基础教育课程改革政策的特征

马金晶，谭 菲

（云南师范大学教育科学与管理学院，云南 昆明 650500）

课程改革是教育改革的核心，课程政策又是推进课程改革的重要驱动力。课程改革政策是指“国家教育行政当局针对目前社会需要、学生愿望以及未来发展的趋势，依据国家教育宗旨与法令规章，确定课程计划，规划教学内容，调整课程结构，经由法定程序公布实施，成为行政部门或教育机构执行的准则”。［1］其运作过程通常包括政策制定、政策执行、政策评估、政策监控和终结几个阶段。课程政策除制定和研发纲领性政策文件、课程标准、教材等“静态”政策文本之外，还涉及专业的课程设计、开发、实施、评价等一系列动态过程。因此，基础教育课程改革政策不仅具有一般公共政策的特征，还表现出多元参与、制度化、生成与积累、规范与问责等特点。

一、多元参与的课程政策制定

课程政策制定是从课程问题概念化到改革方案审议及其合法化过程，包括课程问题界定、议程设立、方案规划、方案合法化等环节。其间始终伴随社会控制和文化抉择，充斥着不同政策主体和意识形态的价值冲突、对立和矛盾。一般而言，“政策主体分为官方主体和非官方主体，官方的政策制定者包括立法者、行政官员、行政管理人员和司法人员；非官方的政策制定者包括利益集团、政党和作为个人的公民”。［2］随着我国社会民主化进程的推进，基础教育课程改革政策制定“已经从最初代表某些人利益的非合作博弈状态慢慢地向各政策主体的合作博弈模式转变，即通过彼此协调达成互识，从而谋求利益主体的共同发展”。［3］

此次新课程改革政策制定中，国家力量贯穿始终，政府起着主导作用。通过引导课程政策主流话语方向，促成课程改革基本价值取向。通过政策导向和资源配置，实现课程改革从理念到实践不断深化。党和国家行政机关在课程政策制定中的核心地位，有利于厘清课程问题，从而制定适切课程政策。同时，也有利于调动全国力量，发挥各自优势，保证政策制定顺利开展。当然，单一主体很难解决实践中所有问题。因此，政策制定权力下放，国家、地方、学校共享课程决策权，成为当前国际课程改革趋势。1999年6月召开的第三次全国教育工作会议明确建立了国家、地方、学校三级结合的课程决策机制，为基础教育课程改革明确了基本政策取向。

专家力量参与为课程政策制定提供了专业咨询。1999年，教育部集合5所师范大学、中央教科所、人民教育出版社以及部分省教委、教研室、教科所和中学校长等专业人员组成“基础教育课程改革专家工作组”。专家组织作为政府委托的顾问，是政府了解目标群体意见和情况的中介机构，也是政府寻求专业咨询的有效手段，避免政策制定的随意性和经验性。

大规模实证调研和意见征求，为一线教师、学生、家长和其他相关利益集团提供参与渠道。由此可见，此次课程改革从政策制定吸引了多元主体参与，更正以往权利过于集中的政策制定模式。国家、地区、学校课程决策权力的合理分配，实现三级协调发展。政府、专家、教师、学生、家长等多元主体共同参与，通过话语权的行使实现利益共赢。

当然，目前课程政策制定还存在城市中心、缺乏专业课程咨询机构、教师和家长等相关利益群体无直接参与课程决策等问题。要解决这些困难，还需进一步提高各主体权利意识自觉性，建构民主、正义、合法的政策制定机制。

二、制度化的课程政策实施

课程改革政策要转化为行动，解决现实问题，还依赖于课改政策实施。“政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种活动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标”。［4］政策实施作为实现政策目标的重要途径，在整个政策过程中具有关键意义。“任何一项政策都必须通过实际的执行过程才能使其效能得以发挥，而政策实施是一个极为复杂的过程，其效果往往要受到诸多因素的影响和制约”。［5］影响因素包括政策本身、执行主体、对象、环境等，涵盖了政策执行活动的基本要素。诸多因素干扰，造成课程政策实施的迷失，执行进程和结果难以控制，甚至有违初衷。

与很多宏大改革政策一样，基础教育课程改革政策也遭遇实施难的困境，因此，需要相应制度为其保驾护航。“制度之所以重要，那是因为它被认为是社会秩序的基础，它可以把不同行为者的行为模式化”。［6］“课程改革实验区的经验告诉我们：课程改革必将涉及组织的重建与制度的创新。建立与课程改革相配套的组织和管理制度，是课程改革的重要组成部分，没有与之配套的组织与制度保障，课程改革将成为空中楼阁”。［7］正是考虑到课程改革政策实施的复杂性，“我国新课程改革在课程管理制度、教材选用、审定和评价制度、课程评价制度、招生制定、师资培训制度、教研制度等方面都有不少变化，这些变化既昭示着课程理念的更新，同时也反映了我国政府变革的决心与努力”。［8］通过制度建设，规约、引导、促进和保障政策实施，协调实践领域中各种内在关系。

由于现阶段课程改革政策本身尚存的不明确或不一致，导致实施过程中存在“执行不够彻底、全面和持久”［9］等问题。由此，应进一步完善课程制度建设，处理好课程权力分配和制衡，明确各级机构职能，规范政策实施，推进课程改革深化。

三、生成与积累的课程政策优化

基础教育新课程改革是一个渐进和创生的过程，政策运作不是对既定文本简单的上传下达或生硬执行，而是一个生成和积累的过程。

第一，弹性课程政策，动态生成。改革伊始，持续的调研和意见征询，不断对政策初始文本进行修订和调整，使政策从制定开始就具有发展性。除此之外，政策内容还具有开放性。如三级管理、课程资源开发、校本课程等政策在推进中都面临“再情境化”的问题。基于不同时空和场域，不同主体的“认识”和“解读”，赋予了这些政策不同的实际意义。具体实施策略更是在实践中不断创新，使执行成为动态生成的过程。多样、灵活的课程实施方案，既实现了国家对课程的统一指导，又尊重不同主体的差异和发展需求，真正发挥课程政策的引导和推动作用。

第二，善于反思积累，升华生成。课程改革是一个循序渐进的过程，“通过知识蔓延和决策积累的方式起着缓慢的影响”。［10］政策理念通过舆论宣传、文本解说、行政支持等方式向社会各界逐渐渗透。政策实施从试点开始逐步扩大，贯彻“先立后破，先实验后推广”的工作方针，明确将课改实施分三个循序渐进阶段。每一步均对实验区工作进行评估和交流，总结实验历程。通过累积、分享、推介、调适成功经验和持续改善，提升各界改革合力，为整体推进夯实基础。在此过程中，人们情感、态度和价值观的转变也是一个渐变的过程，“只有当人的视野超越了信息和个体的简单性，认识到学习、知识、判断、社团、组织与制度的复杂性时，预见中的变革才会出现或者取得实际成果”。［11］

四、规范与问责的课程政策评价

政策评价是指“评估主体依据一定的评估标准，通过相关的评估程序考察公共政策过程的各个阶段，各个环节，对政策产出和政策影响进行检测和评价，以判断政策结果满足目标群体需要，价值和计划的程度的活动”。［12］“课程政策评价是课程政策一个极其重要的组成部分，对于课程政策的审查、执行、完善以及课程政策资源的配置等方面都具有十分重要的意义”。［13］

“评价从本质上是一种价值判断的活动，是对教育活动现实的(已经取得的)或潜在的(还未取得，但有可能取得的)价值作出判断的过程”。［14］不同主体在评价过程中不可避免追求自身利益和价值倾向，难以做到绝对价值中立。所以，必须规范政策评价，从而避免政策评价的主观性和盲目性。过程公开是规范化政策评价的内在要求，建立有效机制，使评价处于法律和公众有效监督之下，避免暗箱操作。同时，限制特权集团，倡导多元主体参与政策评价，才能保证政策本身的合法性。

与评价紧密相连的是问责制的构建。评价是问责的基础，问责又借助评估为手段，两者可以相互转化和借鉴。问责即“政府通过立法确立参与教育活动各方责任与权利，制定内容标准和表现标准，定期评估活动成效并辅以奖惩措施，从而激发各方潜力以达到最终提升教育质量的目的”。［15］问责相对于权力和责任，基于法律赋予的权力，课程改革主体应承担相应责任，如社会责任、法律责任、教学事故责任、教学质量责任等，有责任就应该有考查负责或失责的问责制度。当下，“问责已成为教育系统必不可少的一个组成部分，并成为世界范围内诸多国家的日常实践”。［16］基础教育新课程改革是一项长期、宏大、涉及多部门和机构的整体工程。缺乏对课程主体相应问责，将对课程改革产生消极影响，“有些地方教育行政部门片面追求利益，存在着利大快执行，利小慢执行，无利不执行的现象；一些地方教育行政部门有着惟上、无过、诿过、从众等不健康的心态”。［17］因此，在课程改革政策运作中需要建立相应问责制度，明确各类课程主体责任，增强主体自律意识，为课程改革政策的良性运行注入更深层次的民主内涵和伦理维度。

课程政策是课程改革的基础和保障，其运作过程是一个连续和整合的过程，是一个充满动态性、不确定性、差异性的过程。这就意味着我们始终要用发展的眼光审视课程改革政策，对于其间可能产生的问题和矛盾，用辩证和开放态度加以反思。通过持续不断地调整和完善，使基础教育课程改革政策更具科学性和适切性。

［1］薛家宝.英国课程改革政策沿革与分析［J］.外国教育资料,1995（5）：20.

［2］［美］詹姆斯·E·安德森，唐亮.公共政策［M］.北京:华夏出版社,1990：44.

［3］王玲.博弈视野下的课程政策研究［D］.山东师范大学,2008：32.

［4］陈振明.政策科学［M］.北京：中国人民大学出版社,2003：79.

［5］丁煌.政策制定的科学性与政策执行的有效性［J］.南京社会科学,2002(1):38.

［6］柯政.规范性制度对新课程政策实施的影响及其政策意义［J］.北京大学教育评论,2010(1）:101.

［7］崔允 .课程改革政策执行:一种分析的框架［J］.教育发展研究,2005(10):1.

［8］代建军.课程制度创新［J］.课程·教材·教法,2008（4）：3.

［9］赵正新.新课程政策执行中的问题与建议［J］.教育发展研究,2005(7):92．

［10］［瑞］T.胡森，［德］T.N.波斯尔斯韦特.教育大百科全书［Z］.重庆：西南师范大学出版社,2006：423.

［11］［加］迈克尔·富兰.变革的力量——深度变革［M］.北京:科学教育出版社,2004：63.

［12］宁骚.公共政策学［M］.北京:高等教育出版社,2003：408.

［13］张家军，靳玉乐.论课程政策评价模式［J］.教育理论与实践,2004(4):49.

［14］陈玉琨.中国高等教育评价论［M］.广州:广东高等教育出版社,1993:23.

［15］张喜军.美国教育问责制探析［D］.上海师范大学，2006：56.

［16］Biesta,J.J.Edueation,Accountability and the Ethieal Demand:Can the Demoeratic Potential of Aecountability Be Regained［J］.Education Theory，2004，（3）:233.

［17］赵正新.影响课程改革政策执行的因素分析［J］.全球教育展望，2005（10）:49.