作用，即行政性纠纷解决机制是否真正缓解了诉讼所面临的巨大压力。目前，我国已经超乎预想地步入了“诉讼社会”，“要化解以诉讼方式表现出来的社会矛盾，必须采取社会化的方式。社会化方法不仅能够从源头上减少矛盾、化解纠纷、弱化冲突，也有助于从根本上缓解人民法院面临的案多人少的压力，破解困扰人民法院的诸多瓶颈问题。”[5]对此，有关学者对我国的劳动仲裁、工商管理和治安管理活动对诉讼的分流作用进行了调查与分析。[6]调查分析的结果显示，我国的行政性纠纷解决机制对诉讼制度起到了明显的分流作用。“就劳动纠纷而言，仲裁确实起到了分流的作用，减缓了法院的诉累”，“大量的案件在进入刑事审判程序前就通过治安管理程序解决了”，“工商行政管理在解决合同、侵权、权属纠纷过程中，能够从法院的诉讼中分流相当大的一部分纠纷。”

第二，行政性纠纷解决机制是否已经形成了规范化的制度及程序，这些规则和程序是否符合解决社会纠纷的客观需求。在我国，行政性纠纷解决机制虽然在实践中被不断地运用，但包括行政调解和行政裁决在内的其他行政性纠纷解决机制尚未形成统一、规范的制度及程序（行政裁决和行政调解只是在房屋拆迁及治安管理等特定领域形成了规范的制度与程序）。这些行政性纠纷解决机制虽然在解纷实践中也形成了一定的规则，但这些规则主要是行政机关为了自己工作的便利，根据解纷经验而制定，并未经过严格的法规创设程序的审查，其制定主体缺乏普遍性，制定过程缺乏民主性，基本上属于行政机关的内部操作规则或工作守则。这与我国解决社会纠纷的现状极其不相符。首先，行政性纠纷解决机制是建立在行政权力基础之上的，对行政权力必须予以制度及程序的制约已经成为了社会的普遍共识；其次，行政性纠纷解决机制是建立在行政机关和纠纷当事人之间多重关系之上的，而非传统意义上的行政管理活动，应充分尊重纠纷当事人的意志。

第三，解纷主体是否具有独立地位，其在纠纷解决过程中是否受到不相关因素的影响。根据纠纷解决方式的不同性质，我国行政性纠纷解决机制可以分为行政执法附带性纠纷解决机制和依职权解纷机制两类。在行政执法附带性纠纷解决机制中，行政机关集行政管理职能与纠纷解决职能于一身，既是社会纠纷的解决者，又是社会事务的管理者。“双重的身份”或“角色的混同”使得行政机关在解纷过程中很难保其解纷主体的独立地位，而且行政机关更倾向于以行政管理者的角色出现。在依职权解纷机制中，依据相关的法律规定，解纷主体主要是各级人民政府以及行政机关的附设机构。行政机关的附设机构并不是法定的解纷主体，它只能以人民政府或者政府职能部门的名义解决纠纷，缺乏独立性，其纠纷解决活动受制于其所在的行政机关。此外，解纷主体并非由经过培训的专业人员所组成。上述问题致使行政性纠纷解决机制的公正性、专业性的功能优势很难发挥。

第四，纠纷解决过程是否严格遵循法定的程序，是否有解纷主体的主观臆断，是否实现了行政性纠纷解决机制的高效、及时的功能优势。如上所述，我国的行政性纠纷解决机制大多数并未经过法律意义上的创设，规范性的程序及制度均相当匮乏。这种局面直接导致了行政机关在纠纷解决过程中的“无章可循”、“无法可依”的尴尬境地。丧失了程序的保障和制约，解纷主体只能凭借自身的能力、经验及认识去化解纠纷，个人能力、经验及认识成为了纠纷解决过程中至关重要的因素，这使得纠纷的解决充满了人格化的倾向，主观恣意、主观臆断在所难免；丧失了程序的保障和制约，也使得行政性纠纷解决机制的解纷效率受到极大的影响。“程序作为一种规范模式和行为序列属于制度范畴的东西，可以对效率产生影响。合理的程序规则可以促进效率提高，可以为效率提供有效的保障手段。而不合理的程序规则往往会阻碍效率的提高。”[7]

第五，行政性纠纷解决机制与我国司法诉讼制度之间的衔接渠道是否通畅，当事人对行政性纠纷解决机制对纠纷处理的结果是否可以通过诉讼制度进行救济。在我国，绝大多数的行政性纠纷解决机制都建立了与司法诉讼相衔接的制度，纠纷当事人对于行政性纠纷解决机制处理结果不服的可以向法院寻求司法救济。2009年8月，最高人民法院发布了《关于建立健全与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，要求完善诉讼与仲裁、行政调处、人民调解、商事调解、行业调解以及其他非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制。其中第8条规定：“当事人不服行政机关对平等主体之间民事争议所作的调解、裁决或者其他处理，以对方当事人为被告就原争议向人民法院起诉的，由人民法院作为民事案件受理。法律或司法解释明确规定作为行政案件受理的，人民法院在对行政行为进行审查时，可对其中的民事争议一并审理，并在作出行政判决的同时，依法对当事人之间的民事争议一并作出民事判决。”“行政机关依法对民事纠纷进行调处后达成的有民事权利义务内容的调解协议或者作出的其他不属于可诉具体行政行为的处理，经双方当事人签字或者盖章后，具有民事合同性质，法律另有规定的除外。”这些具体的规定，明确了包括行政裁决、行政调解在内的行政性纠纷解决机制与诉讼机制之间的关系，使两者之间的衔接更加紧密、合理、协调、通畅，改变了之前行政性纠纷解决机制与诉讼之间衔接不畅的局面。

（二）行政性纠纷解决机制的价值性评价

所谓行政性纠纷解决机制实效的价值性评价，是指社会主体基于一定的利益需求、价值态度、主观目的而对行政性纠纷解决机制的实现状况所作的评价，其属于主观认识的范畴。对于行政性纠纷解决机制实效的价值性评价，可以从以下几个方面进行分析：

第一，社会主体对行政性纠纷解决机制的态度如何，即行政性纠纷解决机制在社会公众中的威信度。对此，正如学者所言：“基于文化传统、行为习惯和实际需要，纠纷发生之后向政府或行政主管机关求助，是我国社会公众和纠纷当事人的选择偏好，特别是作为弱势群体的农民工、企业下岗工人、农民和少数民族群体等，对政府及行政机关具有一定的依赖性，这种长久以来的习惯与其说是因所谓‘厌诉’文化所致，不如说体现了当事人的一种行为习惯性以及对行政权威解决纠纷的合理认同。”[1](P94)可见，社会公众对行政性纠纷解决的权威性是持肯定态度的，行政性纠纷解决机制在社会公众中具有较高的威信。但同时我们应该注意到，这种肯定和威信主要是基于社会公众的行为习惯和“权力崇拜”观念等外在的因素所形成的，而非基于行政性纠纷解决机制的功能与优势的理性认识，在一定程度上是非理性的。

第二，纠纷当事人是否愿意以及在多大程度上愿意利用行政性纠纷解决机制来维护自己的权益，行政性纠纷解决机制在社会主体满足其需要所必须利用的一切手段中所占的比重。对此，我们以2006年中国政法大学环境资源法研究和服务中心发表的《关于“公民环境维权意识和环境法律需求”的调研报告——对西部五省市自治区调查问卷的统计分析》（以下简称《调研报告》）所提供的公众在解决环境问题方面的抽样调查结果来加以阐释。[8]该《调查报告》提供了这样一组数据：“在公众解决环境问题的途径中，对于受调查的884名公众而言，其中采取向媒体反映寻求解决的方式共514人，交给行政机关处理的共417人，通过诉讼方式解决的共147人，上访90人，私了的34人，不了了之的126人。”由此可见，对于某些专门领域的纠纷，与司法诉讼相比较，社会公众更愿意利用行政性纠纷解决机制来维护自己的权益。在社会公众能够采取的解纷手段（并非严格意义上的纠纷解决机制）中，行政性纠纷解决机制所占的比重是相当大的，远远超过了诉讼、信访以及私了等方式。但同时，这组数据也反映了社会公众更愿意通过媒体途径而不是法律途径进行维权的现状，这对于严格意义上的社会纠纷解决机制无疑是一个巨大的挑战。

综上所述，对于行政性纠纷解决机制的实效问题主要可以从以下几个方面加以评述：第一，作为诉讼的替代性纠纷解决机制，行政性纠纷解决机制能够对诉讼起到一定程度的分流作用，缓解了司法诉讼的压力；第二，行政性纠纷解决机制在我国公众之中依然具有较高的威信度，但主要是由于“诉诸官府”、“权力崇拜”等传统思维惯性和行为惯性使然，而非其功能及优势使然；第三，行政性纠纷解决机制特有的高效、便捷、直接、及时等功能优势未能得到普遍的实然化，这主要是由于相关制度及程序的缺失所导致的；第四，行政性纠纷解决机制的公正性、专业性受到质疑，这主要是由于我国行政性纠纷解决机制中的解纷主体缺乏独立性以及其构成人员非专业性所导致的。可见，行政性纠纷解决机制特有的功能与实效之间存在着巨大的差距，其特有的功能及优势并未能产生令人满意的实效。所以，从行政性纠纷解决机制的实效出发，应积极肯定其对诉讼的替代、分流作用，继续提升其权威性，但最为重要的是创建及完善相关制度及程序，使其特有的高效、便捷、直接、及时、专业功能及优势得以充分的发挥，并在解纷实践中得以普遍的实然化。

三、我国行政性纠纷解决机制的完善

对上述行政性纠纷解决机制的功能与实效的分析，为我国行政性纠纷解决机制的完善提供了较为清晰的路径。第一，应积极进行行政性纠纷解决机制相关制度的创设工作，统一规范，实现“有法可以”、“有章可循”；第二，在行政系统内部设置专门的行政性纠纷解决机制的适用机构，专司纠纷的解决，以保证解纷主体的独立性，以此提升行政性纠纷解决机制的公正性；第三，培养专门化、职业化的解纷人员，提高行政性纠纷解决机制的专业性；第四，规范行政性纠纷解决机制的具体运行程序，限制解纷主体的主观恣意，以此提高行政性纠纷解决机制的效率。但是，我国的行政执法附带性纠纷解决机制（行政调解）与依职权纠纷解决机制（行政裁决）由于所涉纠纷性质的不同，在具体运作过程存在某种程度上的差异，故对两者分别加以论述。

（一）行政调解的完善

第一，在规范层面统一行政调解的法律适用。在遵循制定法传统的我国，要有效发挥行政调解的作用，必须完善立法，增强行政调解在法律规范上的统一性。通过统一规范，对行政调解的原则、范围、方式、程序、效力与法律责任等做具体的规定，这有利于缓解法院和各级政府信访部门的工作压力，可以弥补国家行政法制建设中的立法空缺，保障行政调解工作有效运行。第二，明确行政调解的范围。行政调解的范围应该具有广泛性，包括与人身、财产有关的民事纠纷、部分行政纠纷（如内部行政纠纷、行政赔偿与补偿纠纷、非强制性行政行为引起的纠纷、行政自由裁量行为引起的纠纷），以及一些小型的刑事纠纷等，以尽可能地使多种纠纷能通过调解的方式有效地得到解决。第三，在行政系统设置专门的行政调解机构，配备专门的行政调解人员。行政调解机构的工作人员必须具有专门的法律知识或较为丰富的社会经验，这样有利于提高行政调解运作的效率，推进行政调解向专门化、职业化的方向发展。第四，规范行政调解的运作程序。对于行政调解程序的规定，一般认为主要包括以下几方面:一是当事人的申请，二是受理，三是当面协商，四是达成协议，五是制作调解协议书。此外，还应引入行政告知程序和听证程序。

（二）行政裁决的完善

首先，明确行政裁决的适用范围及依据。为了发挥行政机关的专业性和技术性优势，法律可以规定行政主体在一些民事纠纷方面如交通纠纷、环境污染纠纷、医疗纠纷、产品质量纠纷方面的行政裁决职权。由于行政裁决对行政相对人的影响比较重大，比一般行政行为要求也更高，对行政裁决的规定必须由法律或行政法规规定，而不能由地方性法规或规章来加以规定。其次，完善行政裁决程序。行政裁决程序应包括受理与管辖、调查与取证，审理与调解，回避与时限，机构与人员，裁决及救济等内容。主要应注意以下几个方面。第一，是裁决机构的专业化问题，包括机构的专业化与人员的专业化。可以建立与行政主体的法制部门相类似的专门裁决部门来从事行政裁决活动，也可以与现存的行政主体的法制部门联合办公，这样可以利用行政机关法制部门的力量完善行政裁决工作，提高行政裁决的质量、水平。同时，从事行政裁决的人员应是具备一定的法律知识和具有一定纠纷处理经验的人员，具备与行政裁决事项有关的司法解释、司法审理的技能等有关的知识。第二，是行政裁决的时限问题。行政裁决的效率性是其优势，因此行政裁决决定应贯彻效率原则。具体的时间可以借鉴行政复议的时限作出相应规定。第三，重构独立的层阶式行政裁决机构体系。“可以在专业性较强的领域设立独立行政裁决机构，这些机构应独立于行政机构之外，如交通运输纠纷、交通事故损害赔偿纠纷、食品环境卫生纠纷、医疗卫生纠纷、不动产相邻纠纷、土地承包纠纷、山林纠纷、不动产权属纠纷、拆迁补偿纠纷、治安管理有关人身、财产纠纷。然后，在前期独立裁决机构建立的基础上，应逐步建立按行业、地域相互补充、互成体系的层级式行政裁决机构，并最终形成单一的按地域区分的层阶式行政裁决机构。”[9]

此外，应进一步加强行政性纠纷解决机制同诉讼及民间性纠纷解决机制间的功能互补与程序衔接。这已经成为世界各国有效化解社会矛盾、构建多元化纠纷解决机制的必然选择。“从法律经济学的角度分析，在具体运作中，由于多种解决机制能够功能相济、相互协调，实现了资源的合理配置与效率，必将在社会资源总量上降低纠纷解决的成本，形成各种解决机制的良性循环。纠纷解决机制从多元化立场出发，相互协调、功能互补，能够全方位、多角度地实现社会整体的宏观正义，达到纠纷解决事半功倍的效果。”[10]

[1]范愉，李浩.纠纷解决——理论、制度与技能[M].北京：清华大学出版社，2010.

[2]王汝坤.应然与“反应然”[J].天中学刊，2008，（4）.

[3]谢晖.论法律实效[J].学习与探索，2005，（1）.

[4]孙来清.论法律实效的评价[J].法制与社会，2008，（2）.

[5]张文显.诉讼社会境况下的联动司法[N].法制日报，2010-11-10，（9）.

[6]朱景文.中国诉讼分流的数据分析[J].中国社会科学，2008，（3）.

[7]关保英.论行政程序的效率价值[J].湘潭工学院学报（社会科学版），2000，（2）.

[8]中国政法大学环境资源法研究和服务中心.关于“公民环境维权意识和环境法律需求”的调研报告——对西部五省市自治区调查问卷的统计分析[DB/OL].自然之友中国文化书院绿色文化分院http://www.fon.org.cn/content.php? aid=8277，2011-06-15.

[9]周佑勇，尹建国.我国行政裁决制度的改革和完善[J]法治论丛，2006，（5）.

[10]王振清.多元化纠纷解决机制与纠纷解决资源[J].法律适用，2005，（2）.

D926.1

A

1008-8466（2012）01-0063-05

2011-06-30

徐福山（1977— ），男，黑龙江双鸭山人，中共长春市委党校法学教研部讲师，主要从事行政法研究。

李冬梅］