伪满洲国“地方自治”的虚伪性——以特别市与市制为中心的考察

郭冬梅

（东北师范大学日本研究所，吉林长春130024）

为了标榜其统治的正当性，1932年3月1日，日本侵略者在其炮制的傀儡政权——伪满洲国成立的当天，发布所谓的《建国宣言书》，冠冕堂皇地称要“例行地方自治，广收人才，登用贤俊，奖励实业，统一金融，开辟富源，维持生计。”然而通过对伪满洲国实行的省、县和街村制实际情况的考察，证明了“地方自治”不过是一个虚幻的谎言①可以参见郭冬梅：《伪满洲国的县级地方财政》（《外国问题研究》2011年第2期）、《伪满洲国的街村财政》（《外国问题研究》2011年第3期）和《伪满洲国的省级地方财政》（《东北史地》2012年第1期）。。

相比较来说，伪满时期日本侵略者对城市所进行的统治，即实行的特别市和市制，则因为设置了“自治委员会”和“咨议会”等议决和咨询机关，表面上蒙上了一层略显“进步”的色彩。然而当我们深入对其进行考察后发现，伪满洲国所设计的“地方自治”充满了虚伪性，它无法掩盖日本侵略者对伪满洲国统治的侵略本质。

一

1932年8月17日，伪满政府以教令第77号发布了《特别市制》。法令的内容如下：

首先，规定“特别市为法人，直接受国家的监督，不入省之行政范围，特别市在法令的范围内处理行政事务”；在特别市内有住所者为特别市居民，有共用特别市财产及设施的权利和分担特别市负担的义务；特别市关于其居民的权利义务及市的事务可以设置条例及规则。

其次，关于特别市的行政，规定设置特别市公署。市长统辖特别市的行政事务，代表特别市；指挥监督所属官吏，决定官吏的进退赏罚，但要上报民政部大臣；市长经民政部大臣许可，可以经营公共企业等；公署下设总务处、行政处、工务处三处，分别置处长；市长有事故时，可委托处长一人代理。

再次，规定特别市设有“自治委员会”的议决机关，以定员15名的委员组织。委员须经民政部总长认可，由市长选任。其当选条件是：连续两年以上居住在特别市内，年龄25岁以上的男子；具有相当的知识经验，德望高者。必要时可以特殊免除居住两年的限制。委员为名誉职，任期两年，可以连任，设委员长，由委员互选。自治委员会的议决事项为：①特别市条例的制定改废；②除依法令者外应以特别市费办理事业的管理和经营；③特别市预算及决算；④特别市税及使用费、手续费的赋课；⑤特别市债的募集或其条件变更；⑥特别市基本财产的设置及其管理处分；⑦不动产的购入及处分；⑧公积金谷的设置及其管理处分；⑨预算外负担或权利的抛弃；⑩财产及设施管理方法的决定；此外其他市长认为必要事项得提交自治委员会。自治委员会对于关系特别市公益的事项可以向相关官署提出意见书。自治委员会会议由市长召集，决定召开和闭会。自治委员会会议以过半数赞成表决，可否同数时由委员长决定。特别市长可以制定会议规则，认为自治委员会的议决超过其权限或违反法律时，可以要求其再议，仍不改可以取消；认为其决议损害公益时，可以上报民政部大臣，请其指挥，等等。

第四，关于特别市财务，特别市可以对市民赋课市税，市税的赋课征收除法令规定外，以特别市条例确定；三个月以上的特别市居住者有纳税的义务，不居住在特别市或未居住三个月以上者但在特别市所有、使用或占有土地、房屋、物件，或进行营业及其他特定的行为者亦须缴纳市税；特别市可以对设施或公用财产的使用征收使用费，为特定人办理事务可以征收手续费；特别市有义务支付处理其行政事务的费用，在以上费用不足时可以接受国家补助；特别市的岁入岁出预算须经民政部大臣认可，承民政部大臣许可可以起市债；每年要向民政部大臣提出决算书，其会计受监察院审计［1］。

从《特别市制》的法律内容来看，它赋予特别市以法人性质，设立“自治委员会”的议决机关，拥有制定特别市条例规则及审议特别市预算决算等基本权利。是相比较来说，在伪满洲国地方制度中最具“自治”性的法令。但是我们不能忽视，对于特别市长和市自治委员会委员的产生，法令却没有规定是由民众选举，而是完全的官选，由此抹杀了这一制度的“进步性”，为日本侵略者操纵特别市的行政和决议机关提供了方便。

1933年4月26日，伪满政府以教令第23号规定首都“新京”为特别市。肃亲王遗族，被称为“日本通”的金壁东成为“新京”首任市长，经民政部认可，9人成为自治委员会委员［2］145。同年6月21日，又以教令51号规定哈尔滨为特别市，脱离东省特别区的管辖。关于哈尔滨被确定为特别市的理由是，“从政治、经济、军事和国际关系的所有角度来看，脱离省置于国家直接监督之下都是必要的。”［3］7月1日正式成立哈尔滨特别市公署，设特别市自治委员会，其定员达到21人，来源亦为“官选”，其中“满洲国人十三、日本人三、俄罗斯人三，其他外国人二。”［3］

1937年后，“满洲国从建国后的国家组织形体的整备时代过渡到了实质的运营期。”［4］为了顺应这一新的时期，伪满政府不仅对中央行政机构，同时也对省、县和街村等各级地方行政都进行了改革。6月27日，伪满政府以敕令第142号宣布哈尔滨市降为普通市，隶属于滨江省，至此“新京”成为伪满洲国唯一的特别市，更突显出其作为首都的重要性。同日，《新京特别市官制》（敕令第179号）发布，法令自7月1日开始实施。9月30日，《新京特别市制》（敕令第279号）发布，定于同年10月1日起实施。

《新京特别市官制》规定：特别市设市长、副市长、处长、理事官及其他技正、事务官等职员；市长承国务总理大臣的指挥监督，关于各部大臣所管辖的事务承其指挥监督，执行法律命令，管理市的行政事务；市长可以指挥监督所部官吏，可以发布市令，紧急时可以请求出兵等等；副市长辅佐市长，监督市长及官房各处事务，在市长有事故时代理市长；市公署下设官房和行政、财务、卫生、工务四处。官房掌管机密事项及官吏进退赏罚，等等［5］行政法35-36。

《新京特别市制》与原《特别市制》相比，有两个变化：

其一为部分法律条文规定更加精密。如第一章原来规定的“市长统辖特别市的行政事务”条文变成了“承官之监督于法令范围内处理其公共事务及依法令及惯例属于特别市之事务”；规定特别市可以设条例和规则的条文分成“特别市关于特别市居民的权利义务可以设定条例，关于其他特别市的事务可以设定规则”等等。

其二为内容之变化，主要有：（1）关于特别市之行政，在市长下新设副市长。规定市下可以分区，毎区置一区长，但区长为名誉职。（2）废除原来的议决机关“自治委员会”，改设称为“咨议会”的咨询机关，关于特别市的事务以供特别市长咨询。咨议会定员仍为15人，会员资格不变，由特别市长选任，由特别市长召集［6］。（3）关于特别市财务。增加了特别市的财政权限。规定特别市“为公益所办之特别财产，应作为基本财产维持”，特别市可以“积存金谷”，可以征收罚款、滞纳金等，特别市可以征收劳役和实物。特别市长制定每年度的岁入出预算、决算表，由国务总理大臣认可。特别市还可以设预备费和特别会计等。（4）关于监督进行了严格的规定。特别市改为由国务总理大臣监督［7］。

此次伪满洲国地方行政改革的重要内容是日本人副职和官房的设置，这在“新京”特别市中也都表现出来。反映了日本侵略者进一步加强对地方政权进行掌控的企图。而在“新京”特别市中，更重要的变革是原来的决议机关“自治委员会”被废除了，而代之以咨询机关“咨议会”。这种变迁表明日本侵略者已经开始撕去其“地方自治”的面纱。

但这还仅仅是开始。随着战争的扩大化和长期化，到1940年，日本和伪满洲国加紧了战时体制的构筑。因此在1940年年底再次进行的地方行政改革中，12月26日公布了院令第60号《特别市制施行规则改正之件》，宣布删除第二章的“特别市咨议会”条项［8］368。规定以协和会新京特别市本部委员会代替［9］18。关于协和会的侵略本质，已由多数学者指出，在此不再赘言。从“官选”的“自治委员会”到咨询机关“咨议会”，再到协和会特别市本部委员会，至此彻底暴露了日本人实行的“新京”特别市“自治”的虚伪面目。

二

伪满建国初期，政府除规定新京和哈尔滨为特别市，直接受国家的监督外，把奉天、吉林和齐齐哈尔三个原省会城市作为省长监督下的普通市。但是关于市的官制和市制，却一直没有颁布统一的法令，而是由各市自行管理。如在奉天，伪满建国后设置奉天市公署，同年11月颁布“奉天市政公署暂行章程”，“对市政公署进行改组，在要处采用日本人。”［2］111而吉林市仍是原来的市政筹备处，齐齐哈尔设市政局。

直到1936年3月26日，《市制》（敕令第24号）和《市官制》（敕令第25号）才终于出笼，规定从4月1日开始实行。同日以敕令29号发布《关于市的设置》之件，正式规定奉天、吉林、齐齐哈尔为普通市。

《市官制》规定：市设市长、处长和参与官等职员；市长受省长的指挥监督管理市的行政事务，指挥监督所属职员，可以发布市令；下设行政、警务、财务、实业、卫生、工务六处，等等［5］行政法42-43。

《市制》的规定和上文提到的《新京特别市制》除市只可以设条例，但不可以设规则和第一次监督为省长外，其他在法人、居民权利义务、市的行政、设咨议会以及市的财务等方面具有相同的内容。

通过市官制和市制的设定，日本侵略者宣扬“市公署是国家官厅的同时，也是市的自治团体的机关。”“咨议会是为抑制官治主义的一方的独断，达成市政为市民而进行的理想而设。”与此同时也不得不承认，“咨议会”只不过是市长的咨询机关，“既没有议决权也没有意见提出权”，而且“市长也不受其回答的约束”的现实［10］2。因此，有人批评说，“满洲国的市在法制上具有地方团体反面的国家行政官厅的地位，和日本的市町村地位不同，类似于县的组织。”［11］（战前日本的县知事是由中央政府任命的，县的自治权有限，官治的色彩极浓。）

1937年9月，面对日本治外法权即将撤销、附属地即将被归还的新形势，伪满国务院确定“满洲国地方行政机构改革案要纲”，称“满铁附属地行政权移交后，具备市的条件的城市有很多。”由此，新对“安东、抚顺、营口、鞍山、四平街、辽阳、铁岭、牡丹江、锦州、佳木斯等地实行市制。”［12］加上从7月1日开始由特别市降为普通市的哈尔滨，至此普通市达到了总数14个。与此同时，以敕令第403号公布了《市制》的全面改革。规定“改组充实市公署：以参与官为副县长；废除总务处新设官房。”［13］规定首脑者即市长是“满”系，副市长是日系，受省长和国务总理大臣的监督。同月27日，日伪当局对各市咨议会规定人数如下：奉天和哈尔滨市20人，安东、抚顺市10人，营口市9人，其他市7人［6］296。

而后，伪满洲国的市一直在增加。1941年9月1日，又新设本溪湖、阜新、东安、海拉尔和满洲里五市。1943年10月，新设通化、间岛两市，1945年战败前又新设扎赉诺尔市。伪满洲国的普通市从最初的3个一路增加到14个、19个、21个和最多时的22个［9］17。

在这种背景下市制也不断变更。同特别市一样，在1940年12月发布《特别市制施行规则改正之件》的同时，也以院令第61号发布《市制施行规则改正之件》，规定第二章的“市咨议会”条项废除［8］368。

总结

特别市和市是相对来说“日本人多的地区”，是“日本人的殖民地”，日本侵略者对其极为重视，称“都市是一国政治经济的中枢”，因此“建国以来锐意肃正旧制度的不统一，树立市民自治的基础。”［14］116一度在统治方式上显出一定的“开明性”来。在“新京”设置了议决机关“自治委员会”，普通市设置了“咨议会”。但是正如前述，“新京”特别市的“自治委员会”很快就蜕变成“咨议会”。而即便是咨议会，在战时体制下的1940年也被法西斯组织协和会所取代，暴露了所谓“地方自治”的虚伪性。

日本国内在自由民权运动推动下明治宪法发布前实行的具有一定保守性的地方自治制度［15］，经过大正民主的洗礼后，“分权”与“民主”的理念已获得了一定的发展。但是，面对伪满洲国的“地方自治”的现实，日本侵略者则企图偷换“自治”的概念，为其虚伪性进行辩护。“依据广义的自治观念，依公选的人民参与国政即司法、立法、行政。换言之，不以行使统治权为业务的被统治者人民，自己处理本国的行政事务，参与公共事务的处理。从这种意义上理解自治时，未必限于行政的范围，在立法上也是依公选使人民参与，在司法上参加陪审员，此亦称之为自治。但能遵循普通的用例，即如上述的，被治者人民自己处理公共事务，在参与的场合内其处理或参与的事务只是行政事务特别是地方行政事务的时候，称为自治。”［14］108把“自治”的理解直接倒退到明治时代。而另一种辩解则称“在采用自由主义或民主主义的政治形体的国家，在实行中央集权的同时，也承认地方分权的制度。给予市以广泛的自治权。市的机关总由市民中选举的办法选出，和国家的官厅是不同的存在。然而选举是一种斗争，存在着人民为了取得胜利而不择手段的弊端。它为市带来自治权的同时，也大多同时阻碍了达成市政的目的。”［10］2

［1］民政部総務司資料科.第三次民政年報［G］.康徳三年：副録42-49.

［2］满洲国現勢（建国―大同二年度）［G］.

［3］満洲評論.第五卷第三号：28.

［4］地方行政機構再改革の方向［J］.満洲評論，第十六巻第七号：2.

［5］满洲司法协会编.新制定満洲帝国六法［G］.

［6］岩井武信，宋香遠.地方制度大全［G］.満洲自治館，康徳五年：185-197.

［7］満洲帝国現行法令類纂（第五巻）［G］.大同印書館，康德八年.

［8］高橋貞三.満洲国行政法：第二分冊［M］.満洲図書株式会社，康徳八年：368.

［9］车霁虹.伪满基层政权研究［M］.黑龙江人民出版社，2000.

［10］満洲国市政と協和会［J］.満洲評論，第十一巻第十八号：3.

［11］満洲国史編纂刊行会編.満洲国史各論［M］.176.

［12］満洲評論.第十三巻十三号：23.

［13］満洲国地方行政機構改革［J］.満洲評論，第十二巻二十四号：21.

［14］田边四郎.满洲帝国行政法［M］.康德图书印刷所，康德三年.

［15］郭冬梅.三新法体制的形成与日本近代地方自治［J］.社会科学战线，2006（3）.