我国农村土地承包经营权流转的困境与路径选择

杨 光

我国农村土地承包经营权流转的困境与路径选择

杨 光

随着农村劳动力就业向第二和第三产业转移，土地承包经营权流转出现了速度加快的趋势，但同时也面临着法律制度不完善、农村社会保障机制缺失、流转市场机制不健全、政府管理职能越位或缺位等诸多现实困境。要想走出制约农村土地承包经营权流转的现实困境，就必须要健全和完善农村土地承包经营权流转法律制度，弱化承包土地福利功能，发展土地承包经营权流转中介组织，强化政府对土地承包经营权流转的管理职能。

农村土地承包经营权；困境；路径选择

一、农村土地承包经营权流转的界定与特点分析

我国现行法律并没有对土地承包经营权流转的内涵做出过明确的界定，学术界对此也存在很多争论。笔者对土地承包经营权流转内涵的理解，建立在丁关良教授在对“只有物权性质的土地承包经营权才能流转”这一民法理论进行分析的基础上［1］。笔者认为，所谓土地承包经营权流转，是指土地承包经营权人（即流出方）在不改变农村土地所有权与农业用途的基础上，通过转让、转包、出租、互换、入股等方式，将物权性质的土地承包经营权或者该物权性质土地承包经营权中的部分权能移转给其他农户或农业生产经营者（即受让方）的行为。

近年来，随着农村劳动力就业向城镇第二、第三产业转移，以及我国工业化和城市化进程的加快，我国各地农村土地承包经营权流转实践蓬勃发展，主要呈现出以下几个特点：1．土地承包经营权流转速度加快；2．土地承包经营权流转多为自发性流转；3．土地承包经营权流转主体多元化，经营日趋规模化；4．土地承包经营权流转方式日趋多样化，但仍以转包、出租为主。

二、农村土地承包经营权流转面临的现实困境

近年来，虽然我国各地农村土地承包经营权流转实践蓬勃发展，但我国农村土地流转仍受到很多因素的制约，面临着诸多现实困境，主要体现在以下几个方面：

首先，土地承包经营权流转法律制度不完善。我国现行调整土地承包经营权流转的法律法规主要有《民法通则》、《农业法》、《农村土地承包法》、《物权法》等，这些法律规范之间由于立法精神不同存在矛盾和冲突之处。例如，从《农业法》第13条规定可以看出，其将土地承包经营权作为债权给予保护，而《物权法》将土地承包经营权纳入第三编“用益物权编”之首并单独成一章，可见其将土地承包经营权作为物权进行保护。同样，现行法律对实践中出现的一些其他流转方式，如抵押、反租倒包、继承、赠与等流转方式都未进行明确规定，导致各地流转方式杂乱不一，无法可依。

其次，农村社会保障机制缺失。在当下农村，由于我国还没有建立起覆盖农村的社会保障体系，农民没有像城镇居民那样的医疗保险、失业保险、养老保险等，只有耕地才是农民生存的保障，所以农村土地不仅负载着为全社会生产粮食的经济功能，在很大程度上还承担着农民就业、子女教育、医疗和养老等社会保障功能。对农民而言，除非能找到一份较为稳定具有较高收益的非农岗位的工作，否则不会轻易出让能给自己提供最基本生存保障的土地。

再次，土地流转中介服务组织匮乏，土地承包经营权流转市场机制不健全。目前我国的土地承包经营权流转大多是在本集体经济组织内部的农户之间、亲戚朋友或者邻里，影响了土地流转的规模和效益。然而，与一般商品交易不同，土地承包经营权流转过程比较复杂，涉及估价、谈判、签约、登记、纠纷处理等多个方面。但从目前形势看，大部分农村地区都没有形成规范统一的土地承包经营权流转市场，土地流转的社会中介组织极为匮乏，土地流转交易平台缺失，土地供需信息网络平台尚未形成，流转信息传播渠道不畅，供需双方信息无法有效沟通。

最后，政府对土地承包经营权流转的管理职能越位或缺位。目前一些地方政府对土地承包经营权流转的管理不规范，监督滞后，对自身在土地承包经营权流转中的职能定位不当。

三、走出制约农村土地承包经营权流转困境的路径选择

（一）完善农村土地承包经营权流转法律制度

对于现行土地承包经营权流转法律规范之间存在的冲突，立法机关应该及时清理、修改相关法律文件，形成以宪法和将来的民法典中的原则性规定为核心、以土地管理法和农村土地承包法作详细规定、以部门规章和地方性法规制定实施办法和细则的多层次全方位的土地承包经营权流转法律体系。要尽快制定《农村土地承包经营权流转法》，对土地承包经营权流转的内涵、流转法律关系的性质、方式、程序、管理办法以及纠纷解决途径做出明确、系统的界定。在法律和政策已经许可土地承包经营权流转的前提下，土地承包经营权流转的立法条件已经成熟。在当前土地承包经营权流转实践加速，流转纠纷层出不穷的现实情况下，只有制定专门调整土地承包经营权流转的特别法，才能有效规制土地流转，从而促进农村经济健康发展。

（二）加强农村社会保障制度建设，弱化承包土地福利功能

“社会保障制度是否完善也是社会文明进步的重要标志之一。根据权利义务对等的法理精神，政府有义务为作为纳税人的农民提供社会保障。农村社会保障体制缺失已经成为制约土地承包经营权流转的瓶颈之一。”［2］因此，在促进和规范农村土地承包经营权有序流转和实现土地规模经营的同时，必须要建立和健全多层次的农村社会保障体系，包括农村社会保险、社会福利、社会救济、社会互助、合作医疗、养老保险、最低生活保障等在内的多层次全方位的农村社会保障体系，逐步弱化土地的社会福利功能［3］。从而使流转土地后的农民能够“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”［4］。首先要建立和健全新型农村社会养老保险制度，逐步与城市养老保险制度接轨。其次要健全新型农村合作医疗制度，扩大合作医疗的覆盖范围，提高大病防治的报销上限，简化参加和理赔程序。最后要建立农村居民最低生活保障制度，解决已丧失劳动能力人员的基本生活问题，可以参照城市居民最低生活保障制度，对家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的、持有农业户口的农村居民提供津贴。

（三）发展土地承包经营权流转中介组织，培育土地承包经营权流转市场

要确保土地承包经营权健康有序的流转，就必须要发挥市场在土地资源优化配置和合理流动中的作用，而完善土地承包经营权流转中介服务组织就是实现农村土地承包经营权流转市场化的关键。首先，要逐步建立县、乡（镇）、村三级土地承包经营权流转服务体系，在县一级建立土地承包经营权流转管理机构，在乡（镇）建立土地承包经营权流转服务中心，村建立土地承包经营权流转服务站。各级土地承包经营权流转服务机构要认真做好土地承包经营权流转信息提供、咨询、合同签订等服务工作，及时登记汇集可流转土地的数量、价格、区位等信息资料，开展土地承包经营权流转的土地评估。其次，要积极发展市场化的“土地托管中心”、“土地承包经营权流转交易所”等中介服务组织，为流转当事人双方提供流转平台和“一站式”服务。最后，要大力培育市场主体，鼓励城市人力、财力和技术等资源要素向农村流动，扶持一些工商企业、农村经济合作组织、龙头企业、种植大户等规模经营主体，将细碎化的农村土地集中起来，实现土地规模经营和市场化经营。

（四）强化政府对土地承包经营权流转的管理职能

在土地承包经营权流转过程中，市场作用的发挥具有一定的自发性、盲目性、滞后性，特别是在我国的土地交易市场还不成熟的情况下，市场的缺陷就更为明显。因此，迫切需要强化政府对土地承包经营权流转的管理职能。加强政府对土地承包经营权流转的宏观调控，在土地承包经营权流转中，要找准自己的位置，从宏观上对土地使用方向和土地流转动态进行调控和监测，并根据本地的实际情况制定土地流转的政策，鼓励农民在土地承包经营权流转实践上的创新，积极引导一些工商企业、农民专业合作社进行规模经营。加强土地流转过程中的规范管理，督促流转双方当事人签订合同，制订统一的土地承包经营权流转合同，明确双方的权利和义务，强化对土地承包经营权流转合同的管理，搞好合同的鉴证和仲裁。建立健全备案、登记和档案管理制度，使流转管理工作规范化、正常化。加强土地承包经营权流转后的管理。土地承包经营权流转后，政府不能放任不管，必须要加强事后管理和检查监督，防止受让方破坏土地资源，保证流转合同中的权利、义务能得到有效履行。建立健全土地承包经营权流转纠纷解决机制，乡（镇）和村要成立中立的土地流转纠纷仲裁委员会，或者设立土地法庭来专门处理土地纠纷案件，防止矛盾激化，妥善解决土地流转中出现的纠纷，切实维护流转当事人的合法权益。

［1］丁关良，李贤红．土地承包经营权流转内涵界定研究［J］．浙江大学学报：人文社会科学版，2008（6）：11．

［2］贾静．新形势下完善土地承包经营权流转制度的构想［J］．中央财经大学学报，2010（10）：74．

［3］高帆．我国农村土地的保障功能应逐步弱化［J］．经济纵横，2003（6）：7．

［4］胡锦涛．高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告［G］．北京：人民出版社，2007：37．

（作者单位：吉林大学法学院）

F301．1

A

1001－6201（2012）01－0219－02

2011－07－24

［责任编辑：秦卫波］