“面面俱到”还是“针对性帮扶”？——扶持中小企业政策的策略性组合

李薇

（上海城市管理学院 科研处， 上海 200438）

“面面俱到”还是“针对性帮扶”？
——扶持中小企业政策的策略性组合

李薇

（上海城市管理学院 科研处， 上海 200438）

发展中小企业政策的背景始于上世纪80年代。改革开放30多年来，不同地区不同时期针对中小企业扶持政策的目标、工具都有差异。借鉴发达和发展中国家的经验，结合我国东、中、西部发展的实际情况，地方层面扶持中小企业政策应摈弃面面俱到，而是要根据地区的实际情况确定优先目标，并集中有限资源选取最佳的政策组合。

中小企业发展；针对性帮扶；政策目标；政策组合

一、国外扶持中小企业政策的背景、目标、政策工具和有效性

在市场经济发展历史悠久的欧美国家，人们对中小企业在经济活动中发挥作用的认识经历了很大的转变。即便在创业文化、企业家精神盛行的美国，二十世纪五六十年代，中小企业也曾被认为生产科技落后、效率低下，以至无法与负担得起新科技投入和规模化经营的大企业和连锁店竞争而需要得到政府保护性政策的支持。到了二十世纪七八十年代的经济衰退时期，美国的生产性大企业面临危机，研究界转而认为中小企业的创新、技术、弹性优势将是解救国内经济危机的希望，并呼吁政策应该针对不同领域中小企业的结构性差异做出调整。［1］

在法国、德国和瑞典，二战后产业政策主要支持大企业发展。到了二十世纪七八十年代，人们逐渐认识到中小企业在创新和拉动就业方面的重要作用，产业政策向中小企业倾斜。法国对国有企业进行私有化，并为中小企业提供管理方面的技术咨询；支持信息科技在生产中的应用；提高中小企业融资能力；增加中小企业的有形和无形资产投入；简化行政手续。德国采取了类似的政策工具，来促进东西德合并后东德的经济复苏，特别针对初创企业。在金融方面，通过合作银行和小型公众储蓄银行，为中小企业建立融资渠道；在劳动力方面，政府努力提高劳动力市场的弹性、降低人工成本；消费市场方面，协助企业拓展欧洲市场。瑞典在二十世纪九十年代经济衰退的背景下开始支持中小企业的发展，比如为初创企业提供风险投资基金并鼓励产品和生产过程的创新，降低中小企业的税收和行政负担，通过改变劳动力市场管制结构降低劳动力成本，改革竞争政策。但这些政策对就业和创新的促进效果却似是而非。比如，只有很小部分中小企业真正进行高端技术研发，并集中于一些投资门槛不太高的行业。虽然中小企业在就业方面的贡献的确出现增长，但背后的原因很复杂，包括大企业裁员、私有化、产业结构调整等，而不一定是为了适应市场而推出新产品带来的就业增长。虽然大多数中小企业增加了就业岗位，但较高的倒闭率也带来很多失业。真正促进就业的是少数成功发展为大企业的中小企业。Parker认为，如果政策目标是为了促进创新、提高就业，就应该设计针对真正能做到这些的中小企业的扶持项目，而不是实施普惠性政策。［2］

以上文献主要讨论的是正规部门的中小企业。而在非正规部门占就业很大比重的发展中国家，如西非，小微型企业通常以非正规形式存在，企业主创业的动力来自于满足最基本的生存和安全需要，并主要集中于小商业、小工业等领域。这些微型企业成功的重要因素包括受教育程度、对市场的了解、足够的资本投入、企业主之间的信任与合作、对待风险的态度等。［3］可见，发展中小企业，特别是微型企业，是达到减少贫困的重要手段。要有效地扶持这部分企业，政策应该提升使得这些企业成功的因素。

Jeppesen对南非中小企业政策的研究指出，发展中小企业的目标不同，相关的扶持政策也应不同。如果目标是为了经济增长，那么就应该研究哪些领域的正规中小企业贡献最大，提升他们的工业化和国际竞争力；如果目标是更均衡地增长，消除贫困，那么政策就应该针对某些领域的非正规中小企业，比如第一和第三产业，并依托非政府组织和社区组织来达到目标。他进一步指出，如果政策想要同时达到两个目标，效果往往会自相矛盾。［4］

二、国内扶持中小型企业政策的背景、目标选取和政策组合

2008年金融危机推动着我国促进中小企业发展政策的进一步完善。2009年9月19日，国务院出台《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》（2009 36号），提出了目前为止最具广度和深度的扶持中小企业发展的政策框架，包括营造有利于中小企业发展的法律、市场、行政、劳动力资源环境，改善中小企业融资能力，提供税收优惠的一般性政策；鼓励技术创新、结构调整、节能减排等引导性政策；鼓励延长产业链和企业协作配套、发展生产性服务业等的产业政策。这一政策框架目标多重，既要保就业，又要促增长，在实行过程中是否会产生和国外类似的矛盾效果？

近几年我国解决中小企业融资难的政策工具出台了很多，包括建立小额贷款公司、财政出资再担保、行政式协调政策贷款，但无论是成长型中小企业聚集的沿海地区还是生存型中小企业集中的内陆省份，融资难仍然是中小企业面临的首要问题。

鼓励技术创新被认为是推动中小企业发展的着眼点，包括财政设立专项基金，补贴创新活动，用行政手段协调高校、科研院所与中小企业合作进行研发。但在内陆省份，绝大多数中小企业的科研投入仍然很少或几乎没有，大量中小企业的技术工艺落后，产品仅能满足低端市场需求。

拉动就业被认为是推动中小企业发展的一大目标，这方面的鼓励政策包括补贴企业、特别是微型企业的社会保险支出等。但大多数中小企业无法享受这方面的政策，由于地区间社保账户无法流动，员工也没有缴纳社会保险费的动力，以至中小企业很难吸纳人才、留住人才。

减轻中小企业的税费负担也被认为是有效的政策工具。但在实际执行过程中，真正享受到税收优惠的中小企业并不多，行政费用仍然偏高。不少地区的中小企业的税费负担均高于国有大型企业。

为什么种种国际上流行，也看上去很完善的政策框架，到了执行层面对中小企业的帮扶作用有限？如果撇开影响中小企业发展的外部不利因素（比如金融危机带来的国际市场需求下降），整个政策框架是否太过完美以至无的放矢？任何政府的财政实力、行政能力都是有限的，特别是经济发展相对落后的地区，要实施所有这些政策是不可能的，只能选取某些政策进行针对性帮扶。要使得有限的政策投入获得最佳的效果，首先要明确目标，然后选取有针对性的政策组合，以达致最大化的政策效果。

我国中小企业扶持政策的背景是上世纪80年代计划经济向市场经济转型时期的国有企业改革和对外开放。80年代初的政策帮扶对象是私营企业，其中大多数规模较小，包括下岗人员自主创业，多为生存型、微小型企业，优惠政策包括补贴社会保险费用支出、减免税费等；还包括把握改革开放机遇发展起来的出口加工业、贸易企业，优惠政策包括出口退税等。随着国有企业改革向内陆逐渐推进，类似的政策目标和框架目前也适用于四川、贵州和吉林等省份。而沿海开放省份如广东、浙江等地，民营经济已较为发达，中小企业数量众多、质量较好，多为成长型，其扶持中小企业的政策目标已经转为推动技术创新、促进产业结构转型。可见，中小企业发展阶段不同，其对某地经济社会的贡献不同，政策帮扶的目标也有差异。在以解决低端劳动力就业为主要目标的地区，提升科技创新不一定能达致这一目标。当然，在提高财政收入的动力下，落后地区政府对于发展少数几个龙头企业的兴趣会很高，因为这将比扶持无数生存型企业所获得的财税收入回报效率高，不过，在行政资源有限的情况下，这必然影响到就业目标的实现。

三、“面面俱到”还是“针对性帮扶”？

地区层面的中小企业发展是检验政策执行有效性的依据。笔者选取沿海地区的广东、中部地区的湖南和河南、西部地区的贵州和新疆、东北部地区的吉林进行比较，考察地方政府政策目标的确定、政策组合的选取并评估其有效性。

吉林省经济发展起点低，但近几年发展速度快，超过了很多经济发达省份。产业结构以第二产业为主，2010年三次产业的结构比例为12.2∶51.5∶36.3。①2010年，民营经济占GDP比重为49.2%，低于全国60%的平均水平，②但发展速度很快。由于吉林省的外贸依存度较低，汽车、冶金、石化、建材、纺织等行业受到2008年金融危机的冲击较大，面向国内市场的农副产品、食品、医药、生活消费品等行业受到冲击较小。融资不足、成本上升、产品低端被认为是阻碍中小企业生存发展的主要因素。其政策方向一方面是实施千户成长型企业，一方面是帮扶停产、半停产企业，稳定就业，并推动“全民创业”。[6](P401-402)2011年2月16日出台《加强全省千户成长型企业培育工作的指导意见》，明确几乎所有帮扶政策资源，包括融资、专项基金投入、人才培训、市场开拓都向100或500家成长型企业倾斜，虽然这使得帮扶政策有一定针对性，但必然会争夺帮扶弱势小微型企业、技术低端行业和弱势就业人群的资源。

河南省经济发展和产业结构上与吉林省有相似之处。近年来工业发展迅速，成为经济发展主要驱动力。③20世纪90年代以来工业发展以“重工业带动轻工业”，优势产业包括食品、有色金属、化工、汽车及零部件、装备制造业、纺织服装等。2000——2008年间河南的进出口总额翻了近8倍，成为沿海外贸经济向内陆转移的目的地之一。2008年民营经济占GDP60%，与全国水平相当。但面对金融危机，不同行业冷暖自知。以纺织业为例，在不利的外贸环境、市场环境下（人民币升值、国际市场需求减少、用工和用地成本上升），并没有得到产业政策的支持，反而还要承担与其他产业和大企业相比不公平的税负。而少数抵御住金融危机的企业多拥有先进的技术和科研能力。很难想象，纺织业的工人能够转移到这些先进行业和企业进行再就业。即使低端纺织品出口企业通过引进人才、技术改造来提升竞争力，但提高劳动生产率必然带来失业，淘汰下来的大批低端人才（很多来自农村）将威胁社会稳定，偏离“保就业”的目标，[6](P422-434)不利于通过城市化、工业化增加农民收入。④

同样位于中部地区，湖南省的经济结构略有不同，2010年三次产业结构比例为14.7∶46.0∶9.3。虽然工业比重不如其他地区高，但拉动经济增长的效应明显。工业单位中的97%以上为规模以下工业企业，利润率大大高于工业企业同期水平。由于70%规模以下企业分布于农村地区，对于农民转移就业、增收，发展县域经济，起到重要作用。其资源型、消费型、市场本地型特征也使得这些企业受国际金融危机的冲击较为间接。但湖南省似乎对于这批企业没有专门的帮扶机构，融资扶助力度小。担保机构的出资政府只占15%，大大低于其他很多省份，小额贷款政策也没有惠及中小企业。[6](P442)而淘汰高污染、高耗能、资源性的企业虽然符合国家政策，但却必然影响就业和增收，需要提供相应的政策激励。对于财政收入和经济依赖这些落后产能的地区，建议可以通过转移支付来落实政策。

贵州省为西部地区，民营经济所占比重低，农村人口比例大大高于全国平均水平。⑤2010年三次产业比例为13.7∶39.2∶47.1，其中第三产业以旅游业为主。⑥中小企业成为解决国有经济下岗人员再就业、农民增收的重要途径。但扶持中小企业的方向仍然是倾向纳税额高、销售收入高、安排就业量大的“龙头”企业，对处于相对弱势但有利于实现低端劳动力就业的小微型企业则扶持有限。[6](P496-497)

新疆第二产业占生产总值比重较贵州高，2009年三次产业比例为17.8∶45.7∶36.5。⑦60%的农村人口使得新疆同样面临通过城镇化来增加农民收入的挑战。近年来，新疆的中小企业发展迅速。在国有企业就业人数大幅减少的情况下，民营企业吸纳的就业人数大幅上升，且成为对外经济和贸易的主体。不过，政策分析报告又指出这些中小企业多数集中于传统行业和服务业，成长性不高，存活时间不长，劳动力素质低。[6](P503-509)从新疆的实际情况看，在解决下岗职工再就业方面，这些“低素质”的中小企业功不可没，在政策上也应有所扶持，至少应减轻其生存压力，比如减免税费负担。鼓励中小企业科技创新、开拓海外市场、提高信用度的政策，对于成长型企业数量不多的新疆，投入的资源也应量力而为。

广东省是少数中小企业发展进入较高阶段的地区。2010年其三次产业结构比例为5.0∶50.4∶44.6，农业经济几乎可以忽略不计，而农村人口比重仅为36.6%。几乎所有规模以上工业企业都是中小企业，中小企业从业人员占所有工业企业从业人员的83%。其政策目标按中小企业的不同成长阶段，分为初创期的提高存活率，成长期的提高抵御风险能力，成熟期的提升创新和变革能力。其评价体系对成长型中小企业的地域分布、行业分布进行了分析，认为传统劳动密集型的加工制造业仍然具有优势，而资本技术相对密集的电气、交通设备制造业等也具备了市场优势。这些成长型的中小企业其技术效率高于所有企业平均水平，其中的私营企业则高于国有和集体企业，并集中于电气制造等先进工业。而成长型中小企业的创新则多集中于产品创新，体现了这些企业把握和开拓市场的能力。[6](P442-462)广东的中小企业发展阶段高、创新能力强，在融资方面相比国有企业仍然处于弱势，政策对于这一部分有发展潜力和扩大规模要求的中小企业融资应给与重点扶持。

四、结论

综合上述各地区的案例分析可以得出结论，地区的中小企业发展政策应该结合自身资源禀赋、经济发展阶段来选取合适的目标，或者在不同的目标中赋予合理的权重，将有限的财政资源进行合理分配。

在以依赖低端劳动力、生存型中小企业聚集的地区，政策应该重点帮扶这些企业的生存和发展，推行降低行政费用、减免税负、小额贷款担保和贴息、开拓相应的地区和国内市场等有助于降低企业运行成本和提高产销衔接的措施。由于这些中小企业甚至微型企业产品的相对同质性，往往面对高度竞争的市场环境，利润很薄，市场份额小，成本因素是生存的关键，包括劳动力成本，租金、税费等行政成本、融资及市场信息成本等。Roy和Wheeler的实证研究表明，企业主的受教育程度越低，其对企业发展的长期计划与远景的认识就越不充分；如果企业主本身比较贫困，那么他/她获取融资、市场信息的能力会相对薄弱，在创业过程中往往规避风险，反过来不利于其企业的成功。［3］对于这部分中小企业，政策应该致力于减轻或消除这些不利因素。以上海促进就业政策为例，其早期阶段（上世纪90年代），即是针对国有企业的下岗失业人员和农村富余劳动力。政策目标是鼓励这部分人通过创办社区服务型的非正规劳动组织来自食其力，获得基本的经济来源和社会保障。在一定时期内，这些组织从业人员的社保费用由政府承担；政府还推出了针对这部分劳动组织、劳动密集型企业、小企业的开业贷款担保政策，为这些相对贫困的创业者提供开业融资的担保和利息补贴；场地方面，政府为创业者提供租金廉价的开业园区或者提供租金补贴；政府还组织社会力量对这些创业者提供免费的开业指导；税费方面也有优惠。⑧可见，对于以解决就业为目标的扶持政策，政府不仅要投入财政资源，还要投入大量的行政资源。上海专门设立促进就业专项资金，政府的各级人力和社会保障局专门设立促进就业的行政机构，为政策的有效实施和改进提供了行政保障。很难想象较多依赖市场化运作的小额贷款公司（成本高、风险大）或商业银行的小额贷款可以有效地帮助到最弱势人群的“生产自救”。因此，无论是政府现有的小额贷款担保专项资金，还是新的中小企业专项资金，如果当地的实际情况是需要解决较低素质人员的就业，那么对资金的使用、政策的设计都应该向这一目标倾斜。

Ayyagari,Beck与Kunt对全球54个国家的数据分析表明，营造竞争性的营商环境，包括较低的信用信息成本、较好的产权保护、较低的进入成本与中小企业部门的规模显著相关。[5]我国的实际情况也显示，在依靠高素质人才、科技和产品创新、产业链聚集效应的成长型中小企业集中的地区，政策应该识别这些企业，有针对性地推行拓展融资渠道、完善信用体系建设、促进科技创新、引进人才、开拓国际市场等措施。这部分企业已经过了创业期，进入了发展期，具备较稳定的生存能力，甚至可以通过产品和生产过程创新来提高利润率、开拓新的市场，实现可持续发展。因此，通过融资杠杆和市场力量来降低中小企业创新成本可以是扶持政策关注的方向。从企业主观意愿来看，科研投入的资金需求量大，而为了适应市场的创新活动时效性强，所以，如果能及时得到足量贷款，这部分企业是愿意承担较高贷款利率的。广东省的调研表明，成长性中小企业最希望得到的是资金支持，其次才是税收优惠。但阻碍他们获得银行贷款的仍然是抵押品和担保不足。[6](P443-466)政策一方面可以对以科研创新为目的的贷款进行担保风险补贴，另一方面加快信用体系建设，在降低中小企业信用信息成本的基础上，鼓励商业银行创新金融产品，发展抵押物之外的贷款质押方式。2006年出台的《中国人民银行关于开展中小企业信用体系建设试点工作的通知》已经在全国很多省市开展了中小企业信用信息征集和数据库建立的试点工作。人民银行上海总部还开发出应收账款和融资租赁质押登记系统，为中小企业开辟了抵押物之外的融资方式。⑨与以扶贫、促进低端劳动力就业的政策不同，对于成长型中小企业的发展，政府应扮演的是改善宏观市场环境的引导性角色，而非直接干预企业的微观运作成本。这一政策当然必须是以中小企业自身具备在市场中生存甚至发展能力为前提的。在发展型中小企业数量较少，企业生存力较弱的地区，用行政手段来大规模、普惠性地投入信贷资金，一旦市场环境转差，将产生大量坏账，最后埋单的还是政府，所以应谨慎考虑政策的地区适用性。除了融资环境的改善之外，政府还可以通过降低引进人才的成本，加强国际市场信息平台建设，设立技术市场交易平台，来进一步降低成长型中小企业的创新成本，提高其市场开拓力。这些政策需要投入大量的行政资源，同时其效果也依赖当地中小企业是否有能力有意愿来受惠于这些政策，所以实施时同样要考虑到地区的适用性。

总之，认识到政府资源的有限性，才能认清不可能所有政策都能面面俱到地实行，有针对性地帮扶不同类型的中小企业才能达到社会效益的最大化。

[1]Blackford，M.G..SmallBusinessinAmerica:AHistoriographicSurvey[J].TheBusinessHistoryReview，1991，（1）.

[2]Parker，R..FromNationalChampionstoSmallandMediumSized Enterprises:Changing Policy Emphasis in France，Germany and Sweden[J].JournalofPublicPolicy，1999，（1）.

[3]Roy，M.A.&D.Wheeler..A Survey of Micro-Enterprise in Urban West Africa:Drivers Shaping the Sector[J].Development inPractice，2006，（5）.

[4]Jeppesen，S..Enhancing Competitiveness and Securing Equitable Development:Can Small，Micro，and Medium-Sized Enterprises（SMEs）do the Trick?[J].Development in Practice, 2005，（3/4）.

[5]Ayyagari，M.Beck，T.&A.D.Kunt..Small and Medium Enterprises Across the Globe[J].Small Business Economics，2007，（29）.

[6]中国中小企业年鉴［Z］.北京：中国大地出版社，2009.

［注 释］

①参见《吉林省2010年国民经济和社会发展统计公报》，吉林省人民政府网，http://www.jl.gov.cn/jlgk/fzbg/ jls2009fabg_27202/201106/t20110616_1009445.html。

②参见《中国中小企业2010蓝皮书》序言，吉林经济信息网，http://www.jilin.cei.gov.cn/news/viewArticle.html? id=ff8080812f10126b012f329e25f20088。

③2008年第一、二、三次产业产值比重为14.4∶56.9∶28.6，参见《2008年河南省国民经济和社会发展统计公报》，http://www.china.com.cn/economic/txt/2009-03/ 01/content_17352186.htm。

④2009年，河南省农村人口比重为62.3%，高于同期全国53.4%的平均水平。参见2010年中国统计年鉴，中国统计出版社，2010年出版。

⑤2010年贵州非公经济产值占总GDP的40%，2009年农村人口占全部人口70%。参见《2010年贵州省国民经济和社会发展统计公报》，2010年中国统计年鉴。

⑥参见《2010年贵州省国民经济和社会发展统计公报》，http://wenku.baidu.com/view/bcc2f912f18583d0496459fd. html。

⑦参见《新疆维吾尔自治区2009年国民经济和社会发展统计公报》，http://wenku.baidu.com/view/20f4387201f69e 31433294f2.html。

⑧上海市开业指导服务中心编著，《开业指导政策汇编》，2006年11月。

⑨人民银行上海总部：大力推进中小企业信用体系建设，参见《上海商报》，2011-06-03。

F276.3

A

1008-8466（2012）01-0040-05

2011-11-30

上海市教育发展基金会晨光计划项目《小额信贷项目扶贫效应的社会资本分析与化解城市贫困难题的政策建议研究》（2008cgb09）的阶段性成果

李薇（1981— ），女，回族，上海人，上海城市管理学院科研处讲师,香港大学政治与公共行政系博士研究生，主要从事公共行政、公共政策、扶贫理论方面的研究。

解梅娟］