南京国民政府时期江苏民众团体政治参与特点的历史考察

孙岩

（南京政治学院政治学博士后科研流动站，江苏南京210003）

南京国民政府时期江苏民众团体政治参与特点的历史考察

孙岩

（南京政治学院政治学博士后科研流动站，江苏南京210003）

政治参与作为现代化的重要标志，是现代国家发展过程中不容忽视的重要问题之一。南京国民政府时期，是整个中国社会从传统走向现代的重要时期。江苏作为国民党政权能够真正掌控的地区之一，对其研究具有重要的意义。综合运用历史学、政治学等研究方法，通过丰富的史料，对民国江苏民众团体政治参与问题进行了较为全面的历史考察，大体总结了民国江苏民众团体政治参与的若干特点，大致还原了当时的历史图景。

民国；江苏；民众团体；政治参与

政治参与作为现代民主政治的重要特征之一，不仅是现代社会发展的必然结果，也是区分现代社会与传统社会的重要标志，更是“政治现代化的伴生物，又是政治现代化的驱动器。”[1]223因此，可以认为，“现代化变迁的历史过程是一个政治参与逐渐扩大的过程，处于传统体制下的各种社会群体与阶层，力求通过各种途径对政治中心提出自己的诉求并影响政治决策，这种自下而上的政治参与的扩大以及由此产生的社会动员，是现代化变革取得成功的必要条件。”[2]268南京国民政府时期作为中国社会从传统走向现代的一个重要阶段，推动了中国社会现代政治参与的扩大与发展。尤其是伴随着社会结构的分化出现，旧有的政治系统和社会系统在结构-功能方面发生离异，不断催生出新兴的社会组织和社会关系。在社会团体大量涌现的南京国民政府时期，民众政治参与的表现更多的是以一种团体组织的形式出现。本文以南京国民政府时期江苏省民众团体政治参与状况为例，企望揭示出其一般性的特点，从而为现实社会的民众团体政治参与提供一定程度的理论借鉴。

一、社会利益分化加剧造成民众团体政治参与的逐利性突出

南京国民政府时期，随着社会的不断变革进步，社会利益格局也在不断发生着变化，社会阶层发生了结构性的深度变革，不仅从原有阶级内部分化出具有明显差别的不同利益群体，而且还出现了一些具有自觉意识的新的利益群体和社会阶层，如职业教师、记者、律师等群体，在此过程中民众的群体利益观念逐步增强。

从民国江苏现实来看，这些新兴的利益群体组成的民众团体既有民间主办的，也有“官办”或“劝办”团体；不仅有工商业社团，还有政治性和文化性社团；不仅有江苏地方性社团，还有全国性的社团和外省市同乡组成的社团，当然也存在着一些秘密的、非公开的民众团体。其发展的原因至少包括社会利益分化的驱动、政府权力的推动和政策的引导等。由于民国时期的民众团体大多是在国民党政权的直接支持或劝导下成立的，因此，各类民众团体与官方有着千丝万缕的联系。在这样的背景下，民众团体的大多数活动是以与政府党部的合作为基础的，如1933年苏州“县农会请救济丝绸业”[3]等。但作为群体力量的民众团体是一种利益自维体，在不违背国民党党义的前提下，有自身的利益追求，这也就决定了民众团体与官方之间博弈的始终存在。如一方面从江苏教育团体来看。1928年“苏省中等学校联合会……与四月三日分谒江苏大学张校长行政院胡程俞三处长，教育经费管理处杨科长等，接洽问题如下：1、经费问题……2、本届高初中毕业文凭，由各校自备，抑由行政院发给3、高中毕业生升入大学问题4、中学应有代表参加讨论课程等等。……”[4]1932年5月10日《申报》的一篇报道“苏省中校教联会代表会”，指明了该会成立之后，均按期开会，讨论一些关注的重要问题，“江苏省立中等学校教职员联合会自成立以来，忽忽五载，照章每学期举行代表大会一次，讨论关于教育上之一切重要问题，兹闻该会执委会主席吴德彰君云，第十届代表大会已定于五月二十二日在镇江中学举行，其议案有对教育厅……”。1932年针对一些地方拖欠教育经费问题，该会召集了全权代表紧急会议，讨论应对办法，“苏省教育经费，拮据万分，转瞬暑假将至而上学期经费又未发清领全，各校行政人员应付为难，……势难久持。”[5]另一方面从江苏经济团体来看。经济团体作为民国江苏省比较活跃的团体类型，在维护自身利益的过程中发挥着积极的作用，并作为官方与民众的桥梁发挥着重要的沟通作用。1929年7月5日，江苏省商民协会整理委员会召开第五次委员会，其决议内容如下：“1、南通县商整会呈、为县捐病民、据借转呈、仰祈鉴核、转咨省政府财政厅、迅予取消案、决议呈请省党部转咨省政府、饬财厅迅予取消2、铜山县商整会委员徐西明等呈、为该县县长朦匿国民政府马电、削剥商民、袒护奸商、助长反动、恳请转咨省政府、迅予撤职严惩案、决议呈请省党部、转咨省府饬民迅予撤职严惩3、指导科提出、呈请省党部、转饬中央、取消各县市旧有商会、以一事权、而明系统案决议通过……”[6]通过这一事例，可以明显的看出，当时商民协会整理委员会是国家调节社会经济发展的重要信息渠道和社会控制的中介组织，具有明显的上下沟通作用。1931年4月，苏省各县商会召开第三次联会，主要针对江苏准备开征营业税一事展开讨论，“1、营业税认办问题，应请讨论案，议决在省府已决议开征日期之后，认办问题已不能成立，无须讨论，应由主席答复省府；2、苏省征收条例尚未经过中政会及立法院之最后审核，苏省府已订期四月一日开征，应如何表示案，决议：一省府订四月一日开征营业税，应根据前次议决案，再电中政会，在苏省条例未经合法程序以前，饬令制止。并电请苏省府，暂缓征收，以维法令。二仍根据请愿八点，继续请求立法院采纳……”[7]1932年省商联会常委于龙川等与财厅厅长再次讨论营业税问题时，针对财厅厅长的问题，指出“1、特种营业税试办半年，不能接受；2、营业牌照税可予通融办理；3、借款二百万元，以备急需，允为考虑筹措。”[8]

可以看出，在涉及到团体自身利益的问题上，民众团体是丝毫不会妥协和让步的，体现了现代性的要求。这一切也正是国民党政府推动的结果，“1928年以后，国民政府对社团的整顿，客观上为提高市民的自治意识、培养组织能力起到一定程度的推动作用。国民党出于将市民社团建设成控制工具的需要，对社团的地位认定和作用的发挥都给予了一定程度的政策扶持乃至物质投入。”[9]168

二、制度化渠道缺失影响民众团体政治参与有序化发展

现代化本身是一种传统社会的逐步解体和现代性逐步萌生的过程。这一过程随着经济的发展，社会利益分化加速，社会中也会出现新的利益群体和阶层，美国学者斯梅尔瑟曾指出：“社会分化是这样一个过程，借助于这个过程一个社会角色或组织……分化为两个或两个以上能充分有效在新的历史条件下发挥功能的角色和组织。”[10]这种社会分化一方面会催生促进社会系统更新的制度创新，体现现代性的要求；另一方面又会诱发导致社会系统解体的冲突动乱，带来新的社会政治参与者的出现和社会政治参与的扩大，这就必然要求社会提供相应的政治参与或政治诉求的方式和途径，因为没有政治参与渠道，政治参与将无法实现，或者至少是无法通过合法的形式实现。这就必然会给社会的稳定带来潜在的危害，甚至会造成比较严重的社会动荡、政治冲突和政治危机，对现存秩序与政治权威构成巨大的冲击与挑战，直接威胁统治者的统治地位。正如有学者所言，“传统因素的瓦解打破了传统社会原先在政治体制、经济生活和精神价值领域及伦理规范之间的高度整合，而现代因素的缓慢生成使新的经济、政治和社会整合机制还没有及时形成和发挥作用，因此会形成一系列的整合危机”。[11]因此，这就要求政治体系必须提高整合能力，建立一个能吸收和引导公民正确进行政治参与的制度，使现代化过程中释放出的能量能被现代化进程所溶解，从而增强民众对政权合法性的认同。

从民国时期的江苏现实出发，伴随着利益格局和利益群体的不断分化，必然造成不同群体对政治体制不同的利益诉求。在此过程中，一些人由于利益分配不均和欲望的非完全满足，不可避免的产生无序政治参与的内驱力。从一般意义上，政治参与的扩大作为政治成熟的表现和政治稳定的需要，是现代民主政治发展的一个重要标识，主要是来自于现实经济和社会发展所形成的政治变革，若是在民众政治参与诉求不断提高的同时，政权能够提供足够的利益诉求渠道，使民众的利益要求得到一定程度的满足，同时将新分化出来的甚至对立的政治结构统合在一定的政治系统之内，使各部分能够相互协调、配合，而达到系统运作有序的状态，那么这种社会结构分化和政治参与趋势恰恰会成为社会政治现代化的重要推动力量；反之，则会成为政权稳定的危害。如1932年无锡乾生丝厂女工以恢复协约工资问题罢工，“旋即波及乾泰、厚生、大成、三泰等十厂，亦于傍晚相继罢工。县长得悉后，随即分饬公安局队妥慎防范，维护秩序，一面会商县党部，分向劳资双方积极调解，冀速解决，藉免蔓延，谨先电陈鉴考等情。……该县县党部、县政府迭加劝导，并会衔布告，饬于十二日复工，……复经县党部、县政府召集工整会，同业公会代表先后训话，十三日仍未一律复工。”[12]286-287这正如有学者指出的那样，“进入民国以后，旧的权威中心——皇权已经被摧毁，而民主共和的权威尚未及树起，致使整个国家缺乏明确一致的政治秩序及行为规范，各种利益集团和政治势力不断进行各种错杂的分化组合，长期陷于政治纷争之中，又缺乏行之有效的，且为各界公认接受的裁决、制约方式，‘老的标准被打破了，新的标准又不能立即建立’。”[13]68这就造成了民国政治形态陷入了一个奇怪的现象，一方面无法有效地从社会发展中获得自身发展所必要的资源和动力，实现社会的有效整合；另一方面为了应对现代化危机所带来的压力而不得不对社会进行更强大的控制，从而不断消解着国民党政权的合法性，形成了严重的恶性循环，带来社会的整合危机，阻碍了现代化的进程。

三、民主意识增强推动民众团体政治参与的监督作用不断发挥

南京国民政府时期，伴随着中国社会逐步的从传统走向现代，民众的民主意识也得到了广泛增强，这在一定程度上提升了民众的政治参与热情，也带来了民众团体政治参与监督作用的发挥。这里仅以轰动一时的江苏省主席顾祝同枪杀镇江《江声日报》经理刘煜生这一事件为例。1932年7月25日，江苏省主席顾祝同以镇江《江声日报》副刊“铁犁”发表文字“含有共党口吻”，“煽动阶级斗争”等罪名，密令省会公安局勒令《江声日报》及副刊停止发行，7月26日，镇江公安局逮捕了刘煜生，7月27日，镇江江声报经理刘煜生因宣传共产之嫌疑被解送戒严司令部，7月28日苏省府令江声报停刊[14]。7月28日，镇江报界请释刘煜生，“报界全体往省府谒顾主席，请保释，金秘书长代见，谓此案须俟一度审讯后，再决如何办理。”[15]7月29日，《苏报》发表社论即谴责江苏省政府违反出版法。[16]224然而半年后，江苏省主席顾祝同认为《江声日报》有宣传共产之嫌疑，未经法律程序于1933年1月21日将其经理刘煜生枪杀[17]。此事在江苏省乃至全国引起了广泛的争议。1933年1月22日至2月24日，短短一个月的时间，仅《申报》就关于此事发表了30余条新闻，其中大部分是对顾祝同的批评和对新闻界的支援。如1月24日，监察院为此事弹劾江苏省主席顾祝同，“为江声报经理刘煜生枪决事违法拘禁记者拒绝监察院调查。”[18]1月26日，“全国律师协会以苏省主席顾祝同枪毙镇江江声报经理刘煜生，未能依照司法程序，实为破坏国家法权，特定二十九日召开临时紧急会议，讨论应付办法。”[19]1月30日，“监察院某委员云，苏省府主席顾祝同不合司法程序，枪毙镇江记者刘煜生，并拒绝监院派员调查案卷，此举显属破坏法治精神、及监察制度。顾本人虽为武职，不受监院弹劾，但现任苏主席，当然属于公务人员之例。查中国为法治国家，监察权又属总理平行五权之一，凡属公务人员，理宜遵守。今顾对党纪法治，一再破坏，且蹂躏人权，监院职司所在，当然不能漠视。不日将派员前往调查案卷，以便彻底根究，呈请中央惩戒，而清吏治。”“首都新闻记者协会二十九日开会，对刘煜生被苏省府枪毙案，决议：1、呈政府依法严惩苏省当局，以保人权；2、通电全国新闻机关，及各法团一致声援；3、函全国律师公会，请积极提起公诉。”[20]2月1日，“江苏省政府枪决镇江江声日报编辑刘煜生，全国舆论哗然。本市记者公会执监委员吴中一等，特提呈请中央严办顾祝同。该会于今日下午四时，开执监全体会议讨论。民权保障同盟会正副委员长宋庆龄、蔡元培，亦于今日下午四时，在华安大厦招待各报社记者，讨论此事云。”[21]“[徐州]徐记者会九日电中央，抗争刘煜生案，请撤惩顾祝同，以伸法纪，并电监院，请切遵总理遗教，实行监察责任，继续弹劾，交付惩戒，以正五权而彰法治，又电沪记者会，请召集全国记者代表会援助刘案进行。”[22]……

在民众及各民众团体的广泛参与下，该案件不仅引起了监察院的重视，还直接引起了中政会的重视。1933年2月8日，“监院对顾祝同将提二次弹劾”，必须使受相当惩戒。[23]“苏省府非法枪毙刘煜生，引起全国舆论之抨击。八日中政会对此问题，略加讨论，内容未悉。”[24]在这样一种社会广泛参与的背景下，身为江苏省主席的顾祝同也不得不放低身段，“顾祝同杀刘煜生拒绝监察调查案，激起全国公愤。闻顾有辞职缓和各方空气说。某监委谓顾即辞亦要弹劾。因顾祝同是一事，弹劾又属一事，不因其辞而便不弹劾。监院为政府最高监察机关，自当执行其权威。顾之藐视法纪蹂躏人权之罪，依然存在。”[25]“中央社云，顾祝同昨晨由镇抵沪，当于上午十时半……谒宋代院长，面陈枪毙刘煜生一案。”[26]“由于顾祝同有蒋介石为其撑腰，外界并不知这一底细，监察院弹劾当然毫无作用，顾依然稳坐省主席宝座。从顾祝同主苏以来，江苏的工商团体就一直反对政府任命这个军人为省主席，刘煜生案后，这一呼声更高；同时，那些因刘案弹劾顾祝同监察委员也并未就此罢休。”[16]225

由此可见，民国时期，社会各界及民众团体在社会生活中起着十分重大的作用，对于一些政府事务能够起到一定的监督作用，这对于促进中国的政治现代化的发展起到了一定的积极作用。

四、党部政府双重管控限制民众团体政治参与的广度与深度

南京国民政府成立之初，尽管在官方的推动下，民国社会形成了多样化的民众团体，具有一定的自主空间，在涉及自身利益的问题上能够表明自身的态度，并在自身利益问题上与政府进行着博弈。但从国民党政权对于民众团体的整合的效果来看，并未体现出现代政治的要求，仅仅将民众团体当作国民党政权控制社会的一种有效手段，“公共团体只有在遵守国民党所颁布的法令规章和接受国民党党政机关监督的情况下才被允许存在。”[27]15按国民党中央的规定，民众团体分为职业团体与社会团体两种，凡准备组织职业团体的，必须由发起人推举代表以书面形式向当地高级党部申请许可，如接受申请的党部认为合格则发给许可证并派员指导筹建。职业团体所起草的章程草案应呈请当地高级党部核准后才能按章程草案进行组织。职业团体应接受国民党的指导，不得有违背三民主义的言论和行为，除例会外，召开各项会议须得到当地高级党部及政府的许可。社会团体也应在党部的指导监督之下组织，并须呈请政府核准立案。对于民众团体的活动，当地党部认为不适当时，得由党部执行委员会议决加以警告或纠正；各民众团体如发生重大事故，当地党部认为应紧急处置时，可知会当地军警制止。为了加强对民众团体的管理，国民党政权先后颁布了多条法律对民众团体的组织、行动等方面进行严格的规范，如1928年8月11日国民党第二届中央执行委员会第五次全体会议通过的《民众运动案》、1929年6月17日国民党三届二中全会通过的《人民团体组织方案》、1930年3月5日国民党三届三中全会通过的《训政时期民众训练方案》、1931年1月31日公布的《危害民国紧急治罪法》等。这些规定必将影响民众团体社会政治参与的广度和深度，影响社会的现代化进程。

从江苏现实情况来看，同样如此，江苏省政府和党部协力配合，共同对民众团体的政治参与进行较为严格的限制。如江苏省政府于1930年4月22日，训令各县制止擅自组织人民团体，“原文如次：为令遵事：案准江苏省党务整理委员会函开：‘查人民团体设立程序，早经中央颁布在案。现查各县民众团体，遵照新颁程序办理者，固属甚多，其擅自组织者，亦复不少！业经敝会训练部通令各县党部查照：如有不遵照中央颁布之《人民团体设立程序》，不先向各该地高级党部申请许可，及不经党部之指导擅自组织工商同业工会、及其他人民团体者，应即就近函请县政府制止、或解散之！……’等由。查中央公布之人民团体设立程序案，前奉行政院转行到府，业经令行该厅转饬所属一体遵照在案。兹准前由：除函复外，合亟令仰该厅长速即通饬各县一体遵照办理！”[28]

江苏省党部作为民众团体的主管机关，对民众团体的发展也十分关注，如1929年苏省党部针对民众团体现状，通过施行了整理民众团体办法[29]。从民众团体的设立来看，必须履行严格的审批手续。如1932年1月，镇江吴县武进江都等十七县商会，呈请依法组织全省商会联合会，经省党部议决照准，惟须依照商会法第三十七条规定，征得全省三分二以上同意，补全手续后，再行派员指导。[30]对于一些未经过官方审查的民众团体，江苏省的态度是一律依法取缔，如《申报》1930年12月14日“苏省府令教厅两研究会团体不合法制”报道等。这些都明显的表现出了官方对于民众团体发展的限制，影响了其政治参与作用的发挥。

五、结语

南京国民政府时期随着社会政治现代性的生成，普通民众政治参与意识逐步增强，社会新兴民众团体逐渐增多。但由于地方党政依靠严密管控来实现表层的社会整合，“在这种政权下政治、社会和经济的变革，都是在政治精英有意地和周密地指导和推动下进行的。同时，这些精英又企图将各种社会群体的自主表达、对精英们所倡导的变迁的政治反应，都减至最低限度。各个群体的政治要求的表达，都由统治者在几乎完全为其所控制的组织内仔细地加以塑造，而任何企图突破这种控制的行为，都被他们视为严重的政治叛离。各种社会变迁，都被当作政权的政治目标来制定，变迁的政治内容和表达，都为政治精英们所规定和控制。因此，这些政权有两个特征：一是统治精英对变迁的指导，操纵和控制；一是将各种群体对这类变迁作出反应的实际政治表达减少到最低限度”。[31]125民国江苏的社会整合恰似如此，尽管地方政府与党部采取了一种貌似强力的方式推进社会整合，但表面的效果代替不了累积的矛盾，社会分化及其矛盾并未因强力的控制而得到遏制，当这种分化无法通过体制内的方式得以有效解决的时候，就必将蕴藏着社会动荡的巨大潜流，带来更深层次的社会整合危机，从而影响整个政权的合法性存在。正如美国学者杜赞奇所言，“我们在20世纪初期的中国所看到的决不是一个强大的国家，而仅是一种强大的国家主义的话语，此种话语在现代化计划中对市民社会而言毫无用处……由于它所采取的政策，也由于它未能确保法律与秩序，最后终于使市民社会解体。”[32]162

[1]李元书.政治发展导论[M].北京:商务印书馆，2001.

[2]萧功秦.危机中的变革——清末现代化进程中的激进与保守[M].上海：上海三联书店，1999.

[3]县农会请救济丝绸业[N].申报,1933-05-23.

[4]苏省中等校联会向省方交涉情形[N].申报,1928-04-11.

[5]苏省中校教联会召集全权代表紧急会议[N].申报,1932-06-14.

[6]江苏省商民协会整理委员会召开第五次委员会[N].申报，1929-07-06.

[7]苏各县商会第三次联会电中央请暂缓征营业税[N].申报，1931-04-17.

[8]苏商联对营业税意见[N].申报，1932-06-15.

[9]王云骏.民国南京城市社会管理[M].南京：江苏古籍出版社，2001.

[10][美]斯梅尔瑟.经济发展过程中社会结构的变化[J].国外社会科学,1988(5).

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[13]李巨澜.失范与重构——一九二七年至一九三七年苏北地方政权秩序化研究[M].北京：中国社会科学出版社，2009.

[14]苏省府令江声报停刊[N].申报，1932-07-28.

[15]镇江报界请释刘煜生[N].申报，1932-07-28.

[16]民国江苏的督军和省长（江苏文史资料第49辑）[Z].南京:江苏文史资料编辑部，1993.

[17]江声报经理刘煜生被枪毙[N].申报，1933-01-22.

[18]监察院弹劾江苏省主席顾祝同[N].申报，1933-01-24.

[19]全国律师协会注意刘煜生枪决案[N].申报，1933-01-26.

[20]监院将详查刘煜生案卷宗[N].申报，1933-01-30.

[21]枪决刘煜生之反响[N].申报，1933-02-01.

[22]徐芜记者会电京抗争刘煜生案[N].申报，1933-02-10.

[23]监院对顾祝同将提二次弹劾[N].申报，1933-02-08.

[24]刘煜生案中政会曾讨论[N].申报，1933-02-09.

[25]顾祝同有辞职缓和空气说[N].申报，1933-02-05.

[26]顾祝同昨来沪谒宋[N].申报，1933-02-07.

[27]徐小群.民国时期的国家与社会[M].北京：新星出版社，2007.

[28]制止党部擅自组织人民团体[Z].江苏省政府公报(424)，1930-04-29.

[29]苏省党部整理民众团体[N].申报，1929-05-24.

[30]苏各商会发起组织省商联会[N].申报，1932-01-29.苏全省商联会已核准[N].申报，1932-01-21.

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（责任编辑：徐星华）

Historical Investigation on Characteristics of Jiangsu Public Organizations’Political Participation during Nanjing National Government Period

SUN Yan
(Political Science Post-doctoral Research Stations,Nanjing Institute of Politics,Nanjing,Jiangsu 210003,China)

As an important symbol of themodernization of themodern state,political participation is one of themost important problems should not be ignored in the development process ofmodern state.Nanjing national government period is the important period of the Chinese society from traditional tomodern.Jiangsu as Kuomintang regime can truly control region,its research has important significance.Through the rich historicalmaterials,this paper uses political,historical and other research methods to historical investigate on the Jiangsu public organizations’political participation during Nanjing National Government period,generally summarizes some characteristics of the public organizations’political participation,approximately restore the historical picture of that time.

the Republic of China;Jiangsu province;public organization;political participation

book=9,ebook=9

K262.9

A

1008—7974(2012)05—0011—05

2011年度教育部人文社会科学重点研究基地重要项目“现代国家建设与党国体制实践——南京国民政府时期地方党政关系研究（1927-1937）”。项目编号：11JJD770016

2011—11—06

孙岩（1979-），辽宁沈阳人，南京政治学院政治学博士后科研流动站研究人员，法学博士。