为何转变发展方式如此困难？——基于大国地方政府治理的视角

唐志军，陈 雯

（1.湖南科技大学 商学院， 湖南 湘潭 411201；2.湖南大学 经济与贸易学院， 湖南 长沙 410082）

为何转变发展方式如此困难？
——基于大国地方政府治理的视角

唐志军1，陈 雯2

（1.湖南科技大学 商学院， 湖南 湘潭 411201；2.湖南大学 经济与贸易学院， 湖南 长沙 410082）

内外部约束的变化要求中国转变发展方式。鉴于中国的改革和发展模式是政府主导型的，因此，要转变发展方式，最重要的是要改革政府主导型经济和社会发展模式。由于中国是个大国，大国的独特特征和历史决定了中国要实行财政分权和政治集权的治理模式。在财政分权和政治集权的地方政府治理机制下，中国在过去30年里成功缔造了经济“增长奇迹”。然而，这种治理也产生了许多负面效应，使得许多地方“重经济、轻民生”“重资本、轻劳动”“重城市、轻农村”“重本土（市场）、轻外地（市场）”，并由此导致高投入、高排放、高能耗、高污染，只见物不见人的发展结果。因此，必须以地方政府治理转型作为中心和重点来促进我国加快发展方式转变。

转变发展方式；地方政府治理；治理模式转型

一、引言

改革开放三十多年来，中国的渐进式改革在经济上取得了巨大的成功，经济实力显著增强，GDP总量从1978年的3645亿元增长到2010年的39.7983万亿元，年均增长9.8%以上，在全世界的排名也从1978年的第15位升至第2位。同时，中国在消除贫困、科技创新等方面也取得了让世界惊叹的成绩。因此，中国的经济和社会成就被世人誉为“增长奇迹”，同时，其惊人的巨大成就也成了许多人眼里的“谜”。

与中国GDP快速增长相对照的是，在过去30年的转型与改革中，中国虽然初步建立了市场经济体制框架，实现了经济起飞与经济总量的快速扩张，但发展方式转型尚未破题。2008年的国际金融危机使得原有发展方式的矛盾集中凸显出来。当前，中国正面临着四大约束：一是金融危机后外部需求的下降使得中国必须终结出口导向模式；二是严重的产能过剩和消费需求不足要求中国终结投资主导模式；三是巨大的资源和环境压力使得中国必须终结GDP增长主义；四是尖锐的社会矛盾和极高的收入分配差距使得中国必须走和谐共享之路。然而，来自既得利益的阻碍和旧体制的束缚使得中国改革的动力和能量正逐步消减，因此，中国正处于发展方式转型的十字路口，改革正在“迈大关”。如何实现经济和社会发展方式转变，如何实现体制机制改革和治理模式转型，已成为当前我国面临的核心问题。

为了加快发展方式转变和构建和谐社会，以胡锦涛为总书记的党中央提出了科学发展观，同时确立了多个改革试验区，允许这些地区通过先行先试、制度创新等方式来探索新的发展模式。因此，加快转变经济发展方式，构建和谐社会，既是科学发展观的内在要求，也是关系我国经济社会发展全局的重大战略任务。如何实现这一战略使命，不仅成为当前党、国家、政府和人民关注的焦点，也成了理论界的重大研究课题。那么，为什么中国的发展方式转变却进展缓慢、困难重重？要理解这个问题，首先要弄清楚中国经济发展的主导方是谁，然后要弄清楚他们面临什么样的约束条件，最后要弄清楚他们在这些约束下会采取怎样的发展方式。

二、政府主导型的改革和发展模式

越来越多的研究表明，在中国，政府是主导经济和社会发展的决定力量[1]。同时，研究表明，地方政府在缔造中国“增长奇迹”中起着第一推动力的作用（张军，2007[2]；唐志军，2010[3]等）。中国的政府主导型改革和发展模式主要体现在以下几个方面。

第一，政府主导了我国的改革路径。1978年改革之后，与前苏联和东欧转型国家的激进式改革不同的是，中国走了一条渐进式改革的道路。之所以选择渐进式改革之路，是因为在主导中国改革的领导人看来，渐进式之路可以减少改革的不确定性，避免产出的大幅下降和社会的动荡，并且可以以时间来换取既得利益的权力阶层对改革的支持，用市场增量来稀释原来的计划体制。因此，邓小平等人选择的改革战略是“走一步看一步”和“摸着石头过河”，在此理念和其他的约束下，中国政府以渐进式为路径主导了中国的改革和开放。

第二，政府主导了我国的主要制度改革和制度创新。改革之后，政府主导了我国的主要制度改革和制度创新。农业家庭承包责任制的首创者虽然并非是政府，但却是在政府的认同下得以向全国推广的。中央银行的确立和宏观调控制度的创设、财政分权制度改革、金融体系的构建和金融交易制度的改革、住房制度的市场化改革、股市的创建、社会保障体系的设立和完善……一系列事关国计民生和国家长远发展的改革，无一不是在政府的主导和推动下进行的。

第三，政府主导了国有企业的改革，控制了大量的资源。30年来，国有企业改革始终是整个经济体制改革的中心环节，随着改革的深入，国有企业实现了向市场主体的转变，而这一过程，是在政府的主导下推进的。经过市场化改革，我国的市场机制逐步确立，已取代计划成为资源配置的主要形式。然而，在这个过程中，政府及其控制的国有企业始终掌握着大量的资源。这表现在：一是政府的税收和行政收费占GDP的40%以上；二是政府控制着土地和矿产资源的配置和使用；三是国有银行控制了信贷资源，而信贷主要流向了国有企业；四是政府控制了企业上市的资格；五是大型国有企业垄断了中国的电信、交通、能源、金融等重要领域；六是政府控制着大量的规划、行政审批权。

第四，政府主导了投融资。改革以来，尤其是1994年的分税制改革，地方政府逐渐成为经济发展中的主要推手。为促进辖区的GDP增长最大化，地方政府间展开了激烈的招商引资大战，纷纷推出各种优惠政策和项目来吸引资金、引导资金流向增长效应大的产业。政府主导型投融资几乎涉及到地方经济的各个重要方面，从开发区到农村，从基础设施建设到一般住宅项目，从开采业到制造业，从高新技术到传统的技术改革和升级等等，无一不透露着地方政府的影子或影响力。

第五，政府主导了技术创新和产业发展。改革开放后，为推动研发机构适应市场环境和行为，中国政府主导了产业发展和技术创新制度改革。通过出台多个产业发展政策和诸如火炬项目、863计划、“国家中长期科技发展规划”等多个支持技术创新的规划，政府主导了我国的产业发展和技术创新。

第六，政府主导了宏观经济政策。自20世纪90年代我国开始对国民经济实施宏观调控以来，政府就主导了我国的宏观调控政策，通过宏观调控来调节经济发展中的起伏波动，以求实现经济快速增长。

三、各级政府面临的主要约束

（一）中央政府面临的约束

在中国，中央政府面临的约束是由其目标和使命决定的。其目标和使命在于：实现中华民族的伟大复兴、实现社会的和谐稳定、维护国家统一和主权等。而要实现其目标和使命，就要做好以下两点。

一是确立发展共识和实现发展的基本路径。应该说，由于自1840年后，中国遭受了长达百年的被外国列强欺凌、劫掠的悲惨经历，因此，中国领导人和中国人民对于加快发展、实现赶超有着无比的渴望，达成发展共识是比较容易的。关键是以什么方式来促进发展？在解放后的前三十年，我们以计划经济体制来实现赶超，不幸失败了。1978年以后开始以改革开放和向市场经济的转型来实现发展和赶超。可是，在现实中，发展却被增长替代了，我们在很大程度上只强调了GDP的快速增长，导致了GDP增长主义的滥觞，却忽视了经济与社会、人与自然、物质文明与精神文明、市场改革与政治体制改革之间的和谐发展。

二是对地方政府的有效治理。中国是个大国，大国的激励机制的构建相比小国而言更复杂和更困难。大国的一个明显特征就是其幅员辽阔、人口众多、地区之间差异大、具有明显的异质性，这就产生了以下几个在对地方政府进行有效治理时所必须面临的难题：一是信息收集困难、信息传递链条长、信息噪音化程度和失真化程度大；二是各地居民和地方政府的偏好异质化程度高，使得中央政府和地方政府的目标出现异化；三是中央难以对地方进行有效的、周密的监控和考核。因此，如何有效地激励和约束地方政府及官员，就成为大国治理的核心问题。在过去的30年，中国是通过经济上的财政分权和政治上的任免集权解决了对于地方政府的治理问题的。

（二）地方政府官员面临的约束

随着改革开放的推进，中国逐步建立起财政分权体制，尤其是1994年的分税制改革，进一步确定了中央政府与地方政府的财政分成。在财政分权下，中央政府将促进地方经济发展的任务交给了地方政府，并且让地方政府能分享当地GDP增长的成果，这样就带给了地方政府官员较强的发展经济的激励和约束。地方经济发展越快，地方的税收就越高，地方官员所能支配的财政资源就越多，就越有能力按其意愿和构想来选择发展模式、改善辖区基础设施、公共环境和提供公共品，从而实现其政治抱负。

在政治上，中国延续了以往的传统，实行了官员任免上的集权。这种集权制主要体现在对省部级官员的任免、考核和控制上。正是中央在人事任命权上的高度集权，使中国形成了政治晋升锦标赛机制，进一步解决了形成地方政府竞争的政治激励问题。而且，在事实上，我国实行的是以GDP为主要考核指标的晋升制度。这种以GDP增长率为主要标准的考核制度给地方官员带来了巨大的压力，迫使其不得不为促进GDP快速增长而努力，比如招商引资、争取国家政策和项目落地等。尤其是，这种晋升锦标赛机制会在中国的各级地方政府中不断放大，让每一级地方政府都处于为增长而竞争的格局中，从而彻底改变了地方官员对经济增长的态度，调动（或驱动）其推动地方经济发展的积极性。同时，在这样层层竞争、层层淘汰的晋升机制下，这种激励作用还会得到进一步的强化。

四、现有约束下的地方政府行为分析

目前，中央政府对地方政府的利益驱动，还存在着约束软化的问题。这表现为：一是依然采用以GDP为主的官员考核体系；二是对地方政府投资冲动的约束不强；三是未能有效推进财政和投融资体制改革；四是未能加快推进政治体制改革，改变官员的任免机制和增加民众对于地方官员行为的压力。因此，经济发展方式的转换受到阻碍。

对于地方政府来说，在GDP最大化的竞争压力下，其行为表现为下列四个方面。

（一）重投资、轻民生，导致投资过度、环境恶化、资源枯竭和民生维艰

在决定经济增长的投资、消费、出口三要素中，地方政府最容易受影响的变量是投资。尤其是在有限的任期内，投资是推动GDP快速增长的最有效手段。在投资领域中，有些领域的增长效应见效快，比如说交通道路、市政建设和开发区建设等基础设施建设；而一些事关民生的投资却见效慢，比如教育和医疗以及代际供给物品。因此，这就会带来两个结果：一是地方政府会为了经济增长千方百计地想扩大投资，而且往往不顾项目的投入产出和长期回报，不顾项目的环境和资源代价，匆匆上马一些高污染、高排放、高能耗的项目，这就导致许多地方过度投资、环境恶化、资源枯竭、能源供应紧张。二是对事关民生的公共服务的投资方面则相对不足，致使社会保障支出远低于经济和社会发展需要，使得基本公共服务均等化等方面进展缓慢，难以满足人民对公共服务的需求。

（二）重资本、轻劳动，导致国民收入初次分配中劳动收入占比下降

不同的产业有不同的增长效应。一般来说，在我国现有的发展阶段，那些投资大、技术先进、产业链条较长的产业的增长效应比较大；而那些投资小、技术低、产业链条短的产业所引起的增长效应也较弱。因此，这就会导致追求GDP最大化的地方政府在引进和选择产业发展时，更倾向于优先发展资本密集型产业，而资本密集型产业的过度发展会带来一个副产品，就是造成资本在国民收入分配中居于强势，劳动力的谈判能力不断降低，处于相对弱势，从而使国民收入的初次分配中资本的占比不断提高，劳动报酬的比重不断降低，这进一步加剧了收入差距，使得许多民众尤其是底层民众从改革和经济发展中的得益远远跟不上GDP的发展速度。

（三）重城市、轻农村，导致城乡二元分割加剧

在中国，地方政府官员事实上是被上级任命的，民众缺乏事实上的选举权，因此，地方官员主要“对上”而不是“对下”负责。对于地方政府来说，由于城市的聚集效应、规模效应和信号显示作用，增加城市及近郊的投资和公共物品供给所带来的产出和增长效应、所体现出的政绩效果要远大于农村尤其是偏远山区。并且，由于投票权比例问题和集体行动问题，城市居民在政治上拥有更大的话语权，与地方政府官员的联系和关系也更紧密。因而，地方政府更愿意在城市和近郊进行投资，改善城市和近郊的基础设施，增加城市和近郊的公共产品供给，而忽略农村尤其是偏远山区的建设和公共品供给。这样，就进一步固化了城乡二元结构，导致基础建设、社会保障和收入分配向城市的倾斜和城乡差距的扩大。

（四）重本土市场（企业）、轻外部市场（企业），导致市场分割

陆铭和陈钊等人的研究表明，国内存在明显的地方保护主义行为，地方保护主义问题并没有随我国市场化进程的深入而消失，在一定范围内反而表现得非常严重和突出。这是因为，在追求GDP增长最大化和税收最大化的导向下，地方政府认为通过阻止外地产品的流入和本地要素的流出，可以为本地带来更快的增长和更多的税收。因此，他们就采取“以邻为壑”的保护主义政策来保护本土企业和市场。地方政府的这种做法严重搅乱了市场秩序，阻碍了全国统一市场的形成，导致要素和产品流动成本增加，使资源不能在全国范围内优化配置，从而降低了经济效率的提高进而影响了经济发展的质量。

五、以地方政府治理加速转型为重点促进发展方式转型

由此我们看出，要转变经济发展方式，最重要的是要加快政府治理转型。为此，迟福林深刻地指出：“第一次转型有所不同，中国已进入政府转型时代，政府转型成为第二次转型全局性的决定性因素。只有政府自身转型，才能担当起领导和驾驭第二次转型的历史重任；只有政府自身实现转型，第二次转型关键领域的改革才能有实质性突破。”[1]为此，要促进以下几个方面的地方政府治理转型。

（一）完善中央和地方的财政和事权划分制度

1.要加快推进财政分权制度的改革

在财政分权制度上：一是要重新划分中央与地方的分成比例，使地方有充足的财政收入来发展经济和改善民生。二是要调整税种结构，在减轻中小企业税负的同时，实时开征房地产税、资源税和环境保护税等税种，并完善各种税种及其征收和分成制度，并且要使中央与地方间的税收分成制度化、规范化。三是要将土地出让收入纳入财政预算法中，尤其是对于土地拍卖所得的分成要尽快完善并落实。四是要进一步推进省直管县财政改革，使县具有较强的财政能力；同时也要避免市级财力的弱化。五是要进一步规范和完善预算外所得，逐渐使预算外收入纳入人大的监督下，使其透明和规范使用。六是在财政支出上，要减少政府财政在经济建设中的支出比例，更多地考虑向公共财政转型，突出提供均等的公共服务，避免公共产品供给的不足和供给中的不平等。

2.要推进行政事务权划分上的改革

一是要科学划分各级政府的职责和权限，既要避免地方政府的权力过大，也要避免把事责过多地推予地方政府却不给予其相应的权力和财政资源。二是要继续推动某些领域的“垂直化管理”，在国税、银行、海关等原来属于地方政府控制的事权陆续上收中央，工商、质检、药品食品监督、国土资源等与基层地方政府脱钩、变成省内垂直管理后，要进一步考虑法院、检察院、国土资源和环境保护等部门的垂直化管理，以防止地方保护主义、地方腐败、土地违法等负效应事件的加剧。

（二）在政治体制领域，改革对地方政府官员的考核、评价和晋升制度

一是要进行“绿色GDP核算”，在GDP核算中加入“绿色、环保”成分，把经济活动的环境成本纳入传统的GDP核算中，使地方政府在追求GDP增长的同时，考虑对环境、资源所带来的压力和成本，使其追求经济发展与环境保护之间的双赢，避免对环境和自然资源的过度开发和破坏。二是要将社会和民生指标纳入对地方政府官员的考核、评价指标中，这对于抑制原有的考核、评价制度的负面效应至关重要，可以规避地方政府官员片面追求经济增长的机会主义行为，促使他们在决策和施政时更多地考虑民生福利。三是要把民众满意度加入对干部的绩效考核中，并改变单纯的由组织任免地方官员的晋升制度，使地方官员在施政时不仅要考虑来自上级的赏识，也要考虑来自民众的支持，从而减少其被少数利益集团收买的可能性。四是要加强基层民主建设，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，在基层可以试点直选地方政府官员，使官员更多地对下负责，而不仅仅是对上负责。

（三）加强地方合作、打破地方封锁和促进全国统一市场的建立

一要制定完善相关法律，包括立宪确定中央政府对跨区域商务纠纷的裁决权和协调权；立法确立一种原产地原则，要求在全国某地合法生产的产品和服务在全国各地销售都自动地具有合法性，它们不应该由于提供地的不同而遭受歧视；在投融资、市场准入等方面制定非歧视性法律法规。二要建立地方政府间的合作架构、组织和制度，设立调解地方政府间纠纷的正式机构，加强地区合作，消除地方政府间各自为政的状态和抑制地方保护主义。三要保证全国统一市场的建立和完善，促进要素和产品自由流动，打破地方分割和地区封锁，避免地区间的恶性竞争。四要确保全国范围和跨地区的公共产品和服务的供给，尤其是在高速公路等管理上，要避免断头路的出现和无序的收费。五要制定大的区域性协同发展规划和政策，避免各地政策对接上的困难。

[1]吴敬琏.中国经济转型的困难与出路[J].中国改革，2008，（2）.

[2]张军.中国经济发展:为增长而竞争[J].世界经济文汇，2005，（4）.

[3]唐志军.地方政府与中国经济增长——一个解读中国之“谜”的整体逻辑框架[J].新政治经济学评论，2009，（15）.

F202；D035.5

A

1008-8466（2012）01-0035-05

2011-11-16

本文系国家社科基金重大招标项目《中部地区承接沿海产业转移的政策措施研究》（09&ZD041）、湖南省教育厅课题《湖南省各市（县）政府推动发展方式转变的动力机制和实现路径研究》（11C0562）、湖南科技大学博士启动课题《地方政府推动发展方式转变的动力机制和实现路径研究》（E51023）的阶段性研究成果

唐志军（1976— ），男，湖南永州人，湖南科技大学商学院副教授，国民经济研究所所长，经济学博士，主要从事地方政府竞争、权力经济学、房地产方面的研究；

陈雯（1979— ），女，湖南长沙人，湖南大学经济与贸易学院博士研究生，主要从事国际贸易、地方政府竞争方面的研究。

解梅娟］