李 阳
( 安徽农业大学 人文社会科学学院,安徽 合肥 230036 )
我国各地农村所实行的社会养老保险办法基本上都是在民政部 1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》的基础上稍作修改而形成的。在该方案中,提出了个人、集体、国家三方共同付费,由社会统筹解决农村养老问题的新思路。可是这个方案的一个最大弊端就是普遍缺乏法律效力,特别是对保险基金的流失和挪用等行为,没有做出一系列行之有效的限制和惩罚措施。据统计,到 2000年底,全国农保基金积累总额198.58 亿元,其中收回本息有困难的基金12.7 亿元,占基金总额的0.68%。可见,当前农村社保基金管理中仍然存在着相当严重的违规行为。
通过改革,新型农村养老保险虽然在很大程度上规范了农村养老保险的实施,并制定了有效的程序,但农村社会养老保险工作依旧主要是靠政府部门的政策性规定来实施,缺乏法律的支撑点。因此,每个地方对这一政策的建立、撤消,保险金的筹集、运用及养老金的发放都只是按照各地方政府部门自己的状况自行决定,有些地方甚至是靠某些官员的意愿在执行,这些地方的农民与政府部门之间没有形成一种持久性的契约关系,因而农村养老保险的执行缺乏稳定性。没有法律的强制性规范,农民不能够对养老保险的法律效益形成一个正确的认识。本应该按月缴纳的养老保险金,可能会出现部分农民欠款的情况,甚至可能是恶意的拖欠。这种行为不仅损害了农民自身的利益,也损害了国家的利益。就相关政府部门而言,缺乏法律的支撑,大部分养老保险的执行只是靠单方面的政府部门的政策性规定来保障,很容易造成各地区间养老保险政策的不统一,各个地区间的政府补助和津贴不一致,造成地区间的农村养老保险工作发展不平衡的现状,导致农民产生不满情绪。
在改革试点行动开展的前期,我国农村养老保险资金的来源主要是以“以自己的缴费为主,集体补助为辅”的形式开展。这是因为,农村人口的基数大,而政府的财政收入与可供给居民的补贴力度较弱。因此,我国农村地区养老保险费用的主要来源仍是由农村居民自己承担。农民主要以种植农作物、做农活等农业生产为主要收入来源,收入情况极不稳定,而且大部分农民收入水平较低,因此农民的参保积极性较低。许多农民宁可把钱存入银行,也不想参加养老保险。2008年出台的新型农村养老保险的最大亮点就是弥补了旧农村养老保险制度中无财政补贴的状况。这无疑体现出农村社会养老保险的社会性。因此,我国农村居民养老保险的缴费模式转变为由“个人、集体和政府”三方共同筹资、政府给予适当财政补贴的方式。这种模式极大地调动了农民参保投保的积极性,改变了以往农民投保率比较低下的尴尬局面。但到目前为止,只有开展新型农村养老保险工作的某些市、县财政给予了参保农民一定的补贴,而政府的财政补贴并没有像预期那样到位。这实际上也间接地说明了制度的制定仍旧需要进一步地完善。政府应给予实际的支持,同时要加强农民对新型农村养老保险的信心,调动农民们参保投保的积极性。针对大多数的集体而言,农村新型养老保险的基本方案只是单方面要求集体根据自身的条件给予参保农民一定的补助,而没有强制性的规定。在此情况下,大部分的集体无力或者说不情愿对参保的农民给予适当的补助,致使我国绝大多数地区参保农民的集体补助没有到位。
我国农村的经济发展步伐相对缓慢,加之农村资金的不足,造成农村养老保险的财政投入力度较低。我国养老保险金的缴纳方式决定了农民参保投保的积极性无法被调动起来,形成了农村养老保险呈现出投保人数不多、缴费水平较低、覆盖率小等特点。因此,保障水平偏低仍是我国现行农村社会养老保险制度的一块短板。
尽管我国实施了新型的农村社保试点,但保险基金的投资渠道仍较单一。这使得保险基金无法实现增值,并导致农民对农保制度的不信任。在农保基金的管理中,政府既充当政策的制定者又扮演基金运营的经营者。因此,在具体实施中,受到地方政府的行政干预,甚至出现基金被挤占的情况。而在偏远地区,由于种种原因,造成了农保基金管理工作的混乱局面。加之财务工作的不完备等因素,导致基金的稳定性和安全性得不到有效的保障。
我国养老保险制度的法律法规建设十分滞后。到目前为止,农村的养老保险法规还是一片空白,也没有国家统一的农保政策出台,各地的实施办法基本上还是在《县级农村社会保险基本方案》的基础上修改而来。2009年新公布了《国务院关于开展新农保试点的指导意见》,将政府的补助行为规定在新型的农村养老保险制度之中,根据地区的具体实际做出了适当的调整。也就是说,地方政府根据自身的财政状况,提供相应的财政补贴。但由于缺乏相关的法律法规,有时甚至会出现一些地方政府没有保质保量地履行其相应的帮扶义务。由于没有规范的法律法规保驾护航,所以当规定政府在农保工作中的责任和义务时缺乏强制性的执行措施,导致政府在农保补助政策工作中的执行力度不够。
城镇和乡村产业结构不同。在城镇,工业发展比较迅速,经济收入较多,生活水平较高;在农村,主要发展农业经济,以个体家庭为单位,规模较小,经济效益较低。这使得农村的经济发展远落后于城镇的发展步伐。这些原因造成了农村养老保险覆盖率低的不良局面。
据规定,在试点阶段,新型农保基金暂时实行县级管理。这样就使得大部分基金的管理和运营都集中在缺乏基金管理经验的区县一级。加之区县的资金结算力量不够,容易发生由于结算和监管难度大及行政干预过于频繁而导致的基金保值增值能力低下的现象。农保基金之所以出现保值增值的困难,是因为农保基金的投资运营渠道较为单一。在安全性能得到保证的前提下,县级管理权有限,法律也不允许政府随意地支配这笔资金,而只能通过存入国有商业银行和购买一级市场国债这两种形式实现其支配职能。尽管银行存款具有安全性能高且流动性能强的优点,但是其最大的不足之处就是收益率较低;国债的收益率尽管比同期银行存款略高,但却极容易受到市场利率波动的影响。当前农保基金的保值增值主要是通过对银行存款或者国债进行长短期组合的途径来实现的。可是这种单一的投资组合,无法实现基金的保值增值。在农村养老保险制度中,农保基金的管理工作是一个重要的环节,关系到农保制度能否健康顺利地发展。但在现阶段,县级农保经办机构既是政策的制定者,又是政策的实施者,同时兼具政策监督职能,没有系统的分工,严重缺乏合理性。这种一站式的管理机制不利于实现基金的有效监管和约束,出现了农保资金管理效率低下和安全性缺乏保障的不良局面。
国家关于农村养老保险的政策方针经常处于变化之中,这样不利于该项工作的开展。农村社会养老保险制度的不稳定性体现在全国各个地方在这个领域也没有规范统一的业务、财务及档案管理的规章制度等等,所以实现稳定政策的最好途径应该是把立法作为第一要务。由于农村养老保险具有自愿性,此外集体和国家对农民的补贴也不具有法律约束力,致使农民的参保投保积极性不高,对国家的养老保险服务缺乏信任感。为了解决这些问题,我们要建立新型农村养老保险实施办法以及基金管理方案、定期公示、财会制度等一系列的管理制度,注重制度化建设,并且在试点过程中进行动态完善,努力建立规范化、制度化、法律化的管理方式,以确保农村养老保险在实施过程中得到制度保障。
充足的财政是保障农保制度顺利推行的重要条件。因此,应多渠道筹措资金,而不能单靠政府扶持。在我国,个人缴费、集体补助、政府补贴三部分构成了我国的新农保基金筹集方式。在实施过程中,个人缴费和政府补贴已实现,但集体补助却处于空缺状态。因此,政府应划清责任界限,寻找除政府补贴以外的多元化筹资渠道,以弥补集体补助的空位。例如,发行农村福利彩票,引入市场机制,发动社会力量、民间资本加入到养老保险的资金筹集中。财政政策及其财力分配受到国家经济发展战略宏观政策的影响,因此会表现出种种缺陷,比如:对农村的社会性投入力度不足,对农业的生产力投入滞后,农村公共产品设施供给远远不足等等。这些方面极大地妨碍了农村城市化进程的发展。
事实上,无论是在经济发达地区还是贫困地区,农村社会养老保险的需求存在很大的拓展空间。因此,需要对农民提供资金补助,提高参保积极性,实现参保率的提升。此外,农村养老保险工作的健康发展离不开国家的财政补助,应建立相关的参保补贴制度。与此同时,公共财政也要全面支持农村社会养老保险制度的建设,降低农民参保投保的门槛,提高保障的水平,并构建政府组织引导和农民自愿相结合的模式,促进农村养老保险的健康发展。
目前,世界上的基金运营管理模式主要有两种:一是实施公共管理,主要投资于政府债券和其他公共部门;二是将基金交给私营的基金管理公司运作。前者过分强调于基金的安全,导致基金的收益低下;而后者不同,外部日趋激烈的竞争压力迫使私营的基金管理公司想方设法提高基金的收益效率。因此,世界上大部分国家都选择将基金交给私营的基金管理公司,走市场化路线,从而最大限度地提高基金的收益效率。随着我国资本市场化的不断发展与完善,基金运营机构的市场化也将必然成为我国农保基金的新出路。
“谨慎人规则”也应该成为未来我国的基金管理原则。所谓谨慎人规则(Prudent Person Rules,也称Prudent Man Rules,简称PPR 或PMR),是指在养老金计划和养老基金的投资管理过程中,投资管理人应当达到必要的谨慎程度。这种必要的谨慎程度是指一个正常谨慎的人在与他们从事财产交易时所应具有的谨慎程度。实行该规则时,基金管理人必须要做到两点:第一,在从事养老基金投资时,必须遵守监管法规的规定,并以一个理性和谨慎的投资人在进行养老基金组合投资时应当具有的适当方式,做出审慎、专业化的投资决策;第二,在从事养老金计划或养老基金的投资管理过程中,必须应用必要的知识或技能水平。这种必要的知识或技能水平是指养老基金管理机构在事实上拥有或者从职业(行业)标准来说应当拥有的与养老金计划或养老基金管理有关的某种知识或技能水平。因此,该规则在实施过程中更要能够体现出投资管理人具备充分的理由证明其投资是谨慎的。而这一情况显然是建立在投资管理者高度成熟、投资市场高度发达的基础之上的。虽然就我国目前的具体情况来看,实施该项规则还为时过早,但随着我国经济实力的不断增强,我国的基金投资管理者也应该用“谨慎人规则”来要求自己,努力让自己朝着一个成熟的资金投资管理者的方向进军。当前,我国的证券市场已发展到一定规模。因此,在风险控制良好的前提下,可以尝试将农保基金有计划、有限度地放入证券市场,让其分享我国国民经济和证券市场发展的成果,达到保值增值的效果。
[1] 汤晓阳.新农保基金的管理和运作问题探讨[J].四川大学学报,2010,(05).
[2] 梁春贤.论我国新农保制度下养老基金的运营[J].财政研究,2010,(02).
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