秦汉以来儒家地方行政思想的考察

李晓筠，苗婉君

(1.泰山学院历史与社会发展学院，山东泰安 271021;2.曲阜师范大学历史文化学院，山东曲阜 273165)

关于地方行政制度问题的争论与探讨，我国自秦代以来一直都在进行。持法家观点者主张实行郡县制与乡里制，儒家人物内部围绕此问题也产生了争论，见仁见智，但基本上是主张实行封建制或半封建制的。以往，在极左的社会与思想背景之下该问题一直是一史学禁区，没有人敢去进行系统探讨。实际上，该问题并没有人们想象的那样可怕。而且，其中所暗含的地方自治因素，以及地方自治权利主体的讲究，等等，如果进行创造性的扬弃与转换的话，对于我们当今地方行政制度的改革，还具有极为有益的启示意义。下面，我们就主要分为秦汉时期、魏晋南北朝至唐宋时期和元明清时期三个部分，对儒家代表人物的该思想，略加展开论述。

一

秦是我国第一个实行极端中央集权主义与专制主义的王朝，也是第一个废分封行郡县的朝代。据史料记载，当时统治阶级内部围绕废分封有两种鲜明观点，争论激烈。博士淳于越力排众议，肯定分封制而否定郡县制，认为实行分封制好。他曰:“臣闻殷周之王千余岁，封子弟功臣，自为枝辅。今陛下有海内，而子弟为匹夫，卒有田常、六卿之臣，无辅拂，何以相救哉?事不师古而能长久者，非所闻也。”［1］(p254)他坚持实行分封制度，要求根据古制，分封子弟，这样国家才能长久。当时海内一统，秦始皇灭六国，确立了绝对皇帝权威的专制主义王朝，先秦时期百家争鸣的氛围早已不存在，淳于越却仍置专制皇权于不顾，敢于坚持实行分封制，这无疑是对君主专制主义集权的挑战。“他称得上是中国古代从行政制度上探索反专制之路的先驱。”［2］(p58)但秦始皇还是专断独行，在全国实行郡县制，并被后世继承下来。

汉朝建立后，鉴于秦代收地方之权集于统治者一人之弊，前期实行郡国并行制度。为了防止可能出现的尾大不掉局面，贾谊提出了分封众多诸侯王而减弱他们的力量，即将大国分成若干小国:“欲天下之治安，莫若众建诸侯而少其力。力少则易使以义，国小则亡邪心。”［3］(p2237)然贾谊此论的出发点却是“致君尧舜上，王祚亿万年”。［4］(p121)在他的《过秦论》中就有“一夫作难，而七庙堕，身死人手，为天下笑者，何也仁义不施，而攻守之势异也”［1］(p273)之句。但据笔者所知，汉初实行的封国，更大意思上是食封。就如周振鹤先生所指出的:“虽然汉初实行封建制在名义上是仿照周代遗意，但在实质上有很大区别。……汉代封建只是郡县制的变形，并没有完全回到西周封建的道路上去。”［5］(p40)他所说的汉王国内设郡国并行制是郡县制变形的论断与史实甚合。据相关史料得知，汉武帝时期作左官律、设附议法，使各诸侯王国内的行政官僚系统完全隶属于朝廷，诸侯王只得衣食租税，不得参与政事，和一般的郡县没什么区别。

到汉武帝时期，推行主父偃建议的推恩令，逐渐解决了汉初郡国并行的局面，从而完成了汉代分封制向郡县制的转变。有学者指出:“郡县制的发明权虽是韩非、李斯、秦始皇等，但作为一种稳定的政治体制，却是从汉武帝开始巩固下来的。”［6］(p35)此说甚是有理。因汉武帝与秦始皇是同一类人，都大搞专制主义中央集权制。自此以后，分封制只是作为一种调节皇室内部矛盾、优待功臣的工具，一直延续到明清。

二

魏晋南北朝时期以来到唐宋时期，君主专制主义和中央集权制不断加强，一些学者，如嵇康、阮籍、鲍敬言等甚至提出无君而治的思想，明确指出:古者无君胜于今世。作为这种政治思想在地方行政制度上的反映，儒学思想家认为封国建邦才是公天下，实行分封制才能使王朝长期延续，反对君主独裁统治。虽说这一时期的儒家内部发生异化，但大都主张恢复封建制，以固国之根本。

可能是与东汉末年以来实行郡县制的国家却分裂得更严重的现实有关，魏晋时期儒学者大多主张实行封建制(封国建邦)。曹魏宗室曹炯主张推行实际的封建之制。他在所作的《六代论》中认为:“秦王独制其民，故倾危而莫救。……先王知独治之不能久也。故与人共治之;知独守之不能固也，故与人共守之。兼亲疏而两用，参同异而并建。”［7］(p1567)也就是，“若果能‘兼亲疏而两用，参同异而并建’，援用古制，使之权力互相制衡，则国运自然能够长久。”［8］(p231)他还说，秦之所以二世而亡就是由“内无宗子以自毗辅，外无诸侯为藩卫”［7］(p1567)所导致的。曹炯是想让统治者吸取前代教训，实行分封制，加强皇室子弟的权力，以巩固曹魏政权。结果，他的主张并没引起任何反响，复兴曹魏已是不可能的事。

晋代文学家陆机也主张恢复古代的分封制。他在所著的《五等论》中言:实行分封制可以“使万国相维，以成磐石之固;宗庶杂居，而定维城之业。”［7］(p1609)他认为，由于分封制下的诸侯国君是世袭制，因此“知国为己土，众其我民，民安己受其利，国伤家婴其病。故前人欲以垂后，后嗣思其堂构，为上无苟且之心，群下知胶固之义。”［7］(p1611)也就是说，五等侯视封国与人民皆为其所自有，民安而己受其利，故此爱惜，从而有利于国家的治理和安定。他也只是为解决一家一朝的颠覆之虞局面，及为晋王朝寻找久安之计而已。

经魏晋南北朝长达四百多年的分裂割据局面，至隋唐时期，国家重新统一，中央集权得到了巩固和发展。与此同时，分封制的残余形式亦长期保留，在政治上却已不起什么作用。唐初关于地方行政制度的争论几乎是一边倒，魏征、李百药、颜师古等人皆持郡县制，而力主实行分封制者仅萧瑀一人而已。据史载，贞观初，太宗常谓瑀曰:“朕欲使子孙长久，社稷永安，其理如何?”［9］(p2401)瑀对曰:“臣观前代，国祚所以长久者，莫若封诸侯以为磐石之固。”［9］(p2401)他还引用秦、汉和魏晋行分封的事例进行比较说:“三代有天下所以能长久者，类封建诸侯以为藩屏。秦置守令，二世而绝。汉分王子弟，享国四百年。魏晋废之，亡不旋跬。此封建之有明效也。”［9］(p3951)总之，就是说:“封建之法，实可遵行。”［9］(p2401)当时，唐太宗或许真的有些赞同萧瑀的建议，曾下令群臣讨论之。也有学者曾指出:“唐太宗想按儒家的政体主张，恢复分封制，后来是礼部侍郎李百药上了篇《驳世封书》予以阻止。今天理论界多以柳宗元的《封建论》来说明唐代废分封，这是历史的误解，柳宗元只是后来对这一问题的理解总结者，非当时解决人。”［6］(p39)此论是正确的。最终，唐太宗还是听取群臣们的意见，实行郡县制，却也分封了一些王侯，但没给他们治民权，仅仅衣食租税而已。

北宋时期，理学家张载认为“天子建国，诸侯建宗，亦天理也。”［11］(p259)他主张恢复分封制，还说:“宗子之法不立，则朝廷无世臣。……宗法若立，则人人各知来处，朝廷大有所益。……今聚得富贵者，止能为三四十年之计，造宅一区，及其所有，既死则众子分裂，未几荡尽，则家遂不存。如此则家且不能保，又安能保国家!公卿各保其家，忠义岂有不立?忠义既立，朝廷之本岂有不固!”［11］(p259)也就是说，实行分封制，既能安家又能保国，才能固国家之根。

到了南宋时期，胡宏认为，假使唐太宗当时推行分封制，就不会出现后来唐末长期的藩镇之祸了，还曾言:“井田封国，人民之要法也。”［8］(p237)此外，理学集大成者——朱熹也认为实行分封制有利于稳定国家，如“封建则根本较固，国家可恃;郡县则截然易制，然来来去去，无长久之意，不可恃以为固也。如役法亦然。”［12］(p2680)他还提出实行封建制可使君臣相亲，国家久安无虑，“封建实是不可行。若论三代之世，则封建好处，便是君民之情相亲，可以久安而无患;不似后世郡县，一二年辄易，虽有贤者，善政亦做不成。”［12］(p2679)朱熹又指出，封建制有“圣人不以天下为己私，分与亲贤共理”［12］(p2680)的优势和“若封建非其人，且是世世相继，不能得他去”［12］(p2680)的弊端，因此他主张封建制与郡县制折中，实行方镇之制。他的这些思想对后世思想家有一定的影响。

这一时期，由于现实社会环境的原因，儒家内部围绕地方行政制度产生了分歧。特别是中唐以后，藩镇割据势力占地自雄，不服从中央命令，国家局势混乱。儒家内部一些学者的思想发生了异化，最主要的代表人物柳宗元，他完全肯定郡县制。虽然如此，但在唐朝时期，分封制还部分存活。到宋代时，郡县制已经成熟，分封制的历史作用逐渐减弱。

三

元明清时期，社会商品经济冲破重重枷锁获得了一定程度的发展，同时中央专制主义集权统治得到了极度强化。“就连一直否认中国历史上有过君主独裁专制制度实行的‘国学大师’钱穆，也不得不承认元、明、清三代是君主独裁专制的时期。”［8］(p251)因此，这一时期儒家主张恢复分封制、限制君权，实行地方分权，主要代表人物顾炎武、黄宗羲、袁牧等。其中，顾炎武所言的，“鸡鸣不已于风雨。彼昏之日，固未尝无独醒之人也。”［13］(p739)形容这一时期最为恰当。

当代知名学者、顾炎武的研究专家赵俪生先生曾评价顾炎武一直是一位“确定不移的地方分权论”者［14］(p84)，笔者十分赞同。他也是持恢复封建精神的态度，在其所著《日知录》一书中，顾炎武敢于怀疑君权，反对封建专制制度。正如他在《日知录》中所言:“人君之于天下，不能以独治也。独治之而刑繁矣，众治之而刑措矣”，［13］(p343)强调“以天下之权寄之天下之人”。［13］(p525)此外，他还指出:“封建之失，其专在下;郡县之失，其专在上。”［15］(p12)即分封制是地方分权，郡县制是中央集权，二者各有利弊。因此，他提出一个折中方案:“尊令长之职，而予之以生财治人之权，罢监司之任，世官之奖，行辟属之法，寓封建之意于郡县之中，而两千年以来之弊可以复振。”［15］(p12)也就是说，加强地方自治权力，调动地方官员的主动积极性，促使他们的“小私”以成天下之“大公”，以至于解决弊端、振兴国家。顾炎武的这一思想与他同时代的黄宗羲的相似者十有六七。

黄宗羲也是坚定的地方分权论者，主张恢复封建之法，并大胆地批判君权神授的神秘色彩，公开宣称:“为天下之大害者，君而已矣”。［16］(p3)他还说:“三代以上有法，三代以下无法。……所谓法者，一家之法，而非天下之法也。”［16］(p6)即“三代”以前的“法”是公法;“三代”以后的“法”是君主为了保护私家利益而设立，都是私法，从而彻底否定“三代”以后的君主统治。他进一步指出只有实行分封制，才能有巩固的国防，国家也才能安定，才可避免“一家之法”。他是主张恢复封建制的，在《方镇》中有记载:“今封建之事远矣。因时乘势，则方镇可复也。”［16］(p21)他还在《学校》中比较系统地提出民主的学校地方自治思想，如“天子之所是未必是，天子之所非未必非，天子亦遂不敢自为非是，而公其非是于学校。”［16］(p319)然“黄宗羲设想的学校并非是简单的教学机构，而是如西方中世纪的议会。”［8］(p10)最后，黄宗羲在《封建》中对自己的有关行政思想进行了总结:“自三代以后，乱天下者无如夷狄矣，遂以为五德沴眚之运，然以余观之，则是废封建之罪也。”［16］(p419)笔者以为，他的思想没有完全摆脱封建政体的基本架构，但其启蒙性意义是不容忽视的。

顾炎武和黄宗羲均是民本思想萌芽的代表人物，都是坚定的地方分权者。然他们已经脱离加强皇权的框架，而从集权和分权的高度去认识地方行政制度，力图从中找出一种新的模式来取代旧的制度，即兼采分封制和郡县制的长处，互补并存。可见，由于受历史条件的限制，他们并不能完全摆脱分封制和郡县制的影响，去寻找一种全新的制度。

生活在乾隆、嘉庆年间的学者兼文学家袁牧是一位“贤人政治主义”者。［8］(p323)他专门著有《再书封建论后》，称赞了封建之制。他认为古代王者之制建于天命，“贤者昌，不贤则亡”，有治人而无治法，自古皆然。同时，他极力赞美分封制，“赖有封建，然后栖栖息息”，并指出封建制之下的政治多元化，才使孔孟圣人的思想学说在列国并立的封建格局下发扬弘大。他的这种观点在当时别开门径，独树一帜。

晚清时期的知名学者章太炎也曾肯定封建之制，主张实行地方分权，在《藩镇论》的开篇就写道:“自封建之法不行于后世，于是策时事者每以藩镇跋扈为忧，是其言则孤秦陋宋之冢嗣也。”［17］(p99)他曾指出，中国处于民族危机的严重历史背景之下，而地方上的一切权力又莫不受制于中央，采用封建制将会更加“有造于齐州”。此外，在另一篇《分镇》中，他征引李百药、柳宗元批评封建制的言论之后写道:“未有外侮，其议论固足以自守也。”［17］(p104)但纵观古今，“然后知封建之说未必非”。［17］(p104)章太炎主张的封建之制已不再是中国古时分封制度的简单复归。“他已经朦胧地觉察到了封建制是近代世界民主宪政的基础这一问题，但是，令人惋惜的是，章太炎以后竟然完全背离了自己的这一正确认识。”［8］(p329)

这一时期，儒家也有持不同观点的，但大部分都主张寻找一种新的封建模式，来革除旧制度的弊端，以兴国家长久。此外，他们坚定地反对中国自秦代以来的极端中央集权主义与君主专制主义，猛烈地抨击了封建专制君主制和郡县制，对以后反专制斗争起了积极的推动作用。对瓦解两千多年的郡县制度，甚至封建专制制度，打开了一个缺口。

四

综上所述，秦汉至明清的三个历史时期里，我国儒家围绕地方行政制度问题所阐发的基本主张与观点分别是:秦汉时期的儒家主张实行分封制度，目的是确保延长一个王朝的寿命;魏晋南北朝至唐宋时期的儒家仍然延续了前一时期主张分封制的观点;元明清时期的儒家则提出了实行变通式分封制的观点，考虑问题的出发点则是如何更有利于经济发展与人民生活水平的提高。笔者认为，尤其是元明清时期的儒家所提出的实行变通式分封制的观点主张，在当时颇具先进性，即使对现代的地方行政制度改革，也不无启示意义。

需要进一步指出的是，秦代以来的中国，其基础的行政制度在中央是体现君主独裁专制主义的皇帝制度(包括三公九卿制、三省六部制、六部制等)，在地方是体现中央集权主义的郡县制度(包括州县制、道州县制、路州县制、行省制等)，在此行政体制之下，体现是君主专制的极端中央集权主义的本质。换句话说，就如美国学者兼作家杰克·贝尔登所言:“中国的官僚不懂民主的精神，也没有个人尊严的概念。”［18］(p163)在此情况之下，儒家关于分封制或半分封的主张，对于历史进步所产生的促进作用是不可忽视的。

同时，也不可讳言的是，秦汉以来儒家人物的上述地方行政思想历史局限性甚大。秦汉、魏晋南北朝至隋唐宋和元明清三个时期的儒家主要代表人物的地方行政思想，他们对于地方行政制度的看法，他们的施政主张等，都未脱离封建制度的基本框架，大部分都要求恢复封建之法，虽明清时期的儒者开始探索新的模式，还是没有走出分封制和郡县制这个范围，更没有创造出更高级的政治模式。换句话说，儒学者们还未真正将自己的思想上升到地方自治和民主政治的范畴。

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