基于经济责任审计视角的政府问责制与廉政建设

浙江万里学院商学院 赵彩虹

一、经济责任审计与审计问责及廉政建设契合基础

（一）经济责任审计在廉洁建设中的定位 政府履行行政权力是以委托受托责任为前提，以人民赋予各级受托人管理国家的公共权力存在为前提，行政权力是政府管理社会的工具，将管理社会公共事务的权力委托给政府进行监督管理。行政部门为了履行人民赋予的管理国家的权力，必须严格按法律章程行使权力。在社会主义市场经济条件下政府作为受托人，在当前政治、经济体制改革转轨的特殊阶段，出现很多特殊的问题，给国家和政府提出了严峻的考验，政府应不断改革完善提高自身的执政和管理水平，而以经济责任审计为核心进行廉洁工程的建设，必将对解决诸如效率不高、腐败、结构失衡等问题提供良好的健全政府治理模式。不可否认，对权力腐败的治理决定于司法机关、行政机关以及审计机关等多种权力监督体系，但经济责任审计对权力的制约和监督具有特殊地位和不可替代作用。

经济责任审计是我国特有的一种审计模式。《审计法》第二十五条规定：审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于政府审计机关审计监督对象的单位的主要负责人，在任职期间对所辖属的本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况进行审计监督。经济责任审计充分利用财政财务收支审计、绩效审计等多种形式审计结果，促进建立以行政首长为重点的行政问责制度和以提高行政效能为目标的政府部门绩效评估制度。但经济责任审计欲达到治理腐败必须和政府问责制结合起来。根据审计的委托受托责任理论来看，审计要向委托人报告审计结果，但无权处理受托人不真实、不合法行为，而审计问责制作为我国问责制的基础环节，能够把经济责任审计查出的问题针对行为人追究责任，对监督权力的行驶和保证经济的健康发展有着巨大的推动作用，所以经济责任审计如不与政府问责制结合起来就不能保证审计结果的落实。经济责任审计就是通过明确区分行政责任、实施行政问责在整个廉洁工程建设中发挥触发器的重要功能，是廉政建设的重要组成部分。

（二）政府问责导向的经济责任审计 经济责任审计监督的主要对象是对各级受托人履行责任情况进行审查和评价，通过这种对领导人经济责任履行情况的鉴、和监督过程和报告结果，是预警和治理腐败、维护各级委托人根本利益的最有效方法，通过经济责任审计的主要过程，不仅可以对各级领导人在职期间经管的国家财产的运用过程中的真实性、合法性进行监督评价，还可以对与领导人经济责任发挥过程中产生联系的相关经济部门的责任履行情况进行经济评价和鉴证，这种客观的评价过程和结果的呈现，能够起到正确评价和选聘干部的主要标准和手段。这种基于政府治理导向的经济责任审计的内容和报告结果，将领导干部履职过程中所发生的财政财务收支审计和经济责任的发挥效果融于一体，经济责任审计的目标在于通过这种复合性审计的过程和结果，能够发现传统的财政财务收支不容易发现的问题，这种以治理各级政府为导向的经济责任审计报告一定要及时将报告结果提交给国家有关主管部门，而对于在审计过程中发现的领导干部的违法监督活动和腐败问题，能够按照法律赋予审计部门的权利及时提交给司法部门。经济责任审计过程、结果和报告对各级受托人和委托人很强的权威性，全面施行经济责任审计，不但能够查处那些正在违法乱纪、无视财经纪律的各级受托人，也能对那些想要贪污腐败、做出损害人民群众利益事情的领导干部起到警示效用，增强各级领导干部的责任心。使他们遵纪守法意识和自我约束能力，这对于树立各级领导干部的党风廉政意识和腐败的危害性具有不可估量的作用，而这对于促进国家政治系统职能透明发挥和有效运行具有不可非常重要的作用。开展经济责任审计过程中，不仅能够发现各级领导干部经手的每笔项目的财政财务收支的真实性、合法性，还可以发现并纠正领导人员在管理、分配和使用国家资产产生的很多问题，审计出部分领导人员有否利用职权便利贪赃枉法、侵吞国家财产、挥霍浪费等违法乱纪行为，是否对国家财产使用的经济性、效率性和效果性不施加任何的重视，以及在个人和家庭成员存在严重的以权谋私行为。根据《公务员法》的规定，警惕领导身边人员借助领导人员的权利做出违法犯罪活动，这种审计范围的广泛性和审计过程的严肃性及审计结果的威慑性能够严格干部管理队伍，增强领导人员的使命感，尽量做到从源头上预防和发现腐败，防止腐败的滋生损害党和政府的权威性。

（三）经济责任审计与行政问责结合的实践本质 经济责任审计主体是审计机关，客体是被审计单位及主要负责人，审计范围是经济责任、政治责任、道德责任等。行政问责制主体是同体问责（基于权属关系的内部监督、行政体系内的专门监督）异体问责（公众、媒体等），客体是各政府首长以及各职能部门的领导，范围是领导履职过程中经手的所辖本地区、本部门或者本单位的财政财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况。

通过上述对比分析发现：从问责主体来看，经济责任审计的问责主体仅仅是行政问责制问责主体中行政体系内的专门监督的一种形式；从问责客体来看，经济责任审计的问责客体也是行政问责制问责客体的一部分；从范围来讲，行政问责制的范围是全方面的，而经济责任审计的范围主要针对领导者的经济责任。因此，经济责任审计与行政问责制之间存在着密切的关系，经济责任审计是行政问责制的重要方式。经济责任审计是行政问责制的重要组成部分，经济责任审计在推进廉政建设中可以发挥其特有的作用。

二、经济责任审计契合政府问责参与廉洁建设的阻碍

（一）经济责任审计相关的法律层次较低，独立性和权威性缺失 目前，对各级党政领导干部进行经济责任审计的权威性依据是1999年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《县以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》、《审计署关于任期经济责任审计的实施细则》、《五部委关于进一步做好经济责任审计工作的意见》等几个法规性文件。但这些文件的所依据的法律层次性不高，只是一些部门规章制度，威慑力不足现象在所难免，使社会公众很难相信这种审计的结果的权威性。所以经济责任审计依附的法规层次性效力不足，会制约经济责任审计实际效果的发挥。更何况，我国国情决定审计体制是行政型审计体制，可能会出现被审计部门的行政地位比审计部门的行政效力还要高，整个政府审计的独立性、权威性严重缺失现象还不能彻底解决，这种法律和制度都欠缺的环境下对领导干部的经济责任进行监督评价效果自然会差些。

经济责任审计立法层次偏低在审计实践中还会出现经济责任审计结果出来，但由于各种利益主体的权益不均衡导致问责过程非常艰难，达不到问责效果。“审计之后，谁来问责？”的局面屡见不鲜，法律规定不明晰，无法断定谁来承担风险。另外由于信息传递制度的缺陷，拥有问责权力的机构没有获得据以问责的信息。如果审计机关依据审计程序对被审计部门发现的相关司法方面的问题提交给相关机构如司法机关、纪检部门、监察机关等部门，这些部门依照职权是能够对被审计部门提出意见和建议，要求被审计单位整改，但如果主管和客观的原因使得司法部门对被审计单位追究责任不力，或者体制、机制的原因无法深度追究被审计单位的责任履行情况，而审计部门又由所处行政部门的限制没有办法对被审计单位后续处理情况进行具体问责，后续审计没有足够的依据和时间，很难和第一次审计有效衔接，这种尴尬局面就会导致经济责任审计与问责制不能很好的契合，没有相应的问题反馈也会挫伤审计人员的积极性。

对经济责任审计的界定除了要有权威性的法律依据外，还应合理界定各级行政领导干部的“责任”，可是现在很多责任的追究很难，有时甚至出现了领导干部个人责任和单位集体责任很难区分的情况，对责任的难界定，也就使得领导干部无法行驶权力，包括经济决策权、经济管理权等，所以科学界定领导干部的经济责任，配置经济权力，认真监督经济权利，这才是经济责任审计很好发挥实际效果的前提条件。设置规范的经济责任审计问责评价指标体系是经济责任审计机关加强领导干部经济责任审计质量管理的重要工具，是审计问责的基础。但是如何科学地评价领导干部经济责任的履职情况，一直是没有准确的定论。这种没有客观指标的经济责任审计评价，会让审计人员在审计实践活动中那个冒很大的审计风险，不作为可能比作为对审计人员更有利，所以为规避审计风险，审计人员可能不会努力实施经济责任审计，审计人员不能从现有经济责任审计结果中挖掘更多值得借鉴的经验，也会导致经济责任审计质量不高，脚步停滞不前。

（二）对领导干部进行具体的经济责任界定难，复合型审计风险难降低 经济责任审计主要通过被审计单位财政财务收支及其相关经济活动的真实性、合法性和效益性的检查，评价被审计者经济职责的履行情况。但经济责任如何界定又如何量化是经济责任审计发挥效用的基础，但是现在对相关责任人界定非常有弹性，出现问题不去追究主要负责人的责任，而是采用集体负责的办法，这种情况会使问责流于形式。对领导干部责任评价体系不完善，部分责任指标无法量化，经济责任审计评价指标的科学性、客观性不够，不能为政府经济责任和绩效的衡量提供准确而全面的平台，导致审计人员无从下手，很难对领导干部经济责任进行客观公正的评价，没有健全的经济责任评价指标会成为制约经济责任审计质量和水平提高的瓶颈，也影响了问责的效果。“责”的认定应依赖于一定的基础条件，包括：组织机构与岗位规范设置，完善责任衡量标准、手段、工具、制度，规范会计信息记录报告制度等。至于具体的责任依据，本文认为可以颁布专门的法规办法，详细规定对于各类行政事件需要承担责任以及承担什么样的责任，从而作为问责主体决定是否进行问责以及问责程度的鉴定依据。

经济责任审计除了对领导干部的责任进行鉴定外，另外还要对领导履职过程中的责任结果的前面的单位财政财务收支及其经济活动进行客观评价，但是这些客观的经济活动的形成结果有很多制约因素，如说主观的领导团体等努力不到位，还有些是客观的不可抗力如宏观的后金融危机时代使得很多财政财务收支活动在达到结果过程中本身就存在诸多障碍；还有些是现在的领导班子计提决策失误，还有些事历史遗留的产物等等。因此对领导干部责任的履行情况及财政财务收支活动进行客观公正的评价对审计人员来说，审计的风险是很高的，主要表现在以下几个方面：审计准备阶段政府审计部门与被审计单位存在的行政附属关系及上级很多行政部门的干涉使得政府审计独立性缺失问题很难得到彻底解决，独立性缺失立项很难；审计实施阶段的取证风险，各个利益相关者博弈导致审计过程中取得的审计证据大多数是说明性的而非决定性，过多的审计人员职业判断使审计结果误差不能降低到可容忍范围内，降低对被审计单位违法违规现象的敏感度。出具报告阶段时指审计人员由于立项阶段和审计实施阶段获取审计证据的固有局限性导致审计报告对所审事项整体把握不全面，对领导者的经济责任评价不到位。不仅对很难公正对被审计单位进行评价，而且审计效果发挥受到社会公众的质疑。

（三）利益相关方协调不够，审计结果运用、转化机制不健全

经济责任审计综合性强，涉及面广，必须加强领导，努力形成司法、纪检、审计偕同共管的工作格局。但从实际情况看，重要的经济责任审计项目由于利益相关者的权益不均衡，有关成员单位配合和参与不够密切，往往是审计机关“审完大吉”，没有形成良好的审计结果运用、转化机制。虽然经济责任审计己经在全国范围内开展很久，但出具经济责任审计报告载体是审计报告，而审计报告都是事后出具，这就使得经济责任审计结果在运用上还存在滞后现象，出具的经济责任审计报告由审计部门负责组织实施，但是对于审计部门提出的建议的落实由纪检、司法进行追究，所以审计结果的提出和对结果的后续跟踪权责的分离就会使重要的经济责任审计流于形式，审计意见和审计建议很难彻底得到贯彻落实。如在经济责任审计中经常出现踢皮球现象，前任遗留的问题可能会让后任处理，这就会造成继任者积极性无法调动，很多指定的措施也不会得力。我国的政府审计资源非常有效，审计队伍力量短缺，而审计任务却非常繁重，所以在这种资源与任务不相匹配情况下，很多审计结果出具后，审计人员不想和被审计单位联系，这样也会形成审计结果很难综合利用的协调机制。

三、加强经济责任审计与政府问责契合的廉洁工程建设对策

（一）完善法律体系，改善审计执法环境 经济责任审计由于缺乏相应的法律依附层次使得发挥的效力不足，所以如果想增强经济责任审计在廉洁工程建设中的作用，必须完善经济责任审计方面的相关法律制度，一方面增强各级受托人对所经管的钱、财、物的法律责任的监管力度，只有对领导人员的经济责任进行客观评价，才能使经济责任审计在开展过程中有据可查；另一方面要加强审计人员审计责任的能力。审计监督和其他的监督手段有机契合，消除审计建议提出和后续跟踪过程中存在滞后现象，解决审计监督与其他经济监督的重叠和交叉现象。增强政府审计人员威慑力，加大经济责任审计的执法力度，改进经济责任审计的执法手段，使之能够根据委托受托责任在廉政建设方面发挥积极作用，共同维护财经法纪的权威性和严肃性。

鉴于国家审计机构独立性不足从而制约了国家审计公告效果发挥的现象，必须在一定程度上解决国家审计独立性不足的问题。完全改革行政型国家审计体系不合适，可以采取两种渠道的改革策略：一方面是政府审计部门的委派由国务院直接任命，不受本地政府组织部门的干涉，避免审计受制于政府出现不敢公告、缩手缩脚现象；另一方面是指审计部门自身在行驶职能过程中，严格依据审计法，认真贯彻法律赋予审计部门的权力，合理保证自身在行驶权力过程中不受其他任何行政单位而干涉。

（二）客观公正界定经济责任评价体系，降低审计风险 科学客观公正界定领导干部经济责任评价审计评价指标体系，对领导干部的经济活动具有导向性作用，同时也是政府审计问责制发挥作用的前提条件，如果对领导干部制定了不合理的责任评价标准，过高或过低，都会使得经济责任审计过程中承担的审计风险过大。所以领导干部经济责任评价体系的定位，合理的评价体系应包括评价体系的内容，评价指标体系的构成。评价体系并不是一个简单的指标体系，它实际是审计机关加强经济责任审计质量管理的重要工具，基于这样的定位，评价体系包括评价的原则、内容、方法、指标等内容。评价指标部分应紧密结合领导干部的经济责任内容，包括定性指标、定量指标等。尽量将领导干部经济责任能够用定量的数据进行反应和鉴定，这样就会避免采用主观数据进行评价带来的随意性和随机的推断和判断，降低在出具经济责任审计报告的审计风险，避免发表不恰当的评价意见的可能性，促进对各级领导干部聘用、考核和评价体系的规范化。同时要注意各个领导干部经济责任指标的统一性，经济责任指标体系的科学建立，审计人员有依据进行经济责任审计，审计人员对照依据的客观量化的评价指标进行审计准备，在此基础上进行有效实施审计程序和审计证据的获取，减少审计人员在工作中的判断的随意性和盲目性，有效降低审计误差。

政府的责任常理上应该包括政治责任、行政责任、法律责任和道德责任四个部分。因此，对政府进行问责也是围绕着这四项责任展开的。政治责任：政治责任是指“各级受托人履行的职责必须合乎广大人民群众的利益，不做违反人民群众利益的事情。责任在发挥过程中既要合法、合规又要尊重民权体现民意。行政责任：是从各级行政人员都是人民公众的受托人的角度而言，各级行政人员对其职位承担责任。法律责任：传统的观点认为法律责任只是针对公务人员。其实法律责任既是针对公务员个体也包括公务员所在的整体。因为公务人员是政府部门的构成主体，是政府职能的执行者。当公务员在履职过程中发生了侵害人民利益、渎职、腐败等违法行为时，必须追究他们的法律责任，道德责任：道德责任主要是指各级受托人的行为虽然没有违反法律或相关规定，但他们的相关行政行为与传统道德和社会秩序相悖，所承担的责任。在这四项责任中，道德责任涉及范围最广、要求最高，而且最难界定的全面性责任。道德责任也同样不仅涉及公务员，而且涉及政府部门。如引咎辞职就是针对公务员个体的道德问责方式，而相关的被问责的政府有关部门对公众的公开致歉，则是对政府部门整体的道德问责。

（三）合理契合经济责任审计与政府问责结果，充分发挥联合力量 充分契合经济责任审计与政府问责效果，必须实现联合会审制度，审计部门提出的审计意见和建议的落实不但要求纪检、监察等部门的密切配合和重视，更需要政府审计人员进行后续追踪，同时其他各级部门也要适时向审计人员提出情况的进展，审计部门从审计监督的角度进行监督和鉴证，经济责任审计与政府审计问责制效果。真正达到政府审计部门和其他的行政部门结果共享的功能。

经济责任审计是通过发挥审计的本质功能，利用周密的审计准备、审计实施、审计报告三个阶段，充分遵循政府审计准则基础上，结合财政财务收支审计、经济责任审计、经济效益审计等多种审计内容，评价各级领导干部的委托受托责任的履行情况。同时在审计结束后，通过和纪检、监察部门的有机配合不断发现被审计对问题的后续处理情况，从审计的表面问题审查出隐藏在被审计单位中的腐败、不公等现象。经济责任审计和政府问责制的有机配合，不仅能够构建强健的反腐体系，还能够通过审计与被审计单位的大力沟通，最终促进被审计单位改进工作体系，意识到自身存在的问题，共同为党为国家为人民服务。经济责任审计和财政财务收支审计融合在一起，是国家行政体制改革过过程中的内部审计内容，一定要发挥内部审计的及时性和预警性，推进审计关口前移，有效防止腐败现象的萌芽，避免事后审计的滞后性。其实各个主体结合起来，最主要的问题就是责任不清，如果能够把责任明晰，责任履行到位，也就不会存在更多的违法乱纪现象，正是由于责任的界定不规范，才会有很多钻空子的现象，导致审计查出的责任人踢皮球，落实的机制很难彻底贯彻执行。

经济责任审计契合政府问责效果，发挥同纪检、司法、检查力量，在治理腐败建设中并非一朝一夕能够完成，一定注重审计人员专业素质提高，提高审计人员责任心。

［1］余野青：《经济责任审计应注意的问题》，《中国商界》2010年第20期。

［2］彭绍进：《高校经济责任审计告知承诺制探讨》，《财会通讯》（综合·上）2010年第3期。