国民政府时期保甲制度研究综述

刘 魁，李 霞

(1.华中师范大学 中国近代史研究所，湖北 武汉 430079；2.赣南医学院 学工处，江西 赣州 341000)

国民政府时期保甲制度研究综述

刘 魁1，李 霞2

(1.华中师范大学 中国近代史研究所，湖北 武汉 430079；2.赣南医学院 学工处，江西 赣州 341000)

保甲制度 为南京国民政府一项重要的农村基层政治制度，学界对其关注在20世纪30年代即已开始。不过，严格意义上讲，学界对保甲制度开展研究，始于20世纪90年代，主要围绕保甲制度的概念与性质、缘起、推行、民意机构、与地方 治的关系及评析等方面，取得了一定的成就，但也存在一些问题，需要引起我们的重视。本文试图从学术史考察的角度，对国民政府时期保甲制度的研究历程 一梳理，以期对国民政府保甲制度研究有所殷鉴。

保甲制度；研究概况；不 与展望

保甲制度的产生、发展与演变从一个侧面反映了中国从传统社会向近代社会发展变迁的历史轨迹。其滥觞于西周，完备于宋代，明清在此基础上承转沿袭，加以发展。至清末民初，保甲制度在西方政治思潮的冲击和国内地方自治改革的洗涮之下，原已消失。及国民党北伐成功，推行训政，建立现代性质的政治体制之时，保甲制度却在国共之争中悄然恢复。时人对其关注几乎在保甲制度推行时即已开始，并取得了不少研究成果。不过，严格意义上言，1949年以后，学界对民国时期保甲制度开展研究始于20世纪90年代。迄今为止，就笔者视野所及，公开出版的专著有两部[1]，论文上百篇，下面就研究状况做一简要勾勒。

一、国民政府时期保甲制度研究概况

1949年以前的研究，最早可以追溯到20世纪30年代，即保甲制度被国民党重新启用之时，其论著几达十数本，间接相关的论述则更多。其中以闻均天的《中国保甲制度》（汉口白鹤印刷公司1933年版）和黄强的《中国保甲实验新编》（正中书局1935年版）最为完备，书中内容亦多为后人引用。这些出版物虽对保甲问题作过一些探讨，诸如保甲概念的解释、保甲职掌的范围、保甲政制与国外村制之比较、保甲流弊及其补救等，但或限于保甲法规条例的一般性描述，或拘泥于制度本身的历史流变。[2]甚或有些纯粹是为了配合官方推行保甲制度而写的辅助性读物[3]。往往流于资料罗列，粗疏浅薄。

当保甲制度施行得如火如荼之时，民国时期学界的许多学者给予了充分的肯定。黄强认为，保甲制度是中国“国粹，具有时代精神，可以守常，可以应变”。陈立夫进一步指出，江西保甲制度自施行以来，成效显著，不到3年时间，即将中共“之地方组织一律摧毁。闾阎差安，农工乐业”。为全国树立了“楷模”[4]。董浩认为，保甲是中国几千年来递嬗而成的固有制度。因内忧外患，国民政府“以之组织并训练民众，自无扞格不通之弊”。自各省推行以来，取得了显著成效[5]。陈高傭也认为，推行保甲制度不仅可以健全民众组织，促进经济建设，而且还可以充分发挥民众在抗战中的力量。[6]显然，这样的学术研究很难令人满意。

不过，值得一提的是，40年代出版的若干论文，具有较高的学术价值与史料价值。如胡庆钧的《两种权力夹缝中的保长》，王亚南的《中国官僚政治研究》以及费孝通的《基层行政的僵化》、《再论双轨政治》。胡庆钧认为，由于保长担负的尽是一些征粮、派款、捉兵拉夫之类的苦差职务，导致其与有声望乡绅的身份不符。因而出面担任保长的都是些平庸出身的民众，他们不是想从中捞取油水的奸诈之徒，就是一些目不识丁的忠厚农民。既无民主的传统，又得同时伺候上级政府和地方绅士两个上司。不仅受乡绅的节制，还有随时蹲班房乃至丢性命的可能，从而成为两种权力夹缝中的牺牲者[7]。王亚南认为，乡村依旧是土豪劣绅的天下，对于乡区保甲人选，留洋归来学生固然不肯屈尊，国内毕业的大学专门学生也难望其低就，就连受过新式教育者也无法在乡村站稳脚跟[8]。费孝通认为，中国传统政治是在自上而下的官方和自下而上的民方双轨道上运行，“保甲制度是把自上而下的政治轨道筑到每家的门前，……保甲制度本来是有意成为基层的自治单位，从这起点筑起一条公开的自下而上的轨道”，然而，施行的结果却是官民两套在基层社会开始纠缠，导致基层行政僵化[9]。

1949年以后至80年代，由于受意识形态的制约，民国时期保甲制度研究异常薄弱。即使一些科研机构作过一些社会调查、资料整理，也是情绪化的评价多，而纯学理性的研究少。保甲被脸谱化、定型化[10]。因而在研究的广度和深度方面存在着明显的局限。

20世纪90年代以来，随着学界对乡村社会越来越多的关注，民国时期保甲制度研究取得了显著发展。观念更新，方法多样，佳作纷呈，这与之前多年的沉寂形成鲜明对照。首先值得一提的当属朱德新的《二十世纪三四十年代河南冀东保甲制度研究》（中国社会科学出版社1994年版）。该书是作者多次深入冀东、豫北农村作田野调查与资料搜集后写成的，对保甲制度作了区域性的实证研究，分时期按地域阐明了保甲行政人员的产生渠道、群体结构、实际职能、生财之道，尤其是第四章“两面政权”（即中共与保甲的关系）的提出，纠正了1949年以后某些政治制度史的偏颇，给人以耳目一新之感。此外，这一时期在中国大陆新出版的力作还有美国学者杜赞奇的《文化、权利与国家》（江苏人民出版社1994年版），该书运用历史学与社会学的方法，旨在探讨国家政权与乡村社会之间的互动关系，意图用“权利的文化网络”模式替代施坚雅的集市体系理论来解读中国华北农村社会，并将基层社会领袖和组织人员分为“赢利型经纪人”（或称“中间人”，他们将乡民作为榨取的对象）和“保护型经纪人”（代表地方利益，并保护自己的社区免遭国家政权的侵犯）。

上述这些新的研究方法和模式颇能给人以启发，也一直为学界所借鉴。冉绵惠即在总结和分析以往国内外学者研究成果的基础上，对民国时期四川保甲制度及其运作进行了系统深入的研究。在保甲制度的理论构想、政策规定与实际推行所存在的差距方面提出了自己独到的见解，尤其指出正是保甲、袍哥和豪绅三位一体，左右地方事务，造成乡镇派系纷争不断、贪污成风，而国民党又强行将地方自治的一些形式注入保甲制度，但又缺乏对保甲制度的根本改造，结果导致社会的紊乱和统治的无序[11]。

除以上有代表性的专著外，有关保甲制度的期刊论文和相关论著也成果颇丰。主要围绕保甲制度的概念、缘起、保甲长群体分析、与地方自治关系、民意机构、两面政权及评价等方面。

有关保甲制度的概念，早在保甲制度推行时，时人闻均天、黄强等就曾对此有所论述。不过，无论是时人还是今人，意见都难获一致。大抵来说，可以归结为5类不同观点：黄强等人认为，保甲制度是我国古代政府和人民合力维持治安的一种制度，其狭义是保卫政策，而广义可称之为“地方自治之阶梯”[4]8。范国权认为，保甲制度是以血缘和地缘为基础的中国乡村政治制度[12]。王云骏认为，保甲制度是中国传统的人口户籍管理制度，也是中国历史上为应对战乱，统制民力，实行人口管理军事化的一种制度。[13]李伟中认为，保甲制是封建专制统治者利用宗法制度，以“联保相劝”、“连坐相纠”的方式在乡村社会推行的一种政治强控管理体制[14]。杨明辉认为，保甲制度是由官方自上而下推行的一种基层政权政治制度[15]。

有关保甲制度推行的缘起，学界认识也不尽一致。谢增寿认为，蒋介石实行法西斯独裁统治，加紧搜刮财富、挽救财政危机、铲除异己、维持反动统治，进而“一统天下”是其推行保甲制度的原因[16]。武乾认为，为建立有效的集权化社会控制系统，以期迅速推进中国各项事业的近代化，南京国民政府在中国古代的制度资源中选择实行了保甲制度[17]。徐腊梅认为，民国时期，社会秩序混乱，国民党基层组织涣散，中共革命力量发展迅猛，军事“剿共”屡遭失败。为维护社会稳定，严密基层组织，加强基层统治，实施征兵制度，达到“剿共”目的，国民政府推行了保甲制度[18]。

对保甲制度的概念和缘起，学界分歧如此，有关保甲长群体分析亦不例外。有学者从选任、职掌、待遇、训练、办公及批评与考辨6个方面对抗战时期广东保甲长作了一个群体分析，认为保甲长群体不应对基层行政效率负首要责任，其只不过是国家推行政策的棋子[19]。也有学者通过对江西宜丰、万载两县保甲纠纷诉讼案的深入考察，认为保长在贯彻国家政令的同时，总打一些政策擦边球，借助政府赋予的公共权力为私人和小团体谋取利益，在频繁的控告中不断更替，演变成保甲制下的常态现象[20]。还有学者认为，由于应征壮丁逃避兵役、豪强土劣阻扰、上级惩处等原因，使得大后方征兵过程中的基层保甲处于夹缝之中[21]。

由于保甲制度与地方自治的关系复杂，以致在学界同样引起了一些争议。其一，从性质角度来看，杨焕鹏认为，抗战前后，保甲的性质经过了一个由自治到自卫，再由自卫到自治转变的过程，体现了南京国民政府在构建基层制度中左右摇摆的矛盾。[22]李伟中将20世纪三四十年代保甲制分为两种，“剿共”保甲和“新县制”保甲，认为二者在推行目的、具体内容和性质上虽存有较大差异，但都同属于从式微到复兴的历史过程，在这一过程中，保甲与自治“由相互对立发展到了相互融通”，国家对乡村的控制也在逐步加强[14]。李国清认为，无论南京国民政府时期保甲与自治的关系（地方自治“暗寓保甲之法”、保甲取代地方自治及“纳保甲于自治之中”）如何演变，始终都以强化控制地方社会为主要目的，与地方自治所追求的民主自由精神并不一致[23]。

其二，从法理角度来看，朱国斌等人认为，南京国民政府始终面临着两难选择，不扩大公共参与，将削弱统治的合法性，如若推进地方自治，又与其提高政治整合能力、加强对地方社会的控制和渗透背道而驰。[24]武乾据此撰文，进一步指出，面对这一矛盾，国民党试图使保甲制度与地方自治二者兼容，即利用保甲制的集权手段推动地方自治。结果保甲制度不仅没有促进民主，反而使地方各项自治事务基本被搁置，还为保甲长敛财提供了借口，导致中央集权和地方自治的双重失败[17]。

其三，从制度设计和实际运作的角度来看，肖如平认为保甲与自治在本质上是对立的。国民政府既希望通过自治来奠定宪政基础，又企图利用保甲来巩固基层政权，结果在实际运作中流弊丛生，不仅未能实现救济和改良农村的愿望，反而加剧了社会矛盾，致使自治与保甲均遭受失败。[25]沈松侨认为，自治与保甲这两种地方政治制度，设计理念不同，性质亦迥然有别，无论是学习西方，或是承袭传统，从近代河南地方基层政治的演变来看，并未收到预期的效果。自治徒具虚名，保甲未能加强政府权威，与其说是政治现代化，不如说是政治内卷化[26]。杨焕鹏认为，战后杭州市政府为迎合国家政权对基层社会渗透和控制的需要，对保长和保干事的职权和地位不断进行变动，同时辅以考选的方式在基层造就了一批国家公职人员（保干事），从而使国家向现代转变，这不同于杜赞奇所认为的“国家政权内卷化”[27]。

对地方自治民意机构，学界意见也不完全一致。以往的研究多认为这种民意机构流于法规和条文，并未得到切实的实施。[28]又如曹成建以20世纪40年代四川为例，认为国民政府力图在基层社会建立各级“民意机构”的过程中，未能充分发挥广大民众的主动性，造成“民意机构”只代表地方士绅和其他有产者的意志，在解决与农民切身利益问题上（诸如筹款、征兵、吏治腐败等），作用十分有限。[29]再如杨焕鹏利用杭州市档案馆资料，分析了保民大会在战后的具体运作，也认为随着国民政府对基层社会控制的深入，尤其是战后内战再起，保民大会的职权逐步被削弱，失去了自治的功能，徒具形式[30]。

对此，有学者提出不同意见。曹树基根据嘉兴县的个案资料，指出抗战胜利后，虽然基层行政人员对于民主政治缺乏必要的心理准备，但有关现代民主政治理论已被一部分成员所接受，也许为一批乡村民众所接受，国民政府的乡村民主自治实践和现代民主政治意识传播比较成功。[31]丰箫根据嘉兴县档案资料，认为国民政府在乡镇建立代表“民意”的乡镇民代表大会和保民大会，使得乡镇保甲长的行政职权受到保民的监督，国家权力与基层社会自治合二为一，“呈现一种良性互动”[32]。郭圣莉等人在此研究基础上进一步指出，从上海的实际情况来看，保民大会、户长会议并非完全是官样文章。具体情况，需要考虑是否有地域差别和利益驱动[33]。

以上大多是国统区保甲制度研究，有关沦陷区也是学界研究的一个重点。车霁虹认为，日伪在东北推行保甲制度的目的是为了加强对民众的控制和束缚，这种保甲制度不仅具有封建性，也是日本法西斯统治经验和政策在东北的体现[34]。张济顺认为，由于保甲本身属性的不确定性及上海政治社会的割裂性，沦陷时期上海的保甲制度处在传统与现代、非常与常规、国家与社会之间徘徊，既不同于战前、战后上海的保甲制，亦与战时重庆的保甲制有别。

其在沦陷时期的上海并未生根，只能说上海的一部分社会政治空间容纳了它，并使之活跃于一时（如战时上海社会经济生活的统制）[35]。沈成飞对广州沦陷时期的保甲制度进行系统梳理，认为广州日伪政权为了加强对基层社会的控制和侵略战争需要，继承了战前广东地方政府原有的保甲制度，充分突显了日伪殖民统治掠夺的强制性和利己的随意性，同时也给中国人民的抗战事业造成了不小的困难[36]。史会来、夏潮对整个沦陷区保甲制度做了一个概括性地分析，他们认为沦陷区保甲制度最大的特点在于，其不是一种单一的行政权力系统，而是军警宪特多种权力系统的综合性载体，有极鲜明的殖民地社会特征。虽在防范和镇压沦陷区人民的抗日活动方面产生了一定的作用，但未能成为日本维持其殖民统治的灵丹妙药，终以失败而告终[37]。

诚然，除国统区和沦陷区外，保甲制度在边疆的推行亦受到学界一定程度的关注。石向涛认为，因新疆地域辽阔，语言文字不统一，居民星散，迁徙不定，以及风俗习惯、宗教和传统社会组织等特殊情况，直到1942年才开始实施保甲制度[38]。杨明辉认为，云南虽地处中国西南边陲，但作为抗战大后方，国民政府对该省推行保甲制度各方面都有一定的关注，同时云南基层政权的演变也与保甲制度的推行密不可分[15]。

就民国时期保甲制度研究而言，两面政权受到学界许多研究者的青睐。如朱德新认为抗日战争时期，中共在日伪保甲体系内添加“办事员”，利用其“合法”身份来保护抗日力量和支持抗日战争，体现了中共对战时农村基层行政模式和对敌斗争方式的创新，为冀东抗战胜利作出了贡献。[39]又如沈成飞认为，抗日战争时期，国民党为限制广东共产党势力，利用保甲组织打击中共的活动。中共则积极应对，想方设法打入国民党保甲组织内部以图发展，不仅维持了抗日统一战线，也沉重打击了日伪反动势力。[40]再如冉绵惠认为，抗战时期，中共通过其喉舌刊物——《新华日报》，表达了对改革国统区保甲制度的主张，即贯彻民主原则，由人民选举保甲长；或干脆废除保甲制度，实现新民主主义政治。[41]该文可看作是该学者对“两面政权”研究的发展。

与此同时，对民国时期保甲制度的评价是学界研究的另一个重点。毛园芳认为，保甲制度集中了封建与法西斯的落后、反动本质，其功效就是搜刮粮草和提供壮丁，成为国民党基层政权“最核心、最本质的内容，也是最黑暗腐败的罪恶制度”[42]。周联合从法理上分析，认为保甲制度是一种权利必然滥用而腐败必然泛滥的体制，国民党当局虽然费尽心机推行保甲，实际上并无多少效果，最后成为苛扰之政、虚假之政[43]。赵小平认为，保甲制度是国民党“政治强制的野蛮工具”，既限制了中国农村资本主义的发展，阻碍了中国社会的进程，又扼杀了人民民主自由的愿望，虽加强了国民党一党专政，但却为其“迅速垮台埋下了伏笔”[44]。张鸣认为，国民党政府尽管花了很大力气，进行了还算周密的规划，但保甲制的推行是完全的败笔，其在乡村社会的动员能力几乎等于零，与此同时，为对抗势力日益坐大的中共，而赋予那些蜕变了的地方精英越来越专制的权利，在中共普遍开展土地革命之时，保甲制“几乎就是在‘配合’共产党的行动，为革命提供更多更有效的借口”，从而导致“国民党最后雪崩式的失败”[45]。

20世纪90年代末以来，随着保甲制度研究的不断深入，以及不再受制于意识形态的约束，学界在对保甲制度批判的同时，也给予了一定积极的评价。李巨澜认为，国民党政权依靠保甲制对社会进行强力控制，其统治的合法性和社会整合的有效性都潜伏着深层次的危机，但就短期来看，对社会秩序的恢复与重建作用较大，具有一定的积极意义[46]。王云骏也认为，民国保甲制度作为一项统治手段，有着维护统治者利益、侵犯民众权利的一面，但同时我们也应看到它在稳定社会秩序、规范社区管理进而促进经济发展的历史作用[13]。张伟进一步指出，保甲制度与社区警务制度在解决社会治安问题和有效预防控制社区犯罪等方面具有相似性，应当借鉴其合理内核和有效机制[47]。李慧宇认为，尽管保甲制度推行的过程中存在诸多弊端，但它毕竟维持了抗战时期后方市民生活的正常运转，稳定了国民党的统治，为抗战胜利发挥了作用，其价值与意义值得人们重新认识。[48]龚喜林亦认为，我们应当给基层保甲们一个公正而不是情绪化的历史性评价[21]。

1949年国民党败退大陆以后，中共逐步接管旧政权。废除保甲制，建立居民委员会便自然成为新政府重构政权组织的一部分。杨丽萍认为，限于资源不足、群众基础薄弱和稳定新生政权，中共并未采取疾风暴雨的方式废除保甲制，建立居委会，而是经历了渐进式推进的过程[49]。朱国明认为，这一过程尽管还存在种种缺点错误，但作为新生事物，它毕竟诞生了，并在以后不断完善，延续至今[50]。

二、国民政府时期保甲制度研究存在的问题及其展望

纵观而论，自20世纪30年代以降，学界对民国时期保甲制度研究呈现出逐步发展的趋势，取得了不少颇具价值的成果，但同时也存在一些问题。这大致表现在四个方面：

其一，由于意识形态和政治立场的不同，学界对保甲制度的概念与性质、缘起、评价等方面研究，还存在较大分歧。如何避免在历史书写时夹杂个人主观情感，在史事评析中保持更多的冷静与客观，关键之一是应当尽量挖掘各种相关文献，并详细加以考证。如学界在研究两面政权时，往往用的是中共单方面的材料予以说明（尤其是靠访谈得来的口述史料），而殊少其他方面的材料予以佐证，这样的史料尚缺准确性和说服力。

其二，研究地域性强，范围狭小。大多集中在华北、河南、四川、广东、甘肃、湖北、浙江及上海等地，对于其他省份关注不够，这不能不说是一个缺憾。众所周知，自1926年国民党北伐，到1927年先后建立武汉国民政府和南京国民政府，赣皖鄂一直是其战前战后控制较强的区域，但同时也是中共势力最活跃的范围。九一八事变以后，日本占领了东北，控制了河北，并于1937年发动全面侵华战争。日本侵占的是沿海最发达地区，而不是全中国，这就彻底改变了国共两党政治争斗的条件。问题变成看哪个党能在中国广大农村和少数现代化地区最大限度地动员起民众，并将其组织成军事力量。[51]故而将该区域做深入系统的分析，厘清国民党、中共、日伪三方之间权势的博弈与政策的演变，以及保甲人员和民众的应对等，或许能为民国时期保甲制度研究增添一个新的领域。

其三，研究视角比较单一，或缺乏剥笋似的层层深入分析。例如，虽有学者从国家与社会之间互动的角度进行了研究，但保甲制度建立后基层社会发生了怎样的变化？政府、保甲、士绅之间关系如何？这些问题仍有深入探讨的必要。值得一提的是，保甲制度研究还有许多方面值得开拓。如保甲制度实施的地域差异性；保甲制度与农村改造；保甲制度与社会风俗、民众生活、社会心理的关系，等等。

其四，理论运用方面，显得不够。保甲制度研究要突破现有的研究水平，取得创新性研究成果，必须在理论和方法上有所开拓创新。除历史学、社会学理论的运用，在保甲制度研究中还有许多其他理论值得借鉴。例如，现代化理论、经济学领域的集体行动理论等。诚然，这些新的史学方法还有待于与传统史学方法相结合，因为“仅有理论的创新，没有扎实的实证研究，这种理论创新并无任何实际意义”[52]。

总之，从根本上说，国民政府时期保甲制度研究的未来发展如何，相当程度上取决于研究者的视野与功力，取决于研究者的学习背景、知识结构、眼光思维及其研究所采取的方式方法。

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Review of Studies on Bao-Jia System in the Period of Nanjing National Government

LIU Kui1，LI Xia2

(1.Institute of Modern History,Huazhong Normal University,Wuhan 430079,China;2.Gannan School of Medicine Department of Student Work,Ganzhou 341000,China)

The Bao-Jia system was an important rural grass-roots political system during the period of Nanjing National Government;the academia has paid close attention to it early since the 1930s.But strictly speaking,scholars’studies on the Bao-Jia system began in 1990s,mainly on its concept&nature,origin,implementation mechanisms,public opinion organs,and the relationship between the Bao-Jia system and local autonomy.The research has gained achievements but there are still problems needed to cause attention.This paper tries to give a description from the perspective of academic history on the studies of the Bao-Jia system during the period of Nanjing National Government,with an expectation of advancing the research.

the Bao-Jia system;research situation;inadequate and prospect

K262.9 < class="emphasis_bold">文献标识码：A

A

1008-2395(2012)02-0042-06

2012-03-03

刘魁(1978-)，男，华中师范大学中国近代史研究所博士研究生，主要从事中国近现代政治史研究；李霞(1978-)，女，赣南医学院学工处教师，主要从事中央苏区史研究。