国家创新体系下的创新政策：概念、评估和发展趋势

王唯薇

起源于上世纪80年代的国家创新体系（National Innovation System,以下简称NIS）研究，不仅更新了世界对于“创新”的理解，也为一国政府制定创新政策提供了新的理论基础和框架。从理论角度讲，NIS理论有别于现代主流经济学的一般均衡原理，重新诠释了创新在经济发展中的作用以及政府在创新中的角色地位，为政府的创新政策设计、干预和实施提供了更加符合现实的经济学基础；从实践角度讲，这个概念被经济合作与发展组织（OECD）、欧洲委员会(EC)、联合国贸易及发展委员会（UNCTAD）和美国、德国、日本等国际组织和发达国家政府作为了制定创新政策的主要框架和分析工具，并致力于推广全球作为谋求经济持续性发展的重要动力机制。

NIS是指参加新技术发展和扩散的企业、大学、研究机构及中介组成为创造、储备及转让知识、技能和新产品的相互作用的网络系统 (OECD,1999)［1］。根据这个理论，创新政策的任务就是确保国家可以有一个联系紧密、管理良好、资金运作良好的公立以及私立的机构群，可以在NIS内发挥良好的作用。建立在NIS理论基础上的创新政策并非一些单立的文本，也不等同于科学政策和技术政策，而是一个协调包含多主体参与和互动，涉及贸易、财政、税收、金融和教育等多方面制度建设的一个庞大政策体系，有的机构称之为“政策组合”（Policy Mix）则更为准确（如OECD、worldbank）。

我国近几年的创新政策对于发展我国科研工作起到了巨大作用，但政策制定偏重于局部性刺激政策，如增大科研投入等，截至2009年，中国的研发总投入已居世界第四位，研发人力资源总量居第一位，国际专利申请量居世界第五位，全球科学引文索引（SCI）排名居第二位，而由于缺乏对于创新体系的结构性建设，致使整个社会缺乏创新活力，创新效率很低［2］。OECD2008年发布的《中国创新政策研究报告》也得出了类似的结论，分析认为中国近几年在研发总投入上发展很快，但研发的产出效率在同等投入水平国家中处于后列［3］。2012年3月，美国信息技术和创新基金会和Kauffman基金会发布的 《全球创新政策指数》对全球55个国家的 “创新政策能力”（Innovat ion Policy Capacity）进行了评估，尽管中国在“科学和研发政策”项下获取了高等水平评分，但7个指标的总分却处于中等偏下水平［4］。

实践证明，发达国家之所以能够率先实现经济起飞和持续增长，不仅是由于他们拥有了较高的科技水平，而是致力于协调技术、科学研究、信息通讯技术、税收、贸易、知识产权、政府采购、标准、法规等各方面的政策，以服务于创新战略。美国的Christopher T.Hill教授认为：“在过去的半个多世纪里，无论是在新技术的研发，还是在技术的商业化、民用化以及技术在国家安全中的应用，美国一直处于世界领先地位，这一切都得益于美国国家创新体系的高效支持。”[5]世界银行在给发展中国家的创新政策建议中，首先指出必须从更广的层面理解创新的含义，而不是认为创新只来源于科学和研究，政府的力量不能只停留在对科学研发的支持上，将研发政策和科学政策替代创新政策，而是要致力于为创新建立一个良好的环境［6］。

本文回顾在NIS框架下，创新政策的演进、范畴和评价方法，并探讨创新政策的发展趋势。

一、创新政策的演进

20世纪上半叶，真正意义上的创新政策并不存在［6］。西方国家在二战中为了支持国防技术发展，制定了一系列科学和技术政策，并在战后延伸到了大学和少量的研发机构。当时，创新政策与科学技术政策和产业政策是合二为一的，随着学者们对创新研究的不断深入，创新政策才逐渐独立出来，概念和框架才逐渐明晰。从上世纪下半叶开始至今，创新政策大致经历了三个发展时期：

（一）第一代创新政策

第一代创新政策流行于上世纪60年代和70年代，主要基于新古典经济学基础和线性创新模式。首先，在新古典学派的假设下，生产函数的设定是比较简单的，看不到技术在其中的角色、成因和过程，只能看到技术变动的结果。其次，新古典学派也很少谈论经济体系的制度与结构。再次，由于假设企业的创新活动具有外部性，使得厂商的创造积极性不高，致使研发水平低于社会理想状态，产生市场失灵，因此，政府必须采取增加研发、税收减免、财政补贴等方式激发厂商的研发积极性，这个阶段的创新政策大部分还是传统意义上的“科学政策”和“技术政策“，重点扶持基础研究和实验室研究。

（二）第二代创新政策

上世纪80年代，逐渐产生了NIS概念。 NIS强调创新体系内的主体间的互动和政府对于社会创新能力构建的能动作用。在这个概念下，技术成为经济增长的内生变量，政府的角色就是为矫正国家创新系统内的系统失灵，而这样的失灵可能来源于系统内组成分子（科技人员、厂商、研究机构、大学）之间的利益冲突，也可能源自于制度的僵化性、讯息的不对称、知识沟通上的障碍、科技研发人员流动不足等因素，阻碍整个创新体系的运作和知识的流通，从而影响创新效率［7］。由此创新政策变得复杂，其重心变为要就创新如何产生、如何扩展至国家系统，然后针对系统运作缺失提出政策建议，政策实施后利用创新监视系统衡量其成效，从而依据此结果来改进政策。

西方发达国家率先建立和完善国家创新体系，制定创新政策，原有的科学和研发政策将中心放在了加强基础研究成果的应用上，教育目标调整为培养具有创新能力和兴趣的青年，产业政策由原有的“优胜劣汰”调整为加强企业横向合作，建立区域、企业集群等政策。

（三）第三代创新政策

进入21世纪，随着国家创新体系这个概念的发展，创新政策的外延也越来越广，比如OECD就将一国的包括法律制度、税收制度等的创新 “框架条件”（framework condition）纳入到创新政策范畴中，因此在“政府统筹” （ “whole-of-government”approach ）的潮流下，第三代创新政策更加重视政府各个部门的统筹协调以及各方面政策之间的协调。

二、创新政策的范畴

要研究创新政策首先要确定创新政策的范畴，但事实上，很难找到一个清晰的边界。国家创新体系和创新政策都是“模糊”和“扩散”的概念［8］，创新政策几乎涉及了社会经济的方方面面。OECD是研究全球创新政策的引领者，他们将包括企业管理、金融、法律和知识产权等政策的“框架条件”都纳入创新政策的范畴，并认为这是发展中国家发展创新政策的当务之急。

世界银行发布的《创新政策》（innovation policy）［6］，考察了四大方面：（1）支持创新者的政策（包括建立商业服务政策、支持创业和新兴创新型公司的政策、对创新型和新成立公司的金融支持政策、建立产业聚集和创新网络的政策）；（2）法律法规政策（包括自由贸易和FDI政策、国内法律政策、采购政策）；（3）研发政策（包括公共部门研发、企业研发和国家研发合作政策）；（4）教育和培训政策。

新西兰林肯大学的John R等学者［9］在将欧洲、亚洲和太平洋地区国家的创新政策进行比较时，将分析框架分为七大方面：（1）有关创新政策管理结构和主体的政策（包括关键创新政策文件、决策者、执行者、多层治理等政策）；（2）创新政策战略；（3）公共研究政策；（4）公私伙伴关系和知识转移政策；（5）企业研发和创新活动政策；（6）支持创业精神和新企业创立的政策和；（7）创新的框架条件（包括知识产权、公众创新意识和其他政策）。

2012年美国信息技术和创新基金会和Kauffman基金会发布的《全球创新政策指数》［4］选取了七大核心创新政策领域：(1)自由市场和FDI政策；(2)科学和研发政策；(3)本地市场竞争和创业政策；(4)知识产权政策；（5）数字和通讯技术政策；(5)政府采购政策以及；(7)高技术人才移民政策。

三、创新政策的评估

OECD是对创新政策进行评估的最早践行者之一，上世纪90年代就开始对各国的科学政策进行评估，后来转变为各国的创新政策进行评估，每年都发布几个国家的创新政策评估报告。总的来讲，目前在创新政策评价方法上主要侧重定性的案例研究，但正如学者们努力给国家创新体系设计统一的度量标准一样，为了分析国家间的差异以及创新政策对于经济的影响力，学者们也在努力为创新政策建立评估指标。

The European TrendChart是欧盟从1999年就开始建立的年度创新政策基准和评价体系，每年都要发布欧盟国家的创新政策评估和预测报告，目前已经包含了欧盟外的一些国家。2008年他公布的《欧盟创新进步报告》曾采用了创新政策的数量作为量化指标，2009年进一步采用了投向创新的公共财政预算作为量化指标，2010年新西兰林肯大学的学者在此方法上，将评估政策力度的量化指标扩展到预算数量、创新活动、创新主体和创新手段等的数量，并结合这些政策在国家创新体系中的重要程度，对欧盟和亚太地区的39个国家的创新政策做了等级评估［9］。

2012年美国发布的《全球创新政策指数》对全球55个国家进行了“创新政策能力”的评估，在7个核心创新政策领域建立了84个二级指标，采用了WTO、世界银行、OECD等多个国际组织和国家的经济、社会发展数据。

四、创新政策的发展趋势

（一）创新政策的内容将更加广泛

目前，创新政策的讨论重点如何对应社会变化，如全球气候变化、金融危机、绿色增长和老龄化问题等将继续成为今后一段时间的热点。此外，如何对创新型企业、流程创新和服务创新等进行支持也将受到高度重视，对企业的商业创新和产品创新的资助也将受到更多的政府的支持。这种变化主要来自于创新模式的变革，未来的创新体制会更加脱离对实验室的依赖，而呈现出用户驱动型的特征，基于创新和新创意的财富和工作更多地将来源于组织和社会科学、艺术、新的商业流程以及满足客户量身定做的需要，而不是以往的自然科学和工程学，创新政策将进一步脱离研发政策。

（二）创新政策和R&D政策的分离将更加清晰

调查显示，欧洲创新型国家的创新政策任务和研发政策任务的界限是十分分明的，往往是越落后的国家，两者的界限越模糊［10］。两者的混淆会导致错误地认为R&D就是创新，并把发展一国的创新的重要性视为低于发展R&D，导致政策的片面以及创新管理的无力，从而商业部门无法或者是没有兴趣参加和影响创新体系的设计和建设。从发达国家创新政策的管理机制看来，创新政策的设计和管理已经从一两个主管科技教育、经济工业发展的部门扩展到一个由环境、社会事务、农业、交通、信息通讯技术、医疗等行政部门组合而成的协调机制。一国创新政策的有效执行，越来越依赖于一个高效运转的协调机制。

（三）更加开放的自由贸易和外资引进政策

一个国家的创新有三大来源渠道：一是自我的研发；二是通过进口先进的产品以获取先进的知识；三是通过引进FDI获得知识的转移。因此，自由贸易和直接投资政策是重要的创新政策内容。

自由贸易，一方面可以加强产品的自由流动，从而减少知识流动的障碍；另一方面，自由贸易可以深化国际分工，从而进一步提高各国的创新能力。普遍认为，发展中国家的创新来源主要是吸收发达国家的现有知识，自由贸易和吸引外资直接投资是发展中国家学习的主要途径，而各种形式的贸易保护主义和对国外资本的限制都无疑成为创新的障碍。根据《全球创新政策指数》的调查结果显示，在自由贸易市场开放度处于高水平的都是欧盟和OECD组织的国家，很多发展中国家却处于低水平，如阿根廷、巴西、中国、印度和俄罗斯。随着发展中国家对于创新研究的深入和发展中国家创新模式和经济增长的理解，减少贸易障碍、提高开放度是大势所趋。

（四）创新政策的全球化日益加强

创新的全球化突出表现为R&D的全球化，但R&D的全球化和创新全球化是有区别的。创新全球化更加表现为知识生产链和知识消费链的各个环节的水平网络结构，因此影响一国的政策范围更加宽泛，如各国为了争取人才而采取的教育政策和移民政策的改变等。一些国家如德国和荷兰已经将全球化内容明确融入创新政策中，并在海外设立了支持这些政策的机构［10］。创新全球化也明显影响了发展中国家的政策，让发展中国家越来越重视有利于知识国际流动的政策，不仅是制定提高吸收知识能力的政策，也制定鼓励本国企业进行R&D和创新国际化的政策。

（五）创新政策的评估机制将是建设重点

INNO-Policy TrendChart［10］调查显示，世界最创新的国家都拥有较好的创新政策评估机制，建立创新体系比较缓慢的国家通常也不太重视政策的分析和评估，表现出各国评估的能力也参差不齐，比如芬兰是创新政策评估方面最先进的国家之一，每3年就要进行一次国家层面的创新政策评估，英国和挪威的评估过于注重细节却缺乏系统分析。有些国家由于一方面缺乏资金和人才无法建立有效的评估机制，另一方面是缺乏政策评估的文化，主要是因为一些政府过度相信自己制定政策的能力和知识，单凭政治意愿创造和使用政策发展的证据。

一些国际组织如OECD努力推动世界各国的创新政策评估，2008年发表的 《中国创新政策评估》对中国创新政策优劣势进行了分析，也对中国的创新政策制定提出了详细的意见。The European Trend Chart后来和 INNO Policy Trend Chart、ERAWATCH数据库合并，成为目前为包括欧盟成员和中国在内的48个国家成员提供评价标准和分析的体系。近几年，由国家主导的评估也日渐增加，如瑞典、爱沙尼亚、拉脱维亚等国家都进行了本国的创新政策评价。实践证明：评估越严格的国家，创新体系的进步越大。

[1]OECD.Managing national innovation system[M].Paris:OECD.，1999.

[2]侯春云.中国创新政策的重点应转向制度环境建设[N].中国经济时报，2011-09-30.

[3]OECD.Reviews of Innovation Policy:CHINA[EB/OL].Available at:http://www.oecd.org/innovation/innovationinsciencetechnologyandindustry/oecdreviewsofinnovationpolicychina.htm，2008.

[4]Information Technology and Innovation Foundation and the Kauffman Foundation.global innovation policy index[EB/OL].Available at:www.kauffman.org/globalinnova tionpolicy，2012.

[5]Christopher.T.Hill.The Post-Scientific Society[EB/OL].Available at:www.issues.org/24.1/c_hill.html，2007.

[6]The world bank.Innovation Policy:A guide for developing countries[EB/OL].Availableat:https://openknow ledge.worldbank.org/，2010.

[7]孙智丽.国家创新体系：知识经济体系下创新政策的新思维[J].APEC review,2000(6).

[8]张俊芳,雷家骕.国家创新体系研究：理论与政策并行[J].科研管理，2009（4）.

[9]John R.Fairweather,Rene Wintjes,Julian Williams,Tiffany Rinne,Claire Nauwelaers.Comparison of Innovation Policies in selected European,Asian and Pacific Rim countries:How best to optimize Innovation Governance in New Zealand?[EB/OL].Research Report No.321.Available at:www.lincoln.ac.nz/PageFiles/1494/RR321w.pdf2010.

[10]INNO-Policy TrendChart.Innovation Policy Trends in the EU and Beyond[EB/OL].Available at:www.proinno-europe.eu，2011.