城市最低生活保障制度“福利依赖”文献综述研究

马 强，姜丽美

（1.蚌埠学院，安徽蚌埠，233030；2.安徽财经大学，安徽蚌埠，233030）

“福利依赖”理论研究兴起于西方福利国家，是福利改革的研究热点和难点之一。我国城市低保制度的实施，对低收入群体的生活起到一定的帮扶作用，也起到稳定社会秩序、化解社会矛盾和消弭社会冲突的积极作用。但制度运行过程中出现了“退保难”问题，尤其是有劳动能力者和再就业者仍然长期领取低保金的现象。这不仅浪费了劳动力资源、加重了财政负担，还可能产生新的社会不公、引发不满。因此，探讨中国是否也出现福利依赖问题有其必然性和必要性。

一、国外福利依赖研究综述

由于国外无专门针对低保制度福利依赖的研究成果，在此本文综述的是社会福利制度整体福利依赖的研究成果。

（一）福利依赖研究的起源

福利水平较高是社会福利特征之一，这种设计对于维稳社会、保障社会成员生活水平起到重要作用，但是它必须以经济的高增长为前提。“石油危机”终结了西方社会经济的高速增长，但高福利的社会福利制度并未随之改革，不仅财政负担沉重，也抑制了企业对劳动力需求量的增加；更重要的是，过高的福利水平损害了劳动者的工作积极性，助长了惰性，形成了对社会福利的依赖。由此，“福利依赖”逐渐成为福利国家福利制度改革中的重要内容。“福利依赖”理论研究的代表人物是美国的乔治·吉尔德(George Gilder，1981)和查理·默里（C.Murray，1984）。之后，关于福利依赖的研究文献大量涌现，各福利国家纷纷开始了福利依赖的研究。

（二）福利依赖的产生原因及影响因素

有学者认为，诸如工资不足和无工资、失业以及青少年时期的不利因素等“危险因素”有可能会使家庭成员成为福利依赖者［1］；而玛丽亚·麦克森认为，劳动者失业时间的长短是福利依赖产生的决定性因素［2］。另外，有学者认为移民和非法生育问题、单亲女性家庭的增加、福利享受条件门槛的降低、失业以及婚姻地位的变化等也是产生福利依赖的因素。

（三）反福利依赖的对策研究

关于如何解决福利依赖问题，学者们根据自己的研究提出了应对措施，如查理·默里主张取消福利，以提供服务取代现金救助；迈克尔·史乐山(Michael Sherraden，2005)主张发展资产社会政策，强调通过帮助个人资产的积累促进个人及家庭的发展；罗伯特·莫菲特(R.Moffitt，1993)主张私有化改革，认为部分福利项目如健康保险的私有化改革能够降低单亲母亲产生福利依赖的可能性，同时可以推动女性参加工作，降低其福利依赖度；保罗·利本(Paul H.Liben，1994)认为政府提供给人们的物质救助是福利依赖产生的根源，因此应更多地提供道德和精神的救助而不是物质救助。此外，吉登斯等人认为，政府应减少补贴性福利支出，增加教育、培训等积极性的福利支出，提高就业能力，以实现“从福利转向工作”。

二、国内最低生活保障制度“福利依赖”研究综述

低保制度是我国社会救助制度的主要内容。在制度运行过程中存在着有劳动能力者领取低保金的现象。2009年民政事业发展统计报告数据显示，低保对象中有劳动能力的群体占低保对象总数的61.1%；各地在实践中也都出现了低保享有者能进不能出、易进难出的现象。因此，在实践中探讨如何提高有劳动能力者的就业积极性和就业技能成为今后进一步改革低保制度的重要内容；而在理论层面上，所谓的低保福利依赖现象与问题应得到关注和研究，这将促进我国低保制度的完善，尽量避免出现类似西方福利制度下的福利依赖问题。但从当前国内研究情况来看，对于这一方面，国内学术界尚缺乏专门、系统的研究。

（一）概念的界定

有学者将低保对就业产生的负面影响称为“低保福利依赖”，并定义为“指具有劳动能力的低保对象不愿从事工作，或不愿进行就业咨询与职业培训而长期依靠政府低保福利生活的现象”。但也有人认为，在我国，低保福利依赖并不仅仅表现为低保对象并非完全没有劳动动机，更多地表现为低保对象在享受低保待遇及附加的各种救助和福利补贴的同时，还通过隐性就业获得更多的收入。因此，在我国，低保福利依赖现象涉及范围较广，是指有劳动能力的低保对象不愿或不能走出低保制度的一种现象。

（二）是否存在低保福利依赖问题

在对国内相关研究成果进行梳理后发现，目前学术界对于我国低保制度中是否已出现了依赖问题的研究还未达成共识：一种观点认为已经出现了福利依赖现象，养成了一批懒汉，如周良才（2007）、曹艳春（2005）等；另一种观点则认为我国的低保给付标准还很低，不足以养懒汉，如黄洪、蔡海伟(1998)的研究指出，香港领取社会救助的综援人士均曾积极寻找工作。慈勤英(2006)通过实证研究发现在影响失业者再就业行为和选择的要素中，福利依赖的作用方向和力度不甚确定，不能肯定低保制度是否产生了福利依赖。章彬、高向东（2007）通过阿罗不可能定理、不公平分配和博弈论等对城市低保与就业进行经济分析，认为低保养懒汉只是暂时的现象，不能片面地看待这个问题。

（三）低保福利依赖产生的原因

对其产生的原因，不同学者的看法不同，如周良才（2007）、齐心认为是文化失调导致，表现在：一是我国有关低保的法律制度还不够健全。二是我国部分居民对低保制度的认识存在误区［3］。如许多低保户把低保金看成福利，甚至看成是一种国民待遇，认为低保及相关待遇由政府承担，不拿白不拿；或是把低保当成是一辈子的事，没有认识到低保实施的目的只是解决困难群体暂时的生活问题。三是贫穷文化的蔓延及“代际转移”。而李锦管（2008）、彭宅文（2009）等认为福利依赖是低保制度本身的设计所致。主要表现在：首先，我国目前低保制度实行的是100%的有效边际税率，这会打击低保对象参加工作的积极性；其次，低保制度采取一刀切政策，为有劳动能力的低保对象搭便车创造了条件；再次，低保制度运行中的福利叠加易加剧救助对象的福利依赖倾向；最后，低保制度与再就业机制缺乏有效衔接，导致部分有劳动能力者不易找到工作，不得不依赖低保金。

（四）反低保福利依赖对策研究

在相应的解决措施方面，不同学者也有自己的见解。如田奇恒（2008）进一步将福利依赖对象进行细化，分为主动依赖型、被动依赖型和低保福利侵占型，并提出应区别对待；唐钧（2005）认为应该从社会救助的单项举措扩展到包括“可持续生计”和“资产建设”在内的整个反贫困的社会政策。更多的学者，如夏建中（2007）、段小林（2008）等认为应对城市低保制度进行革新，以促进低保接受者再就业；齐心等认为应加强反福利依赖文化建设［3］；杨中（2008）等认为应加强对低保对象中有劳动能力者的职业培训和工作岗位的提供。

三、结论

比较中外有关福利依赖问题的研究，我们发现：

1.国外对福利依赖的研究已较为成熟，20世纪70年代末期西方福利国家改革的主要原因之一就是因为社会保障与劳动力市场严重脱节导致出现所谓的“福利依赖”、财政压力大等问题。国内对该问题的研究尚处于起步阶段，甚至于国内是否存在低保福利依赖问题尚处于争论阶段，但随着我国经济的发展和财政能力的增强，以及国家和社会对社会保障事业的重视，我国的最低生活保障水平必将逐步提升，保障覆盖面也将进一步扩大。因此，我们必须吸取国外社会保障制度发展的经验与教训，在制定社会保障政策时，必须考虑社会保障和劳动就业之间的相互关系，避免政策间的相互排斥，实现二者的良性互动，因此有必要对此问题进行深入探讨。

2.国内对低保福利依赖问题的关注和研究多是基于我国目前的具体现象进行的，而忽视了运用国外的已经较为成熟的理论进行系统、全面的分析。创造性地运用国外相关理论与技术分析国内具体的问题与现象应当是有益的、必要的。

3.在分析福利依赖问题时必须尊重不同国家的国情，国外产生福利依赖的原因之一是福利水平高，而我国目前最低生活保障金水平仍偏低，在此情况下为何也导致许多有劳动能力者长期依赖低保金、不愿走出低保制度，其中具体及深层次的原因有待进一步研究。

［1］ J.Kaplan.Prevention of Welfare Dependency：An Overview［J］. Journal of State Government，2001，17（2）.

［2］ M.Melkersson&J.Saarela.Welfare Participation and Welfare Dependence Among the Unemployed［J］.Journal of Population Economics，2004，17（3）.

［3］ 齐心.低保未就业人员求职意愿及影响因素研究［J］.城市问题，2007（7）.