我国食品安全监管法律制度的问题与完善

李茂春

食品是人类赖以生存的物质基础，俗语说“民以食为天，食以安为先。”由此可见，食品安全不仅关系人类的健康和生存，而且还影响着经济和社会的发展。食品安全已经成为全球性的公共卫生问题，不论是发达国家还是发展中国家，食品安全都是社会关注的焦点。然而,近几年来我国却频繁出现食品安全事件,引起社会的高度关注，由此引起的食品安全法律监管制度问题也日益突出。

一、我国食品安全监管法律的现状及存在的问题

（一）我国食品安全监管法律的现状

近年来我国先后制定颁布了《中华人民共和国食品卫生法》《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国农业法》《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》等一系列法律、法规和规章。2009年2月28日颁布了《中华人民共和国食品安全法》，对食品安全监管体系进行了理顺。在中央层面，国务院设立了食品安全委员会。考虑到各地区的具体情况，在地方层面，县级以上人民政府统一负责，并组织领导、协调本行政区域的食品安全监管工作。在部门职权划分上，国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，并且还负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息发布、食品检验机构的资质认定和检验规范的制定，组织查处重大食品安全事故。国家质量技术监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门依照《食品安全法》和国务院的规定，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。《食品安全法》的出台对公众食品安全、身体健康和生命安全进一步提供了保障，为当前我国食品安全监管奠定了法律基础。

（二）我国食品安全监管存在的问题

（1）监管体系的不协调。尽管《食品安全法》对监管部门职权进行了划分，并规定了国务院设立食品安全委员会统筹协调各部门安全监管工作，但是，食品安全的监管体制、监管合力机制等方面未取得实质性的突破。食品安全委员会和卫生行政部门的关系并没有在《食品安全法》中明确规定，而食品药品监管部门又不是食品安全监管任何—环节的执法主体，有责任，无权利，很难真正行使好政府赋予的职能。食品安全监管过程中各部门之间、环节之间、地域之间，在食品安全风险监测、食品安全风险评估、食品安全事故处置、食品添加剂监管方面存在冲突，有些没有设立高层协调机构，很难具备与其他相关部门协调问题的能力，很多问题可能依然没有解决，导致行政效率低下，行政成本昂贵。另外，我国食品安全监管采取的是自上而下、分段监管的行政执法体系，造成交叉地带卫生、农业、工商、质监等部门多头管理、真空地带无人管，出现法律监管的空白点，最终造成行政执法资源的浪费。

（2）惩罚性赔偿机制不完善。利用惩罚性赔偿来保护消费者的权益，是国际上成熟市场经济国家利用利益制衡维护市场秩序的一个成熟经验。虽然我国《食品安全法》九十六条规定：“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。”有学者认为是把惩罚性赔偿引入了立法，但这个十倍价款的规定是建立在“价款”上的，而并不是建立在消费者实际遭受的或者实际需要填补的损失上的，对消费者来说不足以抵付因主张权利而花费的鉴定费、诉讼费等，对不法商人和侵权企业毫无威慑力，依旧不具备实际惩罚性，违法成本低，处罚力度小，使得不良商家铤而走险。

（3）食品召回制度存在漏洞。食品召回制度是20世纪60年代国际上开始确立的产品安全领域的一项重要制度［1］。我国《食品安全法》中明确食品召回制度，明晰了召回的法律性质和法律地位，将我国食品召回制度上升到法律高度，效力大于以往的部门规章。规定了食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准，应当立即停止生产，召回已经上市销售的食品，通知相关生产经营者和消费者，并记录召回和通知情况，这一召回制度是“强化生产者作为食品安全第一责任人的责任”，但是，是否主动召回取决于食品生产者，如果企业不主动召回，相关部门很难监管，社会公众能否申请政府部门责令召回在立法中未规定。食品召回管理部门涉及农业部、卫生部、国家质量技术监督检验检疫总局、工商总局、环保总局等部门及其地方分支机构，可能存在召回管理部门管理交叉职责不清的问题。另外，我国很多食品企业大多规模较小，并且比较分散，有些生产的食品连最起码的标识都没有，或者在标识上造假，这将导致食品溯源环节遇到困难。

（4）公众参与机制缺乏滞后。公众参与，指的是行政主体之外的个人和组织对行政过程产生影响的一系列行为的总和［2］。在食品安全监管方面，政府监管部门和专业机构是主力军，应依靠这支主力军。但是，从近几年频频发生的食品安全情况看，涉及种类繁多、范围广，单靠政府监管机构和专业机构是远远不够的。一些有影响的食品安全事件，都是群众举报后经调查发现的。公众参与监管是必不可少的，缺少任何一方都会影响监管的有效性。我国立法中，《食品安全法》的规定虽然体现了公众参与的理念，实践中也出现了一些零星的公众参与现象，但大多数缺乏具体制度和操作流程，流于形式。公众参与的组织化程度非常低，通常是个体参与而非团体参与［3］。

二、完善食品安全监督法律制度的必要性

第一，完善食品安全监督法律制度有利于提升政府公信力。政府公信力是政府获得公众的信任度，是政府通过履行其职能的一切行为反映出来，也就是公众对政府履行其职责情况的评价，反映了公众对政府食品安全监管的满意度。食品是重大的民生问题，食品安全是事关百姓切身利益、甚至生命安全的大事，食品安全监管是政府关注的重点领域。近期相继发生的 “毒奶粉”、“瘦肉精”、“地沟油”、“染色馒头” 等事件，尽管问题是多种原因造成的，但无疑危害了公众的身心健康，加剧了社会的恐慌，影响到社会秩序的安定，影响了公众对政府食品安全监管的信心，政府公信力面临严峻的挑战。政府监督管理过程中能否依法行政也会影响到政府的公信力。完善食品安全监督法律制度，使政府在监督管理过程中做到有法可依，依照法律规定的权限和程序行使权力、履行食品监管职责。

第二，完善食品安全监督法律制度是增强国际竞争力，与国际接轨的必然要求。我国加入世界贸易组织后，食品安全标准应该逐步与国际接轨，既要关注国外食品安全国家标准的发展动态，又要力求使我国的食品安全国家标准与国际标准统一。从总体上讲，我国正在按照《食品安全法》的要求，形成统一的食品安全标准体系，基本符合或接近国际食品法典标准。作为发展中国家，我国食品安全建设取得了较大进展，但是与发达国家相比，仍存在一定的差距。在经济全球化的当今时代，一个国家的食品安全问题，关系到该国食品监管在国际社会的公信力和国际市场的竞争力。事实也证明，我国的食品出口由于安全性问题而遭到国际市场很多排斥，出口食品因农药残留、各种致病菌、食品卫生等问题被扣留或退货，不仅使我国蒙受了巨大经济损失，更使我国食品在国际上丧失了良好的信誉，进一步影响我国出口食品在国际市场上的竞争力。因此，完善食品安全监管法律制度是与国际接轨，增强国际竞争力的需要。

第三，完善食品安全监督法律制度是法治国家治理食品安全的必经路径。从党的十五大报告提出“依法治国，建设社会主义法治国家”到党的十七大报告提出“全面落实依法治国方略，加快建设社会主义法治国家”以来，法治国家的建设成为我国社会前进的一个目标。法治国家中食品安全的治理是一项重要工程，我国社会主义法律体系已经建立，近年针对食品安全中出现的问题，立法层面上做了很多工作，可以说食品安全领域的立法应当是比较完备的，但是，还面临一些新的问题和新挑战，比如转基因食品引发的食品安全问题，因食品缺陷导致的大规模侵权等等，都需要生产者规范经营、政府依法监管、社会监督等方面共同来解决，才能从根本上扭转食品安全形势。

三、完善我国食品安全监管制度的具体构想

（一）建立完善的食品安全监管立法体系

从长远来看，建立强有力的、集中统一的监管体制和加强食品安全管理各部门之间的协调配合是各国食品安全监管体制发展的趋势。我国目前的食品安全分段监管模式是由我国的现实情况以及工商、质监等部门实行省级以下垂直领导的特点所决定的，带来的弊端显而易见，因此必须改进。食品安全的保障涉及的环节多、跨度大，监管链条长，仅一两个职能部门进行监管确实难以保障安全。立法必须要明晰各级政府在食品安全管理方面的职权划分，严格职权法定原则，消除部门之间、环节之间、地域之间管理的冲突、重复与空白，建立食品安全监管责任制度，加大问责力度，确保食品安全，避免追逐部门利益和推诿责任等。

（二）建立健全食品安全检验检测体系

食品检验检测体系是食品安全监管的核心环节，是食品安全监管工作的重要技术支撑。目前，我国食品安全检验检测体系的基础框架虽然已经初步形成，为食品安全保障起了积极的作用，但我国的食品安全检测状况还不尽人意，与现实的需求存在较大差距，在检测设施、能力、人才、技术、经费等方面还不够完善，因此，建立健全食品安全检测体系是食品安全监督管理的重要保证。应当整合并充分利用现有的食品检验检测机构，建立统一协调互认的机制，避免重复建设、资源浪费；学习国际食品检验检测的先进技术，加强对食品检验检测技术研究；建立检验检测信息管理网络，实现监督管理快速反应，定期将监测结果公诸于众，鼓励公众参与食品安全监督；建立政府监督性抽验制度，定期对食品产品进行抽检，有效监测食品市场的风险，为食品风险评估、风险管理提供科学的依据。

（三）完善食品召回法律制度，强化法律责任

虽然我国《食品安全法》已明确提出食品召回制度，但该法对于食品召回制度的规定较为宏观，实际操作中缺乏细致规定。可以说，食品召回制度在我国尚处于起步阶段，许多问题需要进一步解决。完善食品安全召回制度，应该在《食品安全法》的基础上制定专门的法律法规，除食品召回的基本法律外，还应制定具体的单行法规，国务院相关各部单独或联合制定部门规章，各地制定地方法规，形成一套与之相配套的法律法规体系，使食品召回做到有法可依；要加强企业的法律责任，使企业明确自己的权利义务，对企业违反食品召回规定的处罚要具体、详细；可以借鉴西方发达国家做法，如加拿大食品监督局设立专门食品安全与召回办公室(OFSR)，设国家级的食品召回官员、地区召回协调员及区域召回协调员，对食品召回进行统一的决策，随时对各级别的食品召回做出反应［4］；还需要完善食品安全追根溯源监管机制，我国存在大量的小作坊式的食品生产企业,在出现食品安全问题时，必须从食品生产的源头开始,按照从生产到销售的每一个环节都可以相互追查，只有实施“从农田到餐桌”全程监控，食品安全才能得到保障。

（四）完善处罚机制，引入惩罚性赔偿制度

惩罚性赔偿制度是指通过法律制度规定的由加害人给付受害人超过其财产损害范围的经济赔偿。在食品安全领域引入惩罚性赔偿是基于补偿性赔偿无法满足食品安全现状对法律制度的需要，惩罚性赔偿制度具有救济弱者、遏制、惩治和预防不法行为等独特功能，作为经济法中的一项法律制度为规范社会秩序，维护社会公共利益而作出的必然选择。在英美法中已经有200多年的历史，尽管争议一直不断，其逐渐为越来越多的国家所运用。在大陆法系司法中普遍没有采用惩罚性赔偿制度，这不利于消费者维权亟待变革。《食品安全法》中虽然有了“十倍价款”的规定，但是依旧只是“价款”的范围，不具备实际惩罚性，无法实现实际的补偿和实质的公平。我国可以借鉴英美的立法经验，即以实际损害作为标准基数为依据来计算惩罚性赔偿数额。另外，从行政处罚的角度加大处罚力度，目前《食品安全法》规定的处罚手段主要是对违法者罚款，但是罚款规定额度偏低，应适当提高。否则，不仅起不到震慑作用，反而还会助长生产者和制售者从事违法生产经营的风气。

（五）建立国家食品安全赔付基金

一些重大食品安全事故一旦发生，问题食品可能造成的损害具有长期性、隐蔽性、赔偿数额较大、索赔之路漫长等特点，而食品的生产企业已经陷入经营困境，面临停产甚至破产，这时消费者向生产企业索赔几乎是不可能的，如果建立国家食品安全赔付基金，只要消费者证明损害结果是由食品生产经营商销售的问题食品造成的，即可获得基金提供的赔偿，使受害者的健康和生命安全有了保障，在一定程度上缓解社会矛盾，减少社会对抗、维护社会安定，保持经济平稳发展，能更加有效地促进社会和谐。如果消费者难以得到及时救治和实质补偿，那么就有可能实施影响社会安定的过激行为。基金的来源，可以由国家拨付、社会捐助和食品生产企业一起承担。

[1]陶丽琴、陈佳.论《食品安全法》的法定召回义务及其民事责任[J].法学杂志，2009(11).

[2]江必新,李春燕.公众参与趋势对行政法和行政法学的挑战［J］.中国法学,2005(6).

[3]徐丹.食品安全监管中的公众参与：困境与选择[J].四川行政学院学报，2012（3）.

[4]何翔，等.加拿大食品安全监管概况[J].中国卫生监督杂志，2008(3).