刑罚变更执行同步监督研究

王希发

(杭州市上城区人民检察院 监所检察科,浙江 杭州 310008)

刑罚变更执行同步监督研究

王希发

(杭州市上城区人民检察院 监所检察科,浙江 杭州 310008)

刑罚变更执行监督是检察机关的一项重要职责。检察机关对刑罚变更执行活动进行同步监督,就是要对刑罚变更的实体和程序进行包括事前监督、事中监督、事后监督的全过程监督,这是检察监督的应然结论。近年来,地方各级检察机关纷纷开展刑罚变更执行同步监督工作,在取得较好成效的同时也反映出一些问题,如立法和司法不完善、制度机制不健全、检察机关自身建设不到位等。因此,要有效开展刑罚变更执行同步监督工作,还需要完善同步监督的立法和司法,健全刑罚执行的同步监督机制,健全暂予监外执行的同步监督机制,强化检察机关法律监督的效力机制,加强检察机关自身建设。

刑罚变更执行;同步监督;检察机关

一般认为,刑罚变更执行是指人民法院、监狱及其他执行机关对生效裁判在交付执行或执行过程中出现法定需要改变刑罚种类或执行方法的情形后,依照法定程序予以改变的活动[1]。对刑罚变更执行的理解有广义和狭义之分。广义上的刑罚变更执行是指刑罚执行过程中对原判决所确定的刑罚种类的变更和执行方式的变更,具体包括减刑、假释、暂予监外执行、赦免、缓刑的变更执行、死刑的变更执行等。狭义上的刑罚变更执行仅指对原判决所确定的刑罚执行方式的变更,具体包括减刑、假释、暂予监外执行。本文所指的是狭义上的刑罚变更执行,即减刑、假释和暂予监外执行。

一、刑罚变更执行同步监督的界定

1.刑罚变更执行监督模式之评析

以检察机关介入刑罚变更执行监督的时间为标准,学界与实务部门对刑罚变更执行的监督模式存在着三种不同的学说。

“事后监督模式说”认为检察机关对刑罚变更执行监督是一种事后监督。因为根据《刑事诉讼法》第二百二十二条、第二百一十五条的规定,检察机关只是对刑罚变更执行的相关法律文书进行事后、书面的审核监督,属于被动性、补偿性监督。

“同步监督模式说”认为检察监督应贯穿于刑罚变更执行的全过程,检察机关应进行事前、事中和事后全过程的同步监督。因为根据《刑事诉讼法》第二百二十四条规定,人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。所以,凡是涉及到刑罚变更执行的一切方面,都属于检察监督的范畴。

“随时介入模式说”认为刑事诉讼法第二百二十四条既然已经规定了人民检察院对执行机关执行刑罚的活动进行监督,就应当赋予其主动获取信息的渠道。检察机关应当有权随时介入执行机关的执行活动,定期或随机进行检察,这样才能保证及时发现违法情况,从而及时监督纠正[2]。

笔者认为,刑罚变更执行是由一系列活动与环节组成的一个整体过程,不应仅局限于刑罚变更执行的裁决结果。将检察机关的刑罚变更执行监督片面地理解为事后监督既不符合立法宗旨和原意,也不利于刑罚客观公正地执行;而检察机关随时介入刑罚变更执行活动中的“随时”难以界定,在司法实践中缺乏可操作性。既然法律规定检察机关是刑罚执行的法律监督机关,检察机关当然有权对所有刑罚执行活动进行全过程监督。而检察机关对刑罚变更执行活动进行同步监督,是人民检察院依法行使法律所赋予的法律监督权在刑罚变更执行活动中的具体体现,是检察监督的应然结论。

2.刑罚变更执行同步监督的内涵

笔者认为,刑罚变更执行同步监督是指检察机关对减刑、假释、暂予监外执行案件,依照法定职权和程序,从执行机关提请、呈报到决定、裁定的整个活动过程所进行的全程同步监督。

以监督的内容来划分,可分为实体监督和程序监督。实体监督包括:刑罚变更执行的主体与对象是否符合法定条件,相关证明材料是否真实、合法,减刑、假释的裁定书、决定或批准暂予监外执行的决定书的事实认定与法律依据是否确实、充分等;程序监督包括:执行机关提请变更刑罚执行的讨论程序、提请申报程序是否符合规定,减刑、假释裁决机关的裁决过程以及合议庭审理形式等是否符合法定程序,暂予监外执行的决定或批准程序是否合法等内容。

以监督的阶段来划分,可分为事前监督、事中监督和事后监督。在事前监督阶段,检察机关在执行机关对减刑、假释、暂予监外执行呈报前,通过各种渠道事先掌握服刑罪犯的劳动改造情况、悔改表现、身体健康状况、记分考核等基本情况,最重要的是对罪犯记分考核工作进行监督;在事中监督阶段,检察机关对执行机关呈报的材料是否符合法定条件和法定程序进行全面审查并提出或者签署审查意见,如果检察机关不同意呈报,则执行机关就应撤回材料;在事后监督阶段,检察机关对减刑、假释裁定、暂予监外执行的裁定或决定是否符合法定条件和法定程序进行监督,监督罪犯被裁定假释或批准暂予监外执行后是否已交付监外执行,并监督假释、暂予监外执行的罪犯在符合法定情形下是否已收监执行刑罚。

二、刑罚变更执行同步监督的理论基础

1.权力制约权力的必然产物

“权力具有侵略性,必须给予必要的警惕与足够的防范。绝对的权力必然产生绝对的腐败。权力必须给予必要的制约与规制,否则,任何权力的实际动作都不能是良性的。”[3]因此,现代法治国家在构建分权机制的同时,更加注重权力之间的彼此牵制与制衡,以防止国家权力的滥用。刑罚变更执行权是一项很重要的实体处分权,必须受到有效控制和约束,否则将可能导致公权力的滥用和腐败的滋生。此外,刑罚变更执行是一个动态的过程,在该过程的每个环节或阶段,权力都有被滥用的可能性,不应出现监督的“空白”和“盲点”。因此,检察机关对刑罚变更执行实行全过程同步监督是制衡执行机关刑罚执行权、人民法院刑罚裁量权的重要手段,是对这两种公权力的有效制约,其司法价值不仅在于司法权的正确行使,更重要的是通过制衡功能以实现国家权力在法治进程中的公正运行。

2.实现程序正义的内在要求

英国有句古老的法律谚语:正义不仅要实现,而且要以看得见的方式实现。这充分彰显了程序正义的重要性。程序正义包含两个基本的原则:一是程序的公开性,即让民众亲眼见到正义的实现过程,实现对当事人和社会公众的提示、感染和教育作用,同时也提供对诉讼过程实施社会监督的可能性;二是程序的参与性,即让那些利益或权利可能会受到裁判或诉讼结果影响的人享有充分的诉讼参与机会,并对裁判结果的形成发挥作用。检察机关代表国家,通过参与刑罚变更执行,严格依法履行法律监督职能,可以确保刑罚客观公正地执行,实现程序正义。而程序正义的实现,有利于强化并维护刑罚变更执行这一实体正义。

3.贯彻宽严相济刑事政策的集中体现

刑事政策是国家或执政党依据犯罪态势对犯罪行为和犯罪人运用刑罚和有关措施,以期有效地惩罚和预防犯罪的行动准则和方略[4]。可见,刑事政策是国家和社会针对犯罪这一社会现象所采取的防治方略,通过对犯罪进行预防和控制,从而达到维持社会秩序,保证社会正常运转之目的。立足和谐社会的理念,准确适用宽严相济刑事政策,既可以打击和震慑犯罪,维护法律的严肃性,又可以减少社会对抗,化消极因素为积极因素,实现政治效果、法律效果和社会效果的统一。减刑、假释和暂予监外执行是宽严相济刑事政策的集中体现,是重要的刑罚变更执行活动,但同时也是实践中容易发生徇私舞弊、徇私枉法、滥用职权问题的环节。检察机关对刑罚变更执行同步监督能最大可能地保证相关程序的合法和公开,使宽严相济刑事政策真正落到实处。

三、刑罚变更执行同步监督的法律依据

刑罚变更执行同步监督是在现行法律框架内,依照宪法和基本法律的原则性规定,立足当前的司法现实,不断深化认识,积极探索的必然产物。

《宪法》第一百二十九条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”;第一百三十五条规定:“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律”。

《刑事诉讼法》第八条规定:“人民检察院对刑事诉讼实行法律监督”;第二百二十四条规定:“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况,应当通知执行机关纠正”。

《人民检察院组织法》第五条规定:“各级人民检察院行使下列职权:……(五)对刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法,实施监督。”《监狱法》第六条规定:“人民检察院对监狱执行刑罚的活动是否合法,依法实行监督。”

2005年,中央政法委下发了《关于进一步加强保外就医工作的通知》,要求检察机关要切实加强监所检察工作,对保外就医工作的监督由事后监督变为同步监督,从程序上确保保外就医工作的全过程都置于法律监督之下。2007年,最高人民检察院出台了《关于加强和改进监所检察工作的决定》,明确提出要建立对刑罚变更执行全过程的同步监督机制。2008年3月,最高人民检察院印发了《人民检察院监狱检察办法》、《人民检察院看守所检察办法》、《人民检察院劳教检察办法》、《人民检察院监外执行检察办法》(简称 “四个办法”)。其中规定,对减刑、假释的提请裁定活动和暂予监外执行的呈报活动,检察机关今后将予以审查并签署意见,防止刑罚变更执行制度被刑罚执行机关滥用,切实保障罪犯的合法权益。这标志着检察机关对刑罚变更执行监督由事后监督转变为全程同步监督。

这些规定充分说明检察机关的同步监督具有法律依据。检察机关从刑事诉讼法等法律规定的立法精神出发,立足当前的司法现实,对减刑、假释、暂予监外执行案件开展同步监督,将其与执行机关的刑罚变更执行活动有机地结合起来,是依法行使宪法和法律所规定的法律监督权的应然结论,符合立法本意,具有正当性和合理性。

四、刑罚变更执行同步监督的实践及存在的问题

1.刑罚变更执行同步监督的实践

最高人民检察院发布“四个办法”后,地方各级检察机关纷纷开展刑罚变更执行同步监督工作。

云南省昆明市两级检察机关进行了积极的探索[5]:一是在日常检察中,通过深入监区检察,对罪犯计分考核和奖罚等情况进行监督,防止发生不实情况。二是参加刑罚执行机关提请刑罚变更执行的初审、汇审和评审会议。根据掌握的情况,发表是否同意刑罚变更执行的检察意见。三是对裁决书的实体和程序进行全面审查,重点审查检察机关不同意刑罚变更执行而执行机关仍予以呈报,以及呈报意见与裁决结果不一致的案件。

四川省检察系统也进行了积极的探索[6]:一是建立多部门协调机制,积极取得执行机关、审判机关的配合;二是注重监督过程的细节管理,对全程同步监督进行细化。三是探索建立创新机制。如建立分级审查机制、回避更管机制、两审一核责任机制、全程同步审查机制、附条件撤销原决定的机制、内部监督时效的评查机制等。

此外,2008年浙江省高级人民法院、人民检察院、司法厅、公安厅多部门联合发布了《浙江省办理减刑、假释案件若干规定(试行)》,对于浙江省办理减刑、假释案件作出了详细的规定,明确了检察机关同步监督的主体地位和程序保障。2009年上海市人民检察院发布了《减刑、假释、暂予监外执行检察工作规定(试行)》,明确提出对减刑、假释、暂予监外执行的考察、提请、裁决活动是否合法实行同步监督。

从各地的实践来看,检察机关对刑罚变更进行同步监督取得了较好的成效,有效地防止了刑罚变更执行活动中出现的违法违纪问题,将侵犯罪犯合法权益、司法人员职务犯罪现象抑制在萌芽状态,显示了同步监督模式的强大生命力。

2.当前刑罚变更执行同步监督存在的问题

(1)立法和司法不完善

当前的法律法规对于同步监督的规定比较笼统,缺少系统性规定,缺乏可操作性,导致同步监督功能弱化。事实上,《刑事诉讼法》第二百二十四条虽然对检察机关的同步监督权作了较权威的规定,但对同步监督的方式、期限、法律后果等问题都未作规定。2008年最高人民检察院发布的“四个办法”对同步监督机制的构建发挥了重要作用,但却存在着法律效力位阶低、对同步监督的规定不彻底等缺陷,同时由于缺少了公安部和司法部的参与,其实施效果尚待观察。为便于实际操作,有的省级法、检、司等部门联合制定了本地的实施细则或意见办法,内容各不相同。

(2)制度机制不健全

首先,刑罚执行的同步监督机制不完善。从某种意义上讲,刑罚执行的同步监督是刑罚变更执行同步监督的前提,假如刑罚执行的同步监督都没有实现,就不可能有真正意义上的刑罚变更执行同步监督。实践中,刑罚执行机关主要根据司法部《关于计分考核奖罚罪犯的规定》对罪犯的劳动改造情况进行计分考核,这种做法不能全面地反映罪犯的思想改造状况,而将其作为对罪犯提起减刑、假释的主要依据有失偏颇。由于检察机关无法直接参与管教活动,无法实现对罪犯考核计分情况的同步监督,一定程度上使得对减刑、假释的审查流于形式,致使检察监督停留在浅层表面。

其次,暂予监外执行同步监督机制需进一步落实。一是法律对暂予监外执行的规定较分散,且法律规定之间存在冲突。如《刑事诉讼法》和《监狱法》对暂予监外执行适用对象的规定不相同,对疾病鉴定机构的要求也不一致。二是处置权限分散。法院对交付执行前的罪犯、公安机关对在看守所服刑的罪犯、监狱管理机关对在监狱执行刑罚的罪犯有决定或批准暂予监外执行的审批权限。这种多头审批的管理模式,给暂予监外执行的同步监督带来了监管的难题。

再次,检察监督的效力机制需完善。当检察机关认为执行机关的刑罚变更执行活动存在问题或者法院的裁定不当时,常以提出纠正违法意见或发送检察建议的形式来行使监督权。其监督不仅手段单一,而且通常还不具有强制执行的法律效力,实践中很难真正发挥效力,最终导致程序运转失去控制。

(3)检察机关自身建设存在问题

一是监督能力不强。由于刑罚执行监督工作并非主流检察业务,导致部分检察机关内部对该项工作重视不够。一些地方派驻检察室办公装备差,软硬件设施建设落后,人员配备少,干警学历低,年龄偏大,队伍结构不尽合理。二是监督意识不到位。在工作实践中,存在重配合轻监督思想,责任心不强,敏感性不高。碍于情面,不愿监督;权限有限,不能监督;违反原则,不敢监督等现象时有存在。

五、强化刑罚变更执行同步监督的探索

1.完善同步监督的立法和司法

首先,加强同步监督的立法和司法解释工作。在《刑法》和《刑事诉讼法》中对刑罚变更执行监督的内容、对象、具体范围、监督的方式方法、监督的工作机制及其效力等进行明确的规定,使执行机关和检察监督机关都能有法可依、有章可循[7]。其次,由最高司法机关与司法行政机关联合制定刑罚变更执行同步监督实施细则,细化刑罚变更执行的实体条件与程序方法。

2.健全刑罚执行的同步监督机制

一是深入监管场所,加强对罪犯劳动改造和生活现场的巡察监督力度。检察人员有权随时约谈在押罪犯,罪犯也有权随时约见派驻检察人员反映情况。二是重点加强对刑罚执行机关计分考核的同步监督。对计分考核设置相应的程序并实行公示制度。在计分考核的基础上,结合罪犯的悔改表现,参加“三课”学习及有无严重违规违纪等情况,对罪犯的改造情况进行综合评价,保证对罪犯提请减刑、假释程序的公平与公正。

3.健全暂予监外执行的同步监督机制

一是对暂予监外执行的法律法规进行系统的修改和完善,制定统一的暂予监外执行规范,消除法律法规之间的冲突,统一执法标准,增强可操作性。二是将暂予监外执行决定权收归法院[5]。由法院统一行使暂予监外执行决定权。当然,还应当有例外规定,如对病情紧急需立即治疗的情况作出特殊规定。三是推行公示制度,给予罪犯一定的参与权。让罪犯和社会公众享有充分的知情权、参与权和申诉权,以避免“暗箱操作”。

4.强化检察机关法律监督的效力机制

为保障刑罚变更执行同步监督的权威性,必须树立检察机关纠正违法通知和检察建议的权威性,相关机关必须在限定的期限内纠正违法,并将纠正违法情况在限定的期限内向检察机关汇报。对无正当理由拒绝接受或拒不纠正违法的,检察机关可以建议执行机关对当事人作出处理,甚至追究相关人员或单位的责任。当然,执行机关如有异议,可申请复议或向上级检察机关提请复核,给予执法机关相应的救济权。同时,对刑罚变更执行裁定不当的,应当赋予检察机关对刑罚变更执行裁决的抗诉权。

5.加强检察机关自身建设

检察机关应重视派驻检察室的规范化建设,为其配备必要的硬件设施,实现派驻检察室与执法机关的网络对接和信息共享,实现动态监督,提高工作效率。加强检察队伍建设,加强对检察人员的培训,提高检察人员的业务素质,选派责任心强、具备履行岗位职责能力的高素质检察人员进行刑罚变更执行同步监督。为防止检察人员不认真履行职责,建立相应的岗位责任制,对在工作中出现的失职、渎职、徇私枉法,造成严重后果的,实行责任倒查机制,严肃追究有关人员的责任。

[1]陈光中.刑事诉讼法[M].北京:北京大学出版社,2002.

[2]李忠诚.刑事执行监督功能探讨[J].人民检察,2003,(2).

[3]蔡道通.当代刑法的两大基本理念及其意义[J].南京师大学报:社会科学版,2003,(4).

[4]杨春洗.刑事政策论[M].北京:北京大学出版社,1994.

[5]李波,朱春莉,祁正榕.刑罚变更执行同步监督机制的构建[J].人民检察,2010,(2).

[6]郭彦.刑罚变更执行同步监督的理论基础与实践探索[J].人民检察,2011,(15).

[7]陈峰,杨海燕.关于推进检察机关对刑罚变更执行同步监督的思考[J].武汉大学学报:哲学社会科学版,2010,(3).

D916.4

A

1008-6382(2012)02-0034-05

10.3969/j.issn.1008-6382.2012.02.009

2012-03-04

王希发(1977-),男,山东梁山人,杭州市上城区人民检察院干部,主要从事刑法学、检察学研究。

(责任编辑 侯海燕)