社会主义新农村改造存在的问题及对策——以山东省泗水县为例

王忠良

社会主义新农村改造存在的问题及对策
——以山东省泗水县为例

王忠良

社会主义新农村改造是我们党为解决“三农”问题进行的大胆尝试，它的正确实施必将有力地推动社会主义新农村建设，加快推进城乡一体化以及农村经济社会的全面进步。以山东省泗水县为例，分析了新农村改造中存在的问题，提出了吸收社会资本、政企共同开发；健全工作机制、完善监督程序、保障农民主体地位和权益；因地制宜、立足各村实际、体现地域特色等完善措施。

泗水县；新农村改造；存在问题；完善措施

2010年以来，社会主义新农村改造工作作为社会主义新农村建设的重要组成部分，在山东各地如火如荼地开展起来。山东省泗水县以此为契机，将社会主义新农村改造与农村城镇化建设结合起来，充分利用国家土地增减挂钩政策，在节约土地资源、改善农民居住环境、发展现代农业、推进农村城镇化、增加农民收入方面取得了可喜的成绩，积累了成功的经验，发挥了良好的示范带动作用。但是，不容忽视的是，该县在社会主义新农村改造过程中，也暴露出不少问题。

一、泗水县新农村改造的现状考察

山东省泗水县位于鲁中南部，经济文化相对落后，农村人口众多。2010年，省委、省政府作出了在全省开展社会主义新农村改造工作的战略部署。在全省大力推进新农村改造的形势下，泗水县抓住这一有利契机，作出了在全县开展新农村改造试点工作的规划。根据规划，泗水县确定了鲍王庄村、党家庙村、马家井村、贺庄村等30个行政村作为新农村改造的试点村［1］。其中，鲍王庄村是全县新农村改造的重点村和示范村。试点工作开展以来，整体上进展顺利，基本上达到了预定目标。其中，鲍王庄村、党家庙村、马家井村已基本上完成了主体工程建设。贺庄村等其他试点村还处于建设中。但是，由于缺乏经验和充分的准备，该县在新农村改造过程中暴露出相当多的问题，成为影响农村社会和谐安定的重要隐患。

二、泗水县在新农村改造中存在的主要问题

（一）缺乏雄厚的资金保障

泗水县是一个经济文化欠发达县，农村人口比重较大。辖区内工业基础薄弱，缺乏实力雄厚的大企业集团。税收的主要来源是中小企业和个体工商业者。近几年，财政收入虽逐年增加但仍显紧张，有时甚至入不敷出。在这样的财政条件下，要想在30个行政村同时开展新农村改造的试点工作谈何容易。然而，县政府、街道办事处以及各乡镇仍然决意实施试点规划。他们寄希望于土地增减挂钩政策的专项拨款。按照土地增减挂钩政策，中央及省级财政对新增耕地以每亩20万元进行补贴［2］。在这样的政策背景下，该县党政领导在财力严重不足的情况下，仍然表现出极大的热情和自信，他们决定在短时间内完成拆迁工作，于是，县里组织力量在短短一个月内即完成了拆迁任务。但是，在村民的房子被拆迁以后，新社区工程却迟迟没有启动，有的试点村如鲍王庄村曾因资金不到位而一度陷入停工状态。造成资金不到位的主要原因在于县政府对土地增减挂钩政策专项拨款的过分依赖。县政府在完成拆迁工作以后，立即将建设新社区、复垦新耕地的权力下放给各试点村。由于缺乏有效监管，加之各试点村急功近利、工作简单粗糙，因此，几乎所有的试点村在市政府的复垦耕地验收中都未达标。既然耕地质量不达标，新增耕地的土地补贴款自然也就无法得到。而县政府事先也无专项的财政预算，因此，大批新村建设曾一度陷入停滞状态。一方面是工地停工，一方面是被拆迁的村民盼望早日回迁。很多村民不满政府及村委会工作，纷纷走上了上访之路。

（二）脱离实际，形式主义严重

泗水县在进行新农村改造过程中，没有从当地实际出发，特别是没有充分考虑到各村政治、经济、文化发展不平衡这一现实，在缺乏必要的调研、论证的情况下即草率地制定改造规划，盲目跟风、搞一刀切，大建所谓的“万人社区”，严重超越了该县农村经济文化实际发展水平。由于缺乏完善的配套设施，新型社区的功能与各村生产生活的实际需要发生了严重的脱钩。例如鲍王庄村，60%的村民都是在农村集贸市场上搞个体经营，几乎家家需要仓库存放货物。在拆迁以前，他们在自家的独院里建有仓库，十分方便。但在拆迁以后，他们却不得不去别的地方租赁仓库。由于仓库数量少，需要仓库的村民多，因此，仓库的租金在拆迁后翻了好几倍。仓库成本的增加，对这些收入微薄、刚刚脱贫的个体户来说无疑是雪上加霜。以至于一些村民抱怨道：“新农村改造好啊，把我们这些刚刚步入小康生活的农民又重新打回了原形。”另外，该村从事经营的机动车辆主要为农用三轮车，于是便出现了农民开着机动三轮车进小区车库的情景。农用车噪音很大，严重干扰了小区居民的正常休息。在党家庙村，大部分村民还是以种地为生，旧村改造后，村民们的大量农具无法存放，以至于村民们扛着农具上下楼。更有甚者，在马家井村，有些特困户靠饲养家禽维持生计，旧村拆迁后，饲养的家禽没有地方处理，于是就上演了村民们提着鸡笼、鸭笼上楼的一幕。有的村民因生活贫困，用不起煤气，竟然将柴草抱上楼，在楼道里建简易锅灶，用柴草做饭，楼道里浓烟滚滚，邻居们和村委会虽多次劝说但仍无济于事。所有这些都说明：现阶段该县还不宜搞大规模的楼房化社区。村民“被楼房化”反映了畸形的考核机制、错误的政绩观以及严重的形式主义。

（三）忽视农民主体地位，漠视农民正当权益

中央要求新农村改造要坚持尊重农民意愿、充分发挥农民主体地位的原则［3］。省、市、县关于新农村改造的文件也作了相应规定，新农村改造的各个环节、各个阶段都应当听取群众意见，旧村拆迁改造要经过80%以上的人同意方可组织实施［4］。但在该县的具体实施过程中，没有一个试点村遵守中央的指示精神。试点村的村干部为了自己的政治、经济利益，绕开村民大会，在未征求群众意见的情况下，伪造民意，申报进行拆迁改造。村民只有被动接受，其知情权、参与权与决策权被严重剥夺了。而政府对各村上报的所谓“支持并自愿接受旧村改造”的村委会决议也没有进行严格认真的审查核实，而是采取了“来者不拒”的态度。因此，现在的30个试点村的拆迁、补偿以及安置工作都是村委会和政府一手“操办”的。从拆迁决定的作出到新区设计方案的通过，再到拆迁补偿工作的实施，没有一个环节是通过村民民主讨论程序进行的。农民由新农村改造的主体沦为了新农村改造的对象。民主程序的缺失使新农村改造遭到了农民群众的广泛质疑与强烈抵制。在拆迁补偿方面，该县的做法也极大地损害了农民的利益。在拆迁房屋价值评估中，直接以房屋的结构和材料为标准，而没有具体考虑房屋的年限、折旧率以及区位。例如鲍王庄村，90%的房屋都是混凝土结构，其中有些是十年以前修建的，而大部分却是近两年才建好的，但是，镇拆迁办在测量评估中没有考虑房屋的折旧率及建设成本因素，而是采取了一刀切的简单做法，对新旧房屋一律以每平方米360元的价格进行补偿，他们无法承受但又不得不接受。更有甚者，有些村干部面对利益诱惑，丧失党性、泯灭良知，利用职务之便大搞寻租行为，在采购原料、工程招标中大肆收受各种名目的回扣。因此，在当地流传着这样一句话：“做个村支书，比做个县太爷更能捞钱。”

以上问题在各试点村都普遍存在且十分突出，这些问题对新农村改造的推广危害甚大：首先，忽视农民主体地位、漠视农民正当权益。其次，一刀切的“楼房化运动”没有考虑经济落后村庄的实际发展水平和生产生活需要，在一定程度上忽视了农村的生活习惯。另外，由于补偿标准太低，村民在拆除旧房、置换宅基地之后，仍然需要向政府或村委会缴纳几万元才可以进行回迁。经营个体工商以及拥有农用机械的村民还不得不额外购买车库存放农用车和农用机械，这无疑增加了村民的经济负担。第三，由于缺乏资金，政府及村委会也不得不失信于民，一再降低规划标准、减少配套设施。新社区的实际建设水平与政府及村委会承诺的相差甚远。第四，政府的暴力强拆更是将党和政府推到了人民的对立面，使党和政府陷入了极其被动和危险的境地。非试点村一听说新农村改造推广的消息，就表现出极度的担忧。

三、完善对策

面对上述问题，不能简单对新农村改造作出否定评价，而应当从客观的、全局的角度去思考解决这些问题，笔者认为可综合采取以下措施：

（一）吸收社会资本，政企共同开发

为了有效缓解资金严重不足的局面，可以考虑寻求与房地产企业合作，充分吸收社会资本。例如，政府、村委会、村民可以与房地产企业签订四方协议。政府负责政策宣传、统筹协调；村委会协助政府组织拆迁等具体工作，并以村集体名义以低价向房地产企业提供建设用地；村民则向政府承诺自愿拆迁并主动交出宅基地；房地产企业通过市场化手段自行投资，或者按照政府设计的建设方案进行开发建设。待新区建成以后，自愿接受拆迁、主动交出宅基地的村民可以同等面积的房屋置换同等面积的回迁房，对于闲置的没有建筑物的宅基地也可以换取不低于80平米的小户型回迁房。房地产开发商则可以在批准的建设用地范围以内，修建商用营业房，营业房的产权归房地产开发商所有，村委会负责维护和管理并可以获取30%的租金收入，作为村的公共收入，村委会可用来增加公益性事业的投入。这样将极大地提高村民参与新农村改造的积极性、主动性，并为非试点村推广新农村改造创造有利条件。

（二）健全工作机制，完善监督程序，保障农民权益

从试点村的新农村改造情况来看，当地政府及村委会没有遵守中央的指示精神，没有进行充分的政策宣讲，没有充分听取群众的意见，决策和执行环节没有保障农民的知情权和参与权，缺乏民主监督。农民的主体地位被倒置，正当权益被忽视，合理诉求无法得到有效表达，这些都与工作机制不健全、监督程序缺失有直接关系。因此，要保障农民主体地位，切实维护农民正当权益，充分发挥其主力军的作用，就必须健全新农村改造的工作机制，完善监督程序。首先，该县应建立统一的新农村改造工作领导小组，统一负责全县的新农村改造工作。纪检监察部门要向该领导小组和试点村派驻工作组，对新农村改造全过程实行全方位、实时动态监督，对在新农村改造中出现的违法违纪行为的相关责任人员予以坚决查处，构成犯罪的，依法移交司法机关处理。其次，建立定期巡查制度。领导小组应定期到试点村进行巡查，通过听取村委会工作汇报，及时了解新农村改造工作的实施情况；通过与村民代表交流，倾听民声，及时回应村民们的合理诉求，防范和化解群体性事件的风险和矛盾；通过组织专家到工地现场调研，及时了解工程的进度，保证工程的安全和质量。第三，县纪检监察部门在开通违法违纪监督举报电话、邮箱或信箱，鼓励群众对新农村改造过程中的违法违纪行为采取匿名的方式，通过打电话、发电子邮件、写信向纪检监察部门反映。

（三）因地制宜，立足各村实际，体现地域特色

县政府在推广新农村改造过程中，要充分征求村民意见，组织专家进行充分的考察和论证，根据各村的具体实际，设计新村建设方案，避免搞简单的一刀切。新区建设方案既要满足农民群众改善居住条件的需要，又要充分考虑农民实际承受能力；既要考虑节约土地资源，又要照顾农村生活习惯；既要适应农村城镇化趋势，又要体现传统地域特色。总之，新社区建设方案要统筹兼顾，立足当前、着眼未来，合理规划、适度超前。要努力将政府的政治意志、农民的合法权益以及农村经济社会的全面进步统一起来。例如，在进行功能区规划以及配套设施建设过程中，要充分考虑各村经济文化的实际发展水平以及生产生活的现实需要。对于一些经济落后、交通不便、农村产业结构以种植业为主的村庄，要修建必要的公共农具储藏室，有大型农用机械的要考虑为其提供存放场所。还可将城中村和城边村作为拓展城区空间、推进县域城镇化的后备资源，也可作为承接产业转移的经济腹地，还可作为联系新型社区和新城区的前沿地带，从而营造以城带村、以村扩城、城村互动、共同发展的新局面。

四、结语

社会主义新农村改造是我们党在新世纪新阶段为解决 “三农”问题进行的大胆尝试，是我们党在全面建设小康社会与加速推进社会主义现代化的宏观背景下，顺应城乡一体化的趋势，站在全局的高度做出的重大战略部署［5］。它的正确实施必将有力地推动社会主义新农村建设，加快推进城乡一体化以及农村经济社会的全面进步。由于缺乏经验，这一过程必然是艰巨的和复杂的，也必然伴随着错误和失败。对此，我们不应被实践中出现的问题和困难吓倒，而应认真总结经验教训，迎难而上，努力开创新农村改造工作的新局面。

[1]泗水县城乡建设用地增减挂钩试点项目区公示[S].2011-07-18.

[2]济宁市人民政府办公室关于建立市县两级城乡建设用地增减挂钩建新指标储备库的通知[S].2011-09-06.

[3]中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见[S].2009-12-31.

[4]泗水县人民政府办公室.关于印发泗水县2011年度新型农村社区与农村住房建设工作方案的通知[S].2011-03-07.

[5]果文力.关于新农村改造问题的若干思考[J].中国集体经济,2011(21).

C912.82

A

1673-1999（2012）09-0039-03

王忠良（1987-），男，山东泗水人，西南政法大学（重庆401120）法学院硕士研究生。

2012-03-07