高校推行国库集中支付制度改革的思考

刘 莉

（大连大学 财务处, 辽宁 大连 116622）

高校推行国库集中支付制度改革的思考

刘 莉

（大连大学 财务处, 辽宁 大连 116622）

高校推行国库集中支付制度改革势在必行，将对高校进一步强化预算管理，降低财务风险，提升财务管理整体水平及信息化管理等方面产生深刻影响。针对目前实际工作中存在的问题，对高校推行国库集中支付制度改革提出些许思考和应对措施。

集中支付；财政资金；预算管理；财务管理；监督控制

1 推行国库集中支付制度的背景

长期以来，我国实行的国库分散支付制度将核定的预算年度支出总额按期或按项目进度拨付到预算单位在商业银行开立的账户内，由其自主支配使用，这种分散支付制度存在很多弊端。主要表现在：其一、各预算单位设立多头账户，资金使用效率低，易产生资金被截留、挤占、挪用现象；其二、预算信息管理不畅，阻碍政府宏观经济调控及对当前经济形式的正确判断；其三、易造成资金大量沉淀；其四、财政资金监督滞后。国库分散支付制度只能实施事后监督，对财政资金的用途、流向不能进行实时监控，对资金的使用缺乏计划性。

可见，传统的国库分散支付制度无法适应社会主义市场经济条件下财政资金管理的需要。为破解局面，有效加强财政资金监管，构建适宜我国社会主义市场经济发展的财政资金管理制度，提高财政资金使用效益，增强财政宏观调控能力，鉴国际通用做法，我国于2001年开始在一些地区进行国库集中支付制度的改革试点工作。推行国库集中支付制度是我国从根本上解决财政资金监管问题的必要措施。

2 国库集中收付制度的内涵

国库集中收付，是指以国库单一账户体系为基础，将所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库和财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位的一项国库管理制度[1]。实施国库管理制度的前提是，预算单位撤销在商业银行开设的账户，将其财政资金统一归集到各级财政部门在中央银行或批准的国有商业银行开设的单一账户中，财政资金不再拨给预算单位，而由财政部门根据每月用款计划，拨付预算指标，预算单位按照财政批准的预算项目和预算指标额度，通过其国库单一账户直接或授权支付到商品和劳务供应者或用款单位。

财政直接支付和财政授权支付是财政性资金支付的两种方式。财政直接支付由财政部门签发支付令，将资金通过国库单一账户体系直接支付到收款人或用款单位；财政授权支付是预算单位按照财政部门的授权，自行签发支付令，将资金通过国库单一账户体系支付到收款人账户。

3 实行国库集中支付制度改革的必要性

建立现代财政国库管理制度，实行国库集中支付制度改革，是财政支出管理改革的核心内容，是建立市场经济体制下公共财政基本框架的客观需要。其根本目的在于规范财政收支行为，加强财政监管，提高资金使用效益，发挥财政在宏观调控中的作用。

实行国库集中支付制度，改革以往财政性资金主要通过预算单位设立多重账户分散进行拨付的方式，有利于提高财政性资金的拨付效率，降低财政性资金的运行成本；有利于支出拨付过程的有效监管，增强政府对财政性资金的宏观调控能力；有利于强化预算的约束力，稳步推进部门预算改革；有利于预算单位按用款计划使用预算指标，增强财政性资金支付过程的透明度，使财政性资金被挤占、截留、挪用等问题得到有效解决。

4 高校推行国库集中支付制度改革的现实意义

国库集中支付制度改革在高校推行必将对强化高校预算管理，规范高校财务管理工作，降低高校的财务风险等方面起到积极的推进作用。

4.1 高校推行国库集中支付制度改革，将进一步促进高校重视并强化预算管理工作。

高校实施国库集中支付制度，财政性资金不再拨付到高校账户，而是由财政部门根据批复的部门预算及高校申报的每月用款计划，拨付每月预算指标额度。高校依据部门预算编制用款计划，要求落实到类、款、项，且不得随意变更项目、用途，进一步强化预算的约束性、计划性。在此制度下，高校需要继续加强预算编制工作，改变传统的重决算轻预算的观念。对人员经费预算根据单位人员编制内实有人数计算；公用经费预算采取“总额控制，单项细化”的原则进行编制，高校根据生均定额和在校学生人数计算，充分细化预算；对专项经费要按照财政部门的要求，按规定程序进行可行性论证方可列入预算。尽可能使所有财政性资金的支付建立在明细预算基础上，科学合理地安排本年支出，为经费的顺利使用奠定良好基础。

4.2 高校推行国库集中支付制度改革，将会积极促进高校财政资金规范化管理。

高校推行国库集中支付制度改革，使财政资金的支付过程完全掌握在财政支付管理信息系统中，对运行过程进行实施监督，其资金运行过程更加透明清晰。这要求高校各部门必须按时申报预算，强化预算意识，否则影响经费正常支付使用。对没有预算安排的项目支出、额度的用款申请，学校财务予以止付，从源头上制止以往经费使用随意的现象。实行国库集中支付制度改革不仅有利于财政部门对资金的流向、流动进程进行实时监控，更有利于高校加强对财务和资金的监管，避免多头设立账户，减少资金拨付环节和资金沉淀，提高资金使用效益和安全性，有效降低财务风险，增加财政资金活动的透明度[2]。

4.3 高校推行国库集中支付制度改革，有效防范高校的财务风险。

偿债能力风险和支付能力风险是高校扩招后最常见的两种财务风险。高校推行国库集中支付制度前，为谋求扩招发展的需要，解决财政资金不足的窘境，高校利用自有账户资金和财产抵押，进行借贷举债的现象比较普遍。但当高校对借款使用缺乏科学的控制和预见，容易陷入到借新还旧的怪圈，甚至到期无力偿还，而由政府出面化债解决。推行国库集中支付制度改革，建立国库单一账户体系，预算单位只有一个零余额账户，财政部门形成完整的银行账户动态管理体系，任何单位不得擅自设立、变更或撤销国库单一账户体系中的各类银行账户。根据中国人民银行的有关规定，对国库单一账户和代理银行进行监管。银行对高校提供贷款的可能性减少，有效降低高校的偿债能力和支付能力等财务风险。

4.4 高校推行国库集中支付制度改革，有利于进一步推动高校财务电算化、信息化工作的开展。

国库集中支付系统的建立，需要运行安全、可靠的财政支付管理信息系统的有力支撑。高校推行国库集中支付制度改革，要求高校财务电算化管理信息系统不断更新完善，并能适应财政支付管理信息系统的要求。国库集中支付制度的实施，进一步提升高校财务电算化、信息化管理水平的提高，使高校财务电算化管理信息系统不断优化，通过建立与财政部门的网络信息平台，将高校预算执行情况，实时、准确反映到财政支付管理信息系统。

5 对高校实行国库集中支付制度改革的思考

高校不同于其他事业单位，其本身管理层次较多、收入结构复杂、支出项目较多以及具有许多特殊性专项业务等特点，这些特点给国库集中支付制度的实施带来一定的难度。从目前国库集中支付工作实践来看，主要存在的问题：

5.1 高校理财地位的转变。

国库集中支付制度的实施，打破了传统依据财政部门下达的预算指标自主使用经费的财务管理模式和权限，正逐步使高校资金使用权限向财政部门集中，改变以往高校资金管理的观念与方法。尽管国库集中支付制度明确规定坚持预算单位的资金性质不变、资金使用和财务管理权限不变及财务机构不变的“三不变”原则，不改变高校的资金支配权与管理使用权，但实际上财政部门监督和控制了高校财政资金从预算到支出的全部运行过程，大大降低了高校对经费使用的自主权，消弱了高校对资金的调度权，增加高校理财的难度。

5.2 高校部门预算编制的缺陷对国库集中支付制度实施的制约因素。

国库集中支付制度实施是否顺利，基于部门预算的编制情况。编制部门预算要求合法、真实、完整、科学、稳妥。目前，高校部门预算编制比较粗放，调整预算的随意性较大。从高校部门预算编制情况看，存在不完善的地方。主要表现为：其一，预算编制方法不够科学。部门预算改革虽然提出以零基预算为基础，逐步将预算内外资金统筹的综合预算要求，但采取零基预算编制方法，需要做大量基础核实工作，况且财力无法支撑，实际延续“基数加增长”的传统编制方法。传统方法能保证财政总量控制的优势，但在实际操作中，会出现拿钱找项目支出的现象，造成预算与执行脱节，部分项目无法实施或相互调剂，产生结余。其二，预算编制内容缺乏细化。实行国库集中支付制度要求“有预算才能有支出”、“预算支出渠道不得随意变更”等硬性规定，部门预算编制不准确，可能会造成单位必须开支的费用无法支出，有钱花不出去的现象[3]。推行国库集中支付制度的关键是要细化预算编制内容，提高预算编制的准确性和可操作性，为高校教学、科研等项工作的顺利开展提供有力的资金保障。

5.3 国库集中支付方式中，财政直接支付繁杂的支付程序使高校资金使用受到制约所面临的问题。

高校许多具有特殊性专项业务特点的专项经费的使用，依据财政部门的要求需采取财政直接支付方式。财政直接支付需要依据财政批复的用款计划，填写报送纸质《财政资金直接支付申请书》，并准备相关的招投标书、采购合同、验收报告、发票等原始材料，经单位负责人审核签章后，加盖公章，上报财政教科文、政府采购、国库等部门层层审批支付，办理这套手续需要一定的时间。如中央与地方共建高校实验室专项经费、科研经费的使用等，既是如此。财政直接支付目前没有设定具体的金额，其支付手续的繁琐使高校资金使用受到制约。

5.4 申报程序和支付结算凭证手续繁琐，加大了财务人员的工作量。

实行国库集中支付不仅涉及到财政资金拨付程序、支付方式、账户设置的变化，而且影响到财务部门的工作习惯和管理方式的变化。需要设置专门岗位负责此项工作，并对高校财务工作流程进行调整。实行国库集中支付，按月申报用款计划；处理日常业务中，财务人员对每笔授权支付或提取现金业务，既要填写银行支付结算凭证，同时需要在财政支付系统中录入支付款项的有关信息，提交财政国库中心审批；最后在高校财务管理系统中，依据国库支付结算凭证等原始凭证再填制会计凭证，支付手续的繁琐，加大了财务人员的工作量。

6 高校推行国库集中支付制度的应对措施

为适应国库集中支付制度改革需要，借此契机高校需要转变财务管理理念，积极致力于深化部门预算改革、完善内部管理机制、强化人员培训等方面的财务管理工作，从整体上提升高校财务管理水平。

6.1 转变财务管理理念，建立激励机制，充分调动高校理财积极性。

原有管理体制下，高校财务人员，既核算经费又理财，使他们的主观能动性得以发挥。实行国库集中支付制度后，财务人员管理预算指标，而不是预算资金，从领导的思想上就产生了被动服从的观念，理财的积极性降低。因此，我们应转变财务管理思路，细化预算编制，管好、用好预算指标，建立相应的激励机制，充分调动高校领导与财务人员的理财积极性。

6.2 强化高校预算管理，确保国库集中支付顺利运行。

国库集中支付制度改革以科学规范的部门预算编制为基础。针对部门预算编制中存在的问题，建议财政部门要完善预算编制与执行制衡机制，提高预算编制的约束力，充分体现预算编制的严肃性；高校需要建立科学的预算定额和支出标准，努力提高部门预算编制质量和可操作性，细化预算编制的每个环节，逐步使所有财政资金的支付在预算中都有明细项目，为深化国库集中支付改革创造条件[3]。实行零基预算，确保高校预算编制内容详实、有效解决预算约束弱化问题，为实施国库集中支付制度提供可靠保障。

6.3 建立科学有效的财政直接支付运行机制。

在实际工作中，应建立科学有效的财政直接支付运行机制。财政部门应对财政直接支付设定具体的额度进行操作实施。如10万元金额以上专项经费的支付，采用财政直接支付，10万元金额以下的，在符合部门预算，政府采购招投标程序的前提下，采取财政授权支付方式；对高校而言，应将专项经费细化，分清哪些是财政直接支付，哪些是财政授权支付，及时与财政部门沟通，提高工作效率。

6.4 努力提高财务人员专业素养，明确财务工作岗位职责。

实行国库集中支付制度，伴随着管理方式以及支付方式的改变，财务工作的重点，将由核算型向管理型转变[4]。第一，财务人员工作重点转变。由传统的注重会计基础核算工作，转向预测、控制、财务分析，使财务数据直接用于高校财务决策中，实现资金使用效益最大化。第二，为财务人员创造良好的工作氛围，制定量化的管理目标并加强考核。定期开展业务培训，提高财务管理水平和业务素质，增强服务、创新意识。第三，高校财务部门必须建立完善的岗位责任制和稽核制度，规范财务业务流程，细化财务操作方法，明确财务岗位职责。加强与财政、银行的沟通机制，强化沟通意识，及时化解工作中出现的问题，确保国库集中支付制度在高校顺利实施。

高校推行国库集中支付制度改革势在必行，利大于弊，将对高校提高资金使用效益，优化资源配置，强化预算管理，提升财务管理整体水平等各方面产生积极而深远的影响。

[1] 《高级会计实务》编委会. 高级会计实务[M]. 北京:经济科学出版社出版, 2011.

[2] 陈红玲. 高校实施国库集中支付制度的现状分析[J].河南商业高等专科学校学报, 2007(4): 65-67.

[3] 白美婷. 高校实行国库集中支付制度存在的问题与对策[J]. 甘肃广播电视大学学报, 2008(1): 57-59.

[4]王汉文. 省级国库集中支付下的高校财务管理创新研究[J]. 浙江教育学院学报, 2008(9): 108-112.

Thoughts on the Reform of Centralized Treasury Payment System at Chinese Universities

LIU Li

(Finance Office of Dalian University,, Dalian 116622, China)

It is necessary for Chinese universities to carry out the reform of Centralized Treasury Payment System, which will have a profound influence on these universities in further strengthening the budget management, reducing financial risks, improving the overall financial management and management through informationalization. This paper focuses on the existing problems at work and proposes thoughts and measures regarding the reform of Centralized Treasury Payment System at Chinese Universities.

centralized payment; financial fund; budget management; financial management; supervision and control

F812.2

A

1008-2395(2012)03-0100-04

2012-03-09

刘莉（1970-），女，硕士，高级会计师，研究方向：财务管理。