试论我国社会福利的转型——从“补缺型”到“适度普惠型”

贾美艳

（盐城师范学院，江苏 盐城224001；上海工程技术大学，上海 201620）

试论我国社会福利的转型
——从“补缺型”到“适度普惠型”

贾美艳

（盐城师范学院，江苏 盐城224001；上海工程技术大学，上海 201620）

实现我国社会福利模式由“补缺型”向“适度普惠型”的转变是加快经济发展、适应社会结构改变和健全社会保障体系的必然要求。基于我国人均收入水平偏低的国情，构建“适度普惠型”福利模式需要推动福利对象从照顾弱者转变到适度普惠全民，福利内容从生存型转变为发展型，福利形式从资源型发展为同时兼顾服务型，从而实现福利对象的扩大化、福利内容的全面化和福利形式的多样化。

社会福利；适度普惠型；补缺型

随着经济社会的迅速发展，我国现有针对特殊群体的补缺型福利体系的弊端日益显现。逐步完善不适应市场经济发展要求的福利制度，建立面向全体人民的普惠型福利体系，已成为我国社会建设中的一项迫切任务。

一、社会福利模式的划分

1958年威伦斯基和勒博在其出版的《工业社会与社会福利》一书中，首次提出了著名的社会福利两分法，即“补缺型”社会福利和“制度型”社会福利。“补缺型”社会福利也称为“剩余型”社会福利，重视家庭和市场的作用，强调依靠家庭和市场来提供个人所需的福利待遇。与此相对，“制度型”社会福利则重视国家和政府的作用，认为国家对于个人的福利需求负有不可推卸的责任，主张依靠国家和政府通过一整套完善的法规制度体系，提供个人所需的社会福利。1974年英国学者蒂特马斯在其著作《社会政策十讲》中也提出类似的划分标准，强调“普惠型”社会福利是一种面向全民的社会政策，旨在提供普及性的全民服务。

实践中，“补缺型”社会福利起源于1601年英国颁布的《伊丽莎白济贫法》，通常可以认为是与工业化初期阶段相联系的社会福利发展模式。它以自由主义哲学为理论基础，认为自由竞争是资源配置的最佳方式，市场经济是实现社会福利的有效途径，国家对于市场的干预只会降低资源配置的效率，影响社会福利的最大化，因而主张国家仅对市场化进程中生活困难的居民实施最低限度的福利保障。“普惠型”社会福利起源于二战后欧洲福利国家理论和实践，通常可以认为是与工业化高级阶段相联系的社会福利发展模式。它以欧洲社会民主主义理论为指导，认为贫困源于社会而非个人的原因，享受全面的高水平的福利保障，是全体公民的一项基本权利。同时，大规模税收和转移支付也可以增加社会福利的边际效益和总量。

上述社会福利模式依据两个标准进行划分，一是提供福利待遇的主体，是家庭和市场还是国家和政府；二是社会福利所指向的对象群体，是全体国民还是特殊的群体。在实践中，英美推行“补缺型”社会福利，北欧国家推行“普惠型”社会福利。而我国长期实行的社会福利模式属于“补缺型”社会福利，是国家提供的面向特殊群体的有选择性、补救性的社会福利。

二、我国社会福利模式从“补缺型”向“适度普惠型”转型的必要性

1.经济的快速发展要求社会福利模式转型以保障经济发展的社会基础

经济发展与社会福利间虽然存在两难困境，但一个均衡而完善的社会福利制度不仅可以避免过度依赖福利而导致的财政赤字，还可以防止人们劳动积极性的衰减，使人力资本的作用得到更大的发挥，从而促进经济的发展。根据国际货币基金组织 （IMF） 最新（2011-4-12）公布的数据显示，中国2010年的人均GDP达到4328美元，在被统计的182个国家中位列第95位，经济总量位居世界第二位。世界银行（WB）将世界各经济体按年人均国民总收入（GNI）分为低、中、高三组，并每年公布调整的标准。根据2010年8月的最新标准，人均GDP刚过4000美元的中国是中等收入（996～12195美元） 国家行列中的偏上中等收入（3946～12195美元）的国家。国力和财力发生的重大变化，表明中国事实上已经跨入了中等收入国家行列，成为新兴的工业化国家。中等发展水平意味着广泛的社会福利。一个缺乏社会福利的社会，人民群众安全感和幸福感无法提高，人民群众生产积极性也无法调动。我国传统“补缺型”的社会福利模式已经滞后于目前的经济发展水平，不仅不能满足人们对广泛福利的需求，更无法提供经济发展的社会基础。党的十七大提出的加快转变经济发展方式战略任务的完成也必须依赖健全的社会保障体系，而社会保险制度和社会救助制度的逐步定型，使得社会福利制度的转型成为必然的趋势，从而真正实现国民福利与国民经济的同步发展。

2.社会结构的改变，要求社会福利模式转型以满足不断升级的民生诉求

目前中国的社会结构发生了巨大的变化，对绝大多数人来说，温饱已经解决，逐步进入了全面小康社会甚至富裕阶段，他们越来越倾向于对社会公平和生活质量的追求。而当前我国的社会福利模式无论是在养老服务、儿童教育还是残疾人保障等方面，都无法满足日益增长的民生福利诉求。以老年人福利为例，1999年我国正式步入老年型社会，人口老龄化的形势还在不断地加剧。据全国第六次人口普查结果统计，截止到2010年底60岁以上老年人口占13.26%。据专家预测，到2020年中国的老年人口将达到2.48亿，8 0岁以上老年人口达到3067万人，占老年人口的12.37%。伴随着老龄化形势的加剧，加之我国生育水平不断下降，家庭户规模正在缩小，2010年平均每个家庭户的人口为3.10人，“4-2-1”家庭的出现导致家庭养老功能弱化。迁移流动人口规模的增加，导致城乡居民中空巢家庭超过50%，部分大中城市的空巢家庭甚至超过70%，农村留守老人约4 000万人，占农村老年人总数的37%。与此形成鲜明反差的是老年福利的滞后，全国只有各类养老机构38 060个，拥有床位266.2万张，仅占老年人口的1.59%，不仅低于发达国家5%～7%的比例，也低于一些发展中国家2%～3%的水平。再如，儿童是各类脆弱群体中最突出的，特别是孤儿。从西方各国的实际经验来看，儿童福利是一切福利制度的基础，儿童当中的脆弱群体孤儿，他们的基本抚养问题，包括儿童大病保障问题，是首先应该得到保障的方面，而我国在这些福利项目方面处于缺失状态。另一类弱势群体残疾人群体，他们的福利问题也是不容忽视的，尤其他们当中的老年残疾人，既需要有针对残疾人的救助，也需要有针对老年人的老年服务，传统的社会福利并没有考虑将两者有机地结合起来以解决这部分老年残疾人的民生诉求。因此，在社会结构发生改变、民生诉求全面升级的情况下，传统补缺型的社会福利模式转型已成为必要。

3.社会保障体系的健全，要求社会福利模式转型以保障体系的功能发挥

改革开放前后，社会政策对于经济政策的从属地位非常明显，作为社会政策之一的社会保障政策也不例外。郑功成准确地把“1986年至1992年”的社会保障改革称作“为国有企业改革配套”、“1993年至1997年作为市场经济体系支柱之一”。不是“配套”，就是所谓市场经济体系“支柱”的定位，社会保障政策在那时完全从属于经济政策。无论何时，经济都是基础，重要性不容忽视，但并不能说经济政策不论什么时候都处于支配和主导地位，当人们的经济需求基本有了保障之后，关心的重点就会转移到其他方面。今后我国经济的进一步发展必须依靠健全的社会保障体系，只有健全的社会保障体系，才能为经济的发展提供稳定的社会环境。因此，国家在“十五”规划以来明显加大力度来完善社会保障体系。在社会保险方面，经过多年的努力，2010年7月1日国家正式颁布实施了《中国社会保险法》，标志着社会保险进入了法制化的全面发展阶段，其中养老、医疗保障向全民化推进，实现了质的飞跃。在社会救助方面，1999年颁布了《城市居民最低生活保障条例》，2000年国务院又发布《关于在全国建立最低生活保障制度的通知》，将低保制度扩展至农村，覆盖城乡居民的最低生活保障制度成为我国一项正式的制度。在社会保险和社会救助日益健全的情况下，作为中国社会保障系统组成部分之一的社会福利事业却发展滞后，成为整个社会保障体系中的薄弱环节，影响城乡居民诸多福利诉求的满足，影响着整个社会保障体系的健康发展，进而影响整个国民经济的进一步发展。因此，社会福利模式的转型既是健全社会保障体系的要求，也是经济发展的需求。

三、构建有中国特色的“适度普惠型”福利模式

1.福利对象：从照顾弱者到适度普惠全民，实现福利覆盖范围扩大化

我国“补缺型”的福利模式仅覆盖“三无”老人、孤儿和残疾人三类弱势群体，“适度普惠型”福利模式要求建立“覆盖城乡的社会福利保障体系”，逐步将各阶层社会民众普遍纳入到福利范围之内。当然，这里的“普遍”有别于西方福利国家的普遍性。中国社会福利体系的构建，要基于经济发展水平、文化传统、社会结构等多方面的差异，不可能走西方福利国家的道路。这就涉及到目标定位的问题。“目标定位”理论是近些年来西方国家在社会福利政策改革进程中兴起的一种思潮。按照国际社会保障协会（ISSA）中来自不同国家学者们的定义，“目标定位是指把社会保障资源分配给人口中的一个特定子群体(通常是那些被认为是最贫困的人)的过程”，“任何试图确定一项社会风险和相关受益人(受保护者)的做法都可被称作目标定位”，“在社会福利政策之中，目标定位这一概念通常指将稀缺资源有效地分配给那些最需要的人”。为实现社会福利制度的城乡统筹和覆盖面的适度扩大，“适度普惠型”社会福利要逐步展开，首先在经济和社会条件允许的城镇，逐步将范围扩展到所有老年人、儿童、残疾人、城市下岗失业人员、农民工等群体，然后再完善和扩充福利覆盖范围。同时也要改善我国农村的社会福利条件，关注农村老年人、儿童和残疾人群体的生活状况，并在此基础上将社会福利延伸到全体需要被关注的群体，逐步实现覆盖范围的扩大化。

2.福利内容：从生存型到发展型，实现福利内容全面化

从世界上一些典型国家的福利内容来看，各国为老人、青少年儿童、残疾人以及妇女等群体提供包括失业、教育、家庭护理、卫生及住房等非常广泛的福利。若以福利层次为依据，可以将福利内容分为生存型、发展型和享受型。生存型福利是指为满足社会成员基本生活需要而提供的资源保障和服务支持，由社会保障和一部分社会救助项目及福利服务构成。发展型福利是指为满足社会成员发展需要而提供的资源保障和服务支持，具体包括教育福利、就业援助福利、康复服务和参与服务等福利项目。享受型福利是指为满足社会成员进一步提高生活质量需要而提供的服务支持，具体包括疗养服务、高档院舍服务等一系列用于满足社会成员身心愉悦需要的服务项目。我国传统“补缺型”的福利属于较低层次的生存型福利。随着我国经济发展水平的提高，人们的福利需求也不仅局限于满足基本的生活，而“适度普惠型”福利可以提供适度广泛的福利内容，以满足社会成员进一步的福利需求。从民生角度来看，除基本生活需求以外，社会成员的其他福利需求主要包括教育福利需求、健康医疗需求、养老服务需求、住房保障需求等，也就是发展型福利所涵盖的福利内容。基于我国当前经济的发展水平，生存型福利已经不再适应健全社会保障体系的发展，而享受型福利在当下的中国又不太现实，发展型福利更加适合我国的国情，与“适度普惠型”福利模式发展的趋势相一致。因此，逐步将福利内容从生存型福利扩展到发展型福利是我国构建“适度普惠型”福利模式的要求。

3.福利形式：从资源型到兼顾服务型，实现福利方式多样化

社会福利的具体形式各式各样，具体有三大类：一是货币福利。货币福利(即现金福利)是最直接、最方便的福利类型。福利提供者可以节省非现金支持的各种成本费，福利对象可以根据自己的实际需要购买最紧迫的生活必需品。二是实物福利。实物福利是最常见和最普遍的福利类型，主要满足福利对象日常生活中吃、穿、住、行等基本需要。对于缺乏生活必需品的福利对象而言，实物福利是最有效的社会支持。三是服务福利。服务福利是为福利对象的生活需要而提供的各种社会服务。福利对象的需求类型是多方面的，有的福利对象最需要的可能不是现金，也不是实物，而是社会服务，如那些失能和半失能的高龄老人。我国长期以来的社会福利通常以货币福利和实物福利的形式提供，也就是以资源型福利为主，国家为福利对象提供经济保障和实务援助，而服务型的福利形式相比资源型福利就显得比较缺乏。社会服务是国家和社会为满足其社会成员尤其是生活困难群体的需求，保证或提高其生活质量而开展的各种社会活动、社会工作和社会事务的总称，涉及民众生活的各个领域，具体包括儿童与家庭照顾服务、康复服务、老年日间服务、社区服务、医疗服务、法律与健康咨询服务、保健服务、疗养服务等福利项目。在美国、英国、瑞典、日本、德国和新加坡等国，服务型福利是现代社会福利体系中一种重要的福利形式。因此，中国在构建“适度普惠型”福利模式时要同时兼顾资源型和服务型福利形式，提供形式多样的综合性福利形式。

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