义务教育公益性问题及对策分析

胡楚瑾

（椒江区政协，浙江 台州 318000；浙江大学 思想政治理论教学科研部，浙江 杭州 310028）

知识是进步的阶梯，教育是传播知识的主要途径。我国政府提出要优先发展教育，并强调坚持教育的公益性，这为我国教育事业的发展指明了方向，也符合教育事业的“普世意义”。然而就目前而言，我们在教育公益性上还面临着严峻的挑战，需要进一步完善。本文拟就这一问题谈些自己的看法，并提出相应的对策。

一、教育公益性的内涵

对于何为“教育公益性”，目前并无统一的概念。笔者认为，教育公益性应包含两方面的内容。

（一）教育的公共性。教育事业是国家、民族乃至全世界的公共事业。教育的本质在于为一定的社会培养人才，通过促进人的全面发展来推动社会的全面进步，作为教育产品的知识和人才，并不是为某个私人所有，而是为国家、社会、集体服务的，具有明显的公共性。《教育法》第8条规定:“教育活动必须符合国家和社会公共利益。”第25条规定:“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”《义务教育法》第2条规定:“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。”可见，教育事业应该纳入社会共同承担、共同管理、共同监督的范围。同时，教育活动也必然影响社会的发展。教育活动作用于每一个受教育者，每一个受教育者又将自己的行为反作用于社会，因而，每一个受教育者的个体活动也就不再是个人的事情，而成为整个社会活动中必不可少的一部分，并影响着社会的发展。

（二）教育的公平性。首先，每个公民都有公平接受教育的权利，它包括受教育起点上的机会平等、受教育过程上的机会平等和受教育结果上的机会平等。在现代社会，受教育已经是一个人生存、发展的必要条件。我国《宪法》第46条第一款规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”因此，每个公民不仅享有接受教育的权利，而且还必须履行接受教育的义务。《义务教育法》第11条明确规定:“凡年满六周岁的儿童，不分性别、民族、种族，应当接受规定年限的义务教育。”这一规定明确了公民受教育起点上的机会平等性，任何人不能因为其特殊性而排斥其他人的受教育权。每一个适龄儿童都有权利和义务接受义务教育。受教育过程上的机会平等是指公民在接受教育的过程中，有获得教育条件、教育待遇等方面的平等权利。受教育结果上的机会平等是指公民在接受教育后，有获得学校和社会公正评价的平等权利。

二、当前义务教育公益性面临的挑战

在整个教育活动中，义务教育阶段的公益性显得更为突出。然而，当下义务教育的公益性现状并不乐观，仍然面临着诸多挑战。

（一）教育资源分配不均。在教育领域内，义务教育的非均衡发展情况相当严重，存在城乡差异、区域差异和学校差异。一是教育资源配置呈现非均衡形态。义务教育生均经费分配非均衡现象更为突出地表现于发达地区与边远落后地区。二是教育资源分配差异呈现扩大趋势。在过去的几年中，不同区域义务教育学校生均经费的增长幅度差距特别明显。不同区域义务教育阶段学校学生享有不同的教育资源，其间差距极大，而且随着时间的推移，差距日益扩大。三是教育资源分配呈现校际差异。重点中学与非重点中学学生生均经费方面存在较大差异，“重点学校”往往分配到的经费较多，而“非重点学校”几乎没什么变化，这势必导致学校的发展也出现两极分化现象。以上种种教育资源分配不均的现象，使学校之间的竞争处于不公正的平台上，家长们为了让子女能上一所更好的学校，往往不惜“巨资”为子女选择“重点学校”。于是，“择校费”、“赞助费”现象便日趋严重，生源大战烽烟弥漫，学生和家长负担愈益沉重，这都加剧了教育的不公正。与我国《教育法》第九条中的关于“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会”的规定并不符合。

（二）办学主体的趋利性。我国《教育法》第25条规定:“国家鼓励企事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。”这一规定彻底打破了公办学校垄断教育的格局，不仅产生了民办学校，而且，“公办民助学校”、“民办公助学校”、“校中校”等等相继出现。这类学校的问世是对公办教育的补充，能在一定程度上促进中国教育事业的发展。然而，随着市场经济的发展，这类学校在办学过程中不可避免地要考虑经济利益的得失。因此，他们很难始终坚持教育事业的公益性原则，遵循教育法中关于 “任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的具体法律规定。

（三）义务教育年限太短。《义务教育法》第2条规定:“国家实行九年义务教育制度。”第11条规定:“凡年满六周岁的儿童，其父母或者其他法定监护人应当送其入学接受并完成义务教育；条件不具备的地区的儿童，可以推迟到七周岁。”按照这种规定，绝大多数家庭会安排孩子在六周岁上小学，经过九年的义务教育只有十五周岁，而根据《劳动法》的规定，未满十六周岁仍是童工。这一年的时间如何安排便成了家长的一块心病，于是，花“巨资”为孩子买一个学校便是合情合理的了。这也促成了义务教育产业化的发展。

（四）政府经费投入不足。教育具有公益性，更需要政府投入，政府投入的多少，直接影响教育公益性的实现与否。当前，教育投入不足是影响教育公益性发展的主要因素之一。2002年以来，国家财政性教育支出占GDP的比重逐年下降，2002年为3.32%，2003年为3.26%，2004年为3.26%，2005年为 3.30%，2006年为 3.31%，2007年为 3.32%，2008年为3.42%，2009年为3.59%，2010年为3.66%，远低于4.6%的世界平均水平，甚至落后于发展中国家4.2%的平均水平。同时，由于缺乏法律规定，从中央到地方的各级政府教育投入比例缺乏具体规定，投入责任模糊，无法检查各级政府的责任是否到位。学校经费十分短缺，公用经费难以保证，学校负债较多，2012年9月份甚至爆出“湖北省麻城市顺河镇3000多名学生扛着课桌上学”的事件！影响了教育的健康发展。

三、推进义务教育公益性建议的对策

坚持和推进义务教育公益性建设，事关全社会的发展，不能掉以轻心，笔者认为，可以从以下几个方面入手，推进义务教育公益性建设。

（一）注重资源分配相对均衡，保证享有资源的权利和机会均等。在资源分配中，教育投入的均衡分配是重要环节。很多国家制定规范和标准，努力实现教育经费的均衡分配。南非通过采用均衡分配公式（Equitable Share Formula，ESF）制定“学校经费投入的国家规范和标准”，确立“全国职位规定标准”，在各省之间进行全国收入的均衡分布，努力实现各省之间的均衡。又如美国地方政府建立起基础教育转移支付制度，包括水平补助模式（Flat Grant Modal）、基本补助模式 （Foundation Modal）、学区能力均等化模式（District Power Equalization Model）、基数补助与保证税基补助结合模式，努力实现横向公平的一种保障措施。教育资源是一种公共资源，其配置的区域、方向、方式等应当基本保证覆盖面的公正和均衡，保证受教育者享有资源的权利和机会均等。因此，在发展差异客观存在的情况下，我们更应努力确保义务教育“起跑线”的相对公平。只有这样，优质教育资源才不会被少数“重点校”垄断，某些人也无法籍此“生财有道”，教育的公益性才能得到更广泛的体现与认同。

（二）修改《义务教育法》，增加义务教育年限。从国际视野看，无论是高收入国家、中等收入国家还是低收入国家，都通过立法程序保证每一个儿童的受教育机会。各国通过立法程序所确定的义务教育年限均在5年以上。联合国教科文组织的统计资料显示，在低收入国家中，孟加拉国的义务教育年限为5年；在中等收入国家中，南非的义务教育年限为9年；而在高收入国家中，德国和日本的义务教育年限已达到12年。中国是一个发展中国家，近年来经济水平发展较快，义务教育的年限显然应该和经济发展水平相吻合。九年的义务教育年限不算短，但在前文中我们已经提到:大多数学生义务教育阶段结束后仍未到工作年龄。为解决这一问题，家长们只能用“巨资”为不能上高中的孩子选择学校。因此，修改《义务教育法》，适当增加义务教育的年限，以适应《劳动法》中关于未满十六周岁为童工的法律规定。这在一定程度上可以减少甚至避免上文提到的这种情况的发生，在一定程度上也阻滞了义务教育的产业化倾向。

（三）制定《教育投入法》，保证义务教育经费。在义务教育经费保障这一问题上，日本保障义务教育经费的法律已逐步形成了一个完整的体系。根据这个法律体系，中央财政在义务教育经费分担中占了很大比例，中央负担国立学校所需全部经费和全部教科书经费；负担地方公立学校教职员工资、福利保障费的一半，校舍新建扩建费的一半，校舍危房改造经费的1/3，受灾校舍建设费的2/3，偏僻地区公立学校公用经费的一半，家庭经济困难学生补助费的一半。都道府县负担公立学校教职员工资、福利保障费的一半，校舍危房改造费的1/3。市町村负担公立学校校舍新建扩建费的一半，校舍危房改造费的1/3，家庭经济困难学生补助费的一半，学校的公用经费。日本的这一做法在很大程度上能保障义务教育的公益性质，这一做法值得我们借鉴。当然，中国在义务教育经费上也有明确的规定。《义务教育法》第2条规定:“实施义务教育，不收学费、杂费”；“国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施”。第44条规定:“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。”法律对此规定非常明确，但操作起来较难，事实上至今尚未完全落实，由于义务教育经费离法律要求和实际需要还有相当大差距。出现了诸如“教师工资拖欠、学校公用经费严重不足、背课桌上课”等现象，尤其是农村义务教育出现了滑坡，教育的社会形象和公信力面临严重的挑战。因此，政府加大经费投入，解决了教育不足的后顾之忧，校长们才能全心全意地去抓教学，不再为钱而操心。建议人大制定《教育投入法》的呼声愈来愈高，如果制定了《教育投入法》，从中央到地方，就不能随意缩减或是挤占挪用教育经费，如果违反就是违反法律，必将受到法律的制裁，官员的素质再好也不如一个好的制度，体制完善、法制健全才能从源头上解决教育经费投入不足的问题。“依法治国”是现代国家的理念，也是我们努力的方向。对于作为重要公共事务的教育，更应该强调依法管理、减少人为因素影响。因此，应该加快立法步伐，尽快颁行《教育投入法》，将教育投入真正纳入依法实施、依法监管的法制化轨道，以法律来保障教育经费的筹措和管理使用。

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