合资铁路财务监管问题及对策

周口师范学院 张荃香

合资铁路作为铁路实现跨越式发展的一种重要实现形式，确定了在铁路改革发展中的重要地位。截至2010年底我国合资铁路的建设规模已累计达到100多家，投资规模3万多亿元，一些尚待开发地区的新建铁路项目还包括城铁、轻轨等新建城市铁路项目，以及一部分铁路既有的改扩建项目均以合资铁路方式投资建设。然而随着合资铁路这种新型铁路组织模式的兴起，经营发展中一系列问题也凸显出来。深度挖掘其原因，洞悉其财务监管的漏洞并寻求有效的解决对策，可以完善合资铁路这种新型组织模式的公司治理机制，也可以通过加强监管使合资铁路形成合理的投融资机制，成为众多民间资本的投资对象，提高其投资积极性。

一、合资铁路概述

（一）合资铁路的界定 关于合资铁路的界定要追溯到20世纪90年代改革开放时期。1992年8月国务院下发的合资建设铁路意见通知是最早的法律界定文件。该文件认为合资铁路是包括企业、地方政府等在内的众多投资方与铁道部进行合作，参与到铁路的建设和经营过程中来，倡导形成一种联合兴建铁路的合作机制。随着时间的推移，对合资铁路界定的合作范围不断扩大，到了1996年，除了上面提到的一些合作方，合资铁路的合作方还包括了中央各部委。发展到今天，随着投资主体及其参股形式的多样化，合资铁路所包括的范围将进一步延伸。

（二）合资铁路的特征 合资铁路是在铁道部的统一领导下，依据公司法的规定建立同时是符合现代企业制度要求的铁路运输企业。其特征主要表现为：

（1）多个投资方共同经营。合资铁路从其成立之日就不再像传统铁路一样只有铁道部这一个投资主体。各级地方政府和多种经济实体都有可能加入到合资铁路的建设中。目前，投资的形式有各个省级管理机构就其辖区内的铁路建设与铁道部进行战略合作，此外还有各种经济实体来进行投资入股。根据铁道部资料，内蒙古作为合资铁路发展最快的地区，在建及即将开工建设的一些合资铁路，吸引投资者40多家，吸纳社会资本达400多亿元，既有煤炭、电力等大型国企又有民营企业和自然人。合资铁路这种由多个投资主体参股的铁路建设形式的出现是我国铁路发展史上一个制度创新，打破了以往单一垄断经营的格局，激活地方政府、民间资本的投资意识，创新铁路行业组织模式。这样可以在很大程度上解决铁路快速发展的资金需求，外部资金的注入可以使工程项目迅速实施，建设工期按期完成。此外，通过引入多元投资主体，还可以对铁路建设资源进一步优化配置，从政策、投资、税收等方面改善建设环境。如吸纳地方政府投资后，在地方政府参与管理中会出台相关优惠政策通过减少税收或降低征地拆迁费用等方面，优化合资铁路的投资经营环境，降低铁路建设成本。合资铁路建设施工、设计、咨询等方面通过面向市场招标，设立项目法人，充分考虑建设成本因素，降低工程造价。

（2）建立与完善公司治理结构。目前我国的合资铁路组建的主要形式是按照公司法的要求建立有限责任公司或股份有限公司，作为独立的法人实体，公司在组织结构的设置上都建立了完整法人治理结构，对公司的董事会、监事会以及管理层都有具体的职能要求，同时要求公司对自身的整个经营活动包括筹资、运营、还债、投资等经营活动负责。

（3）行业管控与科学的管理方式相结合。合资铁路作为铁路运输企业受到铁道部严格的行业管理，有关运量以及运价还有收入的清算等方面都要受铁道部的统一领导。合资铁路与国铁有根本的不同，它在成立伊始就建立了现代企业制度，作为自负盈亏的主体，要对筹资、建设、运营、盈利、还贷等经营全过程负责。因此，一方面合资铁路要受到铁道部的行业管控，在运量、运价和收入清算方面要统一归属于铁道部的领导，另一方面作为合资铁路的经营者必须采用科学的管理方式，提高管理水平，以确保企业盈利、按时还贷。可见，合资铁路的经营管理的复杂性。

二、合资铁路财务监管现状

（一）产权不够明晰 由于合资铁路是由多个投资方投资形成的公司制企业，在其新建之时明晰各方的产权就尤为重要。目前，国有股权代表的铁道部与各级地方政府及其它投资主体在组建合资铁路的时候并没有针对各方投资份额进行责、权、利的明确划分，由此造成合资铁路公司在成立后的运营过程中，各投资主体对应获取的收益或应承担的亏损责任往往产生纠纷。蓟港铁路有限公司就由于其近4亿元在国、地铁形成的设施、装备与既有的设备融为一体，难以划清产权界限，导致其无法享有完整收益权，亏损严重。所以明晰的产权关系是合资铁路财务监管实施的基础，做好这项工作才能保障合资铁路投资各方的合法权益。

（二）各铁路局作为直接监管主体的弊端逐步显现 依据我国合资铁路管理办法（试行）中的明确规定，铁道部要对合资铁路实行行业归口管理是合资铁路的总监管者。各省铁路局是接受铁道部的委托，通过设立专门机构来对其辖区内的合资铁路负责归口管理，是具体的直接监管者。初建合资铁路，各省铁路局作为一个实力薄弱、铁路运营能力相对较低、经验不足的经济实体，想要快速发展就必需要得到省路局的扶持。而作为省路局最初也通过对合资铁路的各级人员进行培训、生产运营进行指导、运力进行统筹等方面给予合资铁路很大的帮扶，对其快速发展起到积极作用。但随着合资铁路不断发展，由各路局作为直接监管主体的弊端已逐步显现：限于大多数合资铁路的运营管理体制，各铁路局作为直接监管者既是合资铁路的主管部门，又是合资铁路运营管理的受托单位，还是该国有线路的经营者，对于委托方和受托方的权责、收入的监管和考核就无从规范。铁路局作为国有资产出资者代表又会在很大程度上限制合资铁路的自主经营。从目前改革趋势来看，铁道部是国家行政管理部门负责出台政策，监管整个铁路行业的建设和运营，而其下属各路局则是要经营所辖的铁路建设及运营，属于自负盈亏自主经营的企业，然而它又以监管者的面目出现对合资铁路进行监管，这种政企不分的现象导致合资铁路的盈亏受到各路局的控制，而作为地方参股投资方却无法主导，影响到后续投资的积极性。

（三）财务监管的依据是过时的政策、法规 我国现有涉及到合资铁路的法律及相关规定已十余年尚未修订，年代久远，且经过十几年的发展，合资铁路的发展所涉及的问题已非过去的法规规定所能企及，股权划分、会计制度、财务管理、利润分配等各环节出现的新问题都无法找到政策法规依据，这也阻碍了合资铁路在快速发展道路上的规范化管理。

（四）沿用国铁监管模式 监管模式缺乏创新，作为监管方的各路局按照传统的做法采用老套路，单一的方法，对合资铁路进行监管。并没有考虑到合资铁路本身是按照现代企业制度建立起来的新型铁路模式与所属站段的管理有很大的差别，基本上照搬了国铁的管理模式。从监管的角度，作为国有出资方产权代表的各路局，本应重视国有资产的保值增值，加强对资本的监管。但沿用传统监管模式无疑忽视了对合资铁路财务的事前监管、事中控制和事后监督的监控活动。针对合资铁路的财务制度建设、财务人员的管理、全面预算管理，有效的考核和激励机制的建立、收入和费用的清算制度的完善等都没有发挥应有的作用。

（五）监管委托人未发挥有效作用 由于合资铁路产生发展的条件各异，尽管大多数合资铁路公司是依据公司法建立并在公司名称中出现“有限责任”或“股份有限”字样，同样也建立了公司董事会和监事会及管理层，但公司董事会及监事会作为财务监管人对合资铁路的财务监管作用并未得到有效发挥，有名无实，同时监事会中人员的素质和结构与制度的需要不相称，亟待完善董事会和监事会的职能。

三、合资铁路财务监管对策

（一）明晰合资铁路产权 著名经济学家罗纳德·科斯（R.Course）曾指出：市场运行缺陷的根源在于产权界定的含混模糊，如此会导致摩擦和障碍在交易过程中频出，而这种现象是会严重阻碍企业行为和不利于资源优化配置。首先，要对投资各方的资产所有权、法人财产权进行界定，进而明确投资各方权责，对各种表现形态的产权进行量化，形成合资铁路企业的资产来源，以明确核实企业的资产总额并有效加以利用，既能明晰国有资产价值总量又能使其保值增值。其次，对于产权的变动，利用市场化模式通过产权交易市场来进行产权交易。在市场成熟的条件下，涉及到合资铁路企业发展过程中的扩大重组或并购应主要通过市场化的产权交易方式或完善的资本市场运作来实现。

（二）明确监管主体 现有的由各铁路局作为出资方代表对合资铁路进行管理的委托监管体制已阻碍了合资铁路的发展，如何既能保证铁道部作为行业主管部门对合资铁路的监管，又能使合资铁路公司具有活力，成为真正意义上具有完善现代企业制度的独立运营企业。要从根本上改变目前政企不分的现状，就必须要明确合资铁路的监管主体。铁道部作为行业主管部门对合资铁路起着宏观调控作用，确定国有资本进入合资铁路的目的和范围。设立合资铁路国有资产管理机构作为监管主体，它是介于政府和合资铁路公司之间的、独立国有资本代管机构，是合资铁路中国有资本的出资者代表，对铁道部属国有资本拥有占有权，具有明确的监管责任。独立的合资铁路国有资产管理机构以投资额为限对合资铁路债务承担责任，同时享有法律规定的权力，更重要的是肩负着对经营者的激励和监管的责任，作为政府和合资铁路之间的桥梁，协调合资铁路与政府、铁道部、各路局之间的关系，以利于合资铁路的可持续发展。

（三）完善财务监管的制度、法规 具体对策是：

（1）完善合资铁路财务制度。修改过时的财务管理办法，结合合资铁路特征，制定对合资铁路的筹融资资金管理、铁路运营资本管理、国有资本金的管理等各项资本金管理制度；为提高运营效率，加强对收入及利润分配的管理，同时要严格控制成本费用的开支，规定开支范围，细化开支项目，制定一些日常开支的比例或标准，杜绝超支、超标行为的发生，对于跨期费用和收入的处理，按照规定的摊提方法进行处理；完善财务审批制度，合资铁路各级财务人员对超过职责权限内的会计事项应向上级提出申请，由上级财务部门或职能权力部门批准后予以执行，如对外投资或担保事项就需要经过铁路权力机构表决决定后才能执行。

（2）建立健全合资铁路会计制度。会计工作是实现财务监管的基础工作，会计核算资料提供了监管的直接依据。会计制度的建设可以从源头上监控资源的流向，优化了会计核算流程的设计，制定了统一的会计处理方法并配备合格的会计人员。随着会计电算化的普及，制度建设中还会涉及到会计电算化制度中的会计处理流程设计，多个责任中心划分、指标核算范围、设置内部凭证与报表等，包括会计软件使用要统一、职责权限有限制等制度方面的内容。

（3）理顺会计关系、正确选用会计政策。首先，合资铁路要遵守会计制度的规定提高会计信息的质量，其次，正确选用会计政策，主要体现在对固定资产折旧的计提采用方法的选择、存货计价方法的选择（采用先进先出法还是加权平均法）、准备金的计提（是否计提减值准备或跌价准备），选用不同方法会直接影响企业的经营收益。按照谨慎原则，为真实的反映合资铁路公司财务状况可采用历史成本与市价孰低法、计提资产减值准备等会计政策，所以从稳健经营的角度考虑，目前合资铁路公司应结合其发展战略正确选用会计政策，走可持续发展的道路。

（四）完善董事会与监事会的监督职能 当前的合资铁路董事会成员的双重身份类似体育比赛场上的一种不正常现象：运动员兼裁判员。他们源于投资方代表且又大都是管理执行层成员，让运动员去监督自己，同时做裁判员，这种情况下的监督职能实现的可能性非常小。引进独董（独立董事）是目前通用的一种做法，强调其行为、判断的独立性，监督的有效性，有利于改善目前的董事会监督难的现状，进一步提高董事会的工作质量。此外，可采取对合资铁路外派监事的做法，外派监事可抽检铁路各部门运行状况；监督部门经理人的经济责任履行情况；实行责任追究制对于违犯法律或相关公司规定并带来经济损失的人员所应履行的法律责任在董事会提案，根据所调查资料撰文做出监管报告等。

［1］谭克虎：《合资铁路监管政策的研究》，中国铁道工业出版社2007年版。