“法治之制”——破解我国教育法制困境的必由之路

李赐平

“法治之制”
——破解我国教育法制困境的必由之路

李赐平

我国推行依法治教已经30年，既构建了教育法规体系的基本框架，又在教育法规的实施上取得了明显进展，但我国教育法制仍然存在着法规体系不够健全、实施问题比较严重、监督机制较为软弱等不足。为此，应以提升教育法制认识为先导，以完善教育法规体系为基础，以狠抓教育法规实施为关键，以增进教育法规素养为根本，推进我国教育法制建设从“法治之法”走向“法治之制”，实现教育全面、深入、可持续的法治化，铸就教育现代性的坚实根基。

法治之制;依法治教;教育法制

改革开放30年多来，我国坚持不懈地实施依法治教。虽然缺乏深厚的法治底蕴，但我们在教育法制方面仍然取得了突出的成就。无论是教育法规体系建设，还是教育法规实施，都可谓进展明显。可以说，我们已经打破了教育法治化的坚冰。但也不能不看到，迄今为止的教育法制建设还很不完善，坚冰虽破而未融，还停留于“法治之法”的层面。①有学者认为，“法治之制”是相对于“法治之法”而言的。“法治之法”即良法，具有单面性、静态性、机械性，它只是法治的前提和基础，并不必然导向法治。“法治之制”具有立体性、动态性、应变性、同构性，还包括与良法规范相配套的观念、组织、行为和监督等制度要素。参见徐显明、谢晖，《法治之法与法治之制》，《法学》，1998年第10期。我国的教育法治化进程，仍然任重而道远。

一、打破坚冰:教育法制建设初见成效

改革开放以来，我国逐渐走出了“政策包办一切事务”的误区，确立了依法治国的根本方略。我国教育法制建设也取得了重大成就。

(一)教育法规制定成绩显著

我国教育立法的主要成就，突出表现在三个方面:

一是教育法规数量日益增多。我国已经制定颁行了教育法律7部，②此处的教育法律没有包括《国家通用语言文字法》。教育行政法规近20部，教育行政规章200余件。③此系笔者根据有关材料整理的数据。此外，还有大量的地方教育立法，构建起了社会主义教育法制的骨架，奠定了依法治教的基础。

二是教育立法领域不断扩展。我国教育立法从建立学位制度起步，逐渐遍及诸多领域，如义务教育、教育人员、职业教育、高等教育、民办教育等诸多领域都有相应的教育法律，而教育经费、学前教育、特殊教育、体育卫生等领域也有相应的教育行政法规。如今，主要的教育事务基本上已经有法可依。

三是教育立法质量显著提升。经过多年的探索，现在的教育立法，无论是法规结构，还是语言技术，乃至于条文安排，抑或是法规名称，都有了显著进步。2006年修订的《义务教育法》更是代表了我国教育立法的最高水平。

(二)教育法规执行成效明显

“徒法不足以自行”的说法，凸显了教育执法对于法制建设的意义。30年来，我国在教育法规执行方面，也已取得相当不错的成效。

其一，教育法制观念初步确立。通过长期的教育法规普及工作，人们有了更多的教育法规知识，对教育法规的重要性、必要性和权威性有了一定的认识，遵守教育法规的自觉性日益提高，逐渐确立起了基本的教育法制观念和意识。

其二，教育法规实施更为普遍。在我国，通过教育法规的实施，特别是影响广泛的《义务教育法》等法律的逐步执行，不仅政府、学校及家长的义务得到了明确，而且学校的教育教学秩序、学生的受教育权利以及教师的合法权益也得到了更好的保障。

其三，司法介入教育案件显著增多。随着教育法制的不断推行，司法部门受理的涉教案件逐年增加，包括了涉及政府部门、学校师生员工以及学生家长、社会各界的教育诉讼。特别是学校的违法收费行为、家长的逃避义务行为、政府在教育经费方面的违法行为以及校园伤害事故、学籍学位纷争等都得到了有效的司法介入，各相关方的受损权益得到一定维护。

30年的教育法制建设，我们开启了尘封已久的法治之门，打破了根深蒂固的人治坚冰，依法治教初见成效。

二、破冰难融:依法治教亟待完善

打破教育法制的坚冰固然艰难，但要融化这些破冰，则更为不易。我国教育法治化的已有成就不可谓不大，但也只是相对于过去那几乎一穷二白的教育法制历史而言。如若较之于教育发展的实际需求抑或国外发达的教育法制程度，我们的差距就显而易见了。

(一)教育立法的既有成就仍然具有显著的相对意义

其一，对教育法制建设的已有成果估计不当，教育立法的紧迫感减弱，法域不全。“依法治国”方略的确立，使我国教育法制在20世纪90年代中期迎来了立法史上的“黄金年代”。但随着人们对法治功能的理性探求，重新审视法治化目标的呼声日益高涨。这在客观上对教育立法带来了不小的冲击。以教育立法为基础的教育法制建设，在教育改革与发展方面的已有意义和未来作用，很容易被过低地估计;本就偏慢的教育立法进程，在加速方面更容易遇到深刻而牢固的思想障碍。教育立法在世纪之交时进入比较平缓的“高原期”，与人们那种“教育法规体系基本框架已初步形成”的成就意识和满足感不无关系。可以说，一旦过高估计教育立法的既有成就，必定对教育立法带来消极影响。进入21世纪以后，不少人满足于既有的教育法制成就，对教育立法的紧迫性缺乏足够深刻的认识，以致在不少教育领域，如教育经费、教育行政、师范教育、考试、以及高等职业教育等方面，还缺乏足够的权威规范。

其二，教育立法技术低下，法规操作性差。我国的教育法规，无论是语言技术，还是构造技术，也无论是法规名称，还是责任条款，都缺乏足够的规范性。该概括原则的，却具体规定某些教育事项，如《教育法》对学校教育事务的详细规定就不太吻合“教育基本法”的身份;应详细具体的，却表意含糊不清，如“有关机构”、 “有关部门”的神秘莫测;应严谨权威的，看上去却弹性十足，如“试行”、“暂行”等实际上的“试之无限”、“暂而无期”;大多是一些实体方面的内容，却少有程序方面的规定。

其三，教育立法缺乏足够的理论支撑，不够严谨周密。过于浓烈的“实践需求导向”以及长期强调“宜粗不宜细”或“先有后精”等思路，是我们教育立法的显著特色。这一在最初不乏一定合理性及必要性的倾向，在进入法治化轨道的很长时期里，还在教育立法中多有体现，导致教育法规的系统性相当欠缺。如新《义务教育法》的规定与《教师法》的要求就反差强烈;《学位条例》与《高等教育法》的关系是平行还是从属也令人费解;而《教育法》既有教育基本法的性质，却又包含了学校教育法的大量内容，难免有把学校教育等同于全部教育的嫌疑。〔1〕

(二)教育法规的有效实施问题还没有得到根本解决

在我国，教育法规的权威性与严肃性并没有得到充分的体现，实施问题还相当严重。

一是教育法规遵行不够普遍。虽然历经多年教育法制建设，但人们对教育法规仍然缺乏应有的了解与基本的尊重。许多人长期存在狭隘的法律概念，只以“刑法”、“民法”等为尊，缺失“教育法规亦法”之念。既无意把握教育法规内容，也就少有遵行教育法规的行为。

二是教育违法行为成本低廉。在教育实践中，教育法规明令禁绝的诸多行为不时上演，但违法成本却极其低廉。学校缺乏自主权、师生权益难以保障、校园暴力层出不穷、不良信息侵蚀学生、违法网吧大行其道、学生辍学屡禁不止……凡此种种，教育法规难奈其何。对于教育违法行为的处理，一般都始于“批评教育”而终于“下不为例”，无怪乎有专家早就断言，“相对于执法不严，当今教育法规的不完备已不是最突出的问题”。

三是教育违法责任难以追究。《教育法》早有“各级人民政府的教育经费支出”应当“三个增长”的规定，但直到2008年的教育经费执行情况统计公告仍然表明，“有一些省、自治区、直辖市没有达到《教育法》规定的教育投入增长要求”，“4省份没有达到《教育法》规定的教育投入增长要求，分别是浙、琼、藏、宁”。①《教育部国家统计局财政部关于2008年全国教育经费执行情况统计公告》，教育部网站，http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/34/info1258680316901534.htm，2009－11－20。许多地方任意破坏教育教学秩序，随意让学校停课。②《安徽舒城为开“重要会议”上万学生停课两天》，http://news.qq.com/a/20100429/000159.htm，2010－4－29。一如既往地，这些政府部门和人员虽然长期没有依法行事，甚至严重违法，但却既不需要承担任何责任，也不会受到什么惩处。

(三)教育法规素养欠缺，监督机制软弱无力

由于历史和现实的诸多原因，我国民众普遍对教育法规知之甚少，“法意”淡薄，既无守法之意，也乏守法之行，更缺护法之念。

一是教育法律意识极为淡薄。教育法律意识是教育法规素养的核心。一般来说，一个社会的教育法规意识状况，可以作为体现其教育法制水准的重要指标。由于我国长期处于专制社会，缺乏基本的法治文化，没有形成基本的法治意识;同时，在法规普及和宣传中，教育法规有意无意地受到轻忽，教育法规也是“法”的观念相当欠缺，人们自觉学习、掌握乃至遵行的意识极为薄弱，自觉不自觉地违反教育法规的现象相当普遍。

二是护法意识缺乏，监督不够有力。已有的教育法规，从内容来看，有关监督的法律规定大多属于实体性内容，而少有程序性规定，而且，对监督内容的规定也显得相当抽象，多停留于原则性规定，没有多少可以操作的实施细则，难以有效进行监督。同时，在当前的社会环境下，包括新闻舆论监督在内的社会大众监督还没有足够广阔的作用空间，而身负重责的专职监督部门则往往鞭长莫及。

三是司法介入还有诸多障碍。我国民众素有“避讼”的传统，深以诉讼为忧为耻。当人们的教育权益受损时，往往不知所措:有些法规知识及法规意识的人，往往不愿或不敢寻求司法途径的帮助;更多无知无识的受害者，根本就不知寻求法律救济来维护自己的权益。特别是由于我国行政权极度强势，司法权对行政权的制约非常有限，以致许多教育诉讼的结果往往令当事者大失所望，这反过来进一步加剧了人们对司法手段的逃避。③参见陈珊珊，《校规和法律打架三次告赢母校却讨不到学位证》，《新华报业网－扬子晚报》，2009年12月28日。《罗彩霞案历时1年陷停滞建议类似受害者私了》，中国青年报，2010年5月5日。

三、消融破冰:走向“法治之制”

当今时代，如何进一步完善依法治教，我们面临着国内外多方面的机遇和挑战。在教育法制建设已经取得明显进展的情况下，我们既有了更好的教育法制基础，但也同时意味着教育法制进程攻坚阶段的来临。坚冰虽破，但还远没有融化。对依法治教而言，融冰不仅重于破冰，而且更难于破冰。

(一)融冰先导:深化教育法制认识

观念是行动的先导。只有人们切实看重教育法制建设，不断深化教育观念，显著提升教育法制建设的地位，依法治教的完善才有必要的动力。

其一，清醒认识教育法制建设的必要性。教育法制建设不仅是建立社会主义法治国家的必要组成部分，而且是具有先导性和基础性的特殊部分。离开了教育法制，就不可能有真正的法制社会。可以认为，对教育法制建设的轻忽，不仅在理论上是极端错误的，而且在实践中有着难以估量的危害。为此，我们理应从“依法治国”方略成败的关键这一战略高度看待教育法制建设，真正从行动上加以充分的注重和强调，凝聚强大的力量，推动教育法制建设进程。

其二，正确估计依法治教的已有成就。依法治教的显著进展，是应充分肯定的。但是，我们应该看到，现有的依法治教的成绩还相当有限，不足还非常突出:既没有比较完善的教育法规体系，也没有良好的教育法规实施。要实现全面的依法治教，我们还有漫长的历程。以此而论，正确估计教育法制建设的已有成就，对于完善依法治教，有着非同寻常的意义。

(二)融冰基础:完善教育法规体系

要实现较为全面的依法治教，拥有一个较为完善的教育法规体系是前提和基础。这需要教育立法工作的全面进展。30年的教育立法，使我国在教育法规方面从近乎一片空白到初步形成教育法规体系的基本框架，进步显而易见。但是，目前的教育法规还存在较为突出的法域不全、技术低下、不成体系等问题，已经严重阻碍着教育法治化的全面实现。加快教育立法进程，完善教育法规体系，已经刻不容缓。

第一，要在深刻认识教育法制建设重要性、紧迫性的基础上，加快教育立法速度，尽快使教育领域的各个方面都有法可依。特别是应尽快完成《学位条例》修订为《学位法》的工作，以及《教育经费法》、《考试法》、《教育行政法》、《中外合作办学法》等法规的制定;同时，积极考虑将现行《教育法》分解为《教育基本法》和《学校教育法》，避免现行《教育法》在“基本法”的简明概括与“学校法”的具体周全间左右为难;此外，加快制定各个方面的配套法规，这既是完善教育法规的应有之义，更是实施教育法规的必要前提。

第二，要加强理论研究，彻底扭转轻视教育法学研究、片面强调需求导向的立法倾向，强化教育法规的系统性，力求早日建成较为完善的教育法规体系。在依法治教已经走过30个春秋的今天，该是从根本上变革“应急式”立法局面的时候了。这不仅需要教育学者倍加努力，更需法学学者尤其是行政法学学者对教育法学多加关注，倾注更多的心血，以改变目前教育法学研究成果不多而且质量不高的状况，从而为教育法制建设提供更为强大的理论支持。

第三，努力提高教育立法技术，增强教育法规的可操作性，尽可能多地消除教育法规实施中的立法障碍。由于立法机关往往难以作出完全细致具体的规定，因此，经常规定比较原则或有一定弹性的条文，提供可供选择的措施以及可供上下活动的幅度等，可以使执行机关有灵活机动的余地，从而有利于执行者因时因地因人卓有成效地执行法规。但是，法律条文的“弹性”与执法的“可操作性”很容易产生矛盾，如果“弹性”到不便于“操作”的程度，那么，法规实施的效果就要大打折扣。为此，提高教育立法技术，使教育法规行文直接了当，用具体规定清楚告诉人们“该做什么”、“应怎么做”、“由谁负责”、“如何惩罚”，并在“什么可以做”和“什么不可以做”之间设置明确的临界线就甚为必要。特别是涉及到政府的行为标准时，更应确定一些定量化规范。充分注重教育法规在形式、内容上的规范，形成结构完整的规范体系，立法用语力求严谨科学，必要时不惜用大量篇幅对专门术语的涵义进行具体说明，从而尽力避免概念不清对法规实施的恶劣影响。

(三)融冰关键:狠抓教育法规实施

实施法规，让法规在实践中起应有的作用，这才是法治的核心和关键。在教育法制建设过程中，实施问题仍然是决定依法治教成败的关键。

其一，让人们知法守法。在众多“有法不依”的现象中，不少人由于不了解教育法规，违法而不自知。对这种情况，简单地追究责任不仅不能从根本上解决问题，而且很有些“不教而诛”的意味，有违法治本义。显然，知法乃是守法、护法的前提和基础。这就需要广泛而深入的宣传、解释和动员，让教育法规家喻户晓，奠定实施教育法规的群众基础。

其二，强化执行力建设。强大的执行力首先来自于健全的执行机构。要很好地实施教育法规，教育行政机构负有重要责任。要根据实施教育法规的需求，优化教育行政机关，明确限定其职责、任务、权利和义务，既要积极执行教育法规，又不能逾越权限。良好的执行力还需要优秀的执行人员。机构是由人员所构成，设置科学、责任清晰、限定明确的执行机构，还需要机构成员具备良好的素养。毕竟，在执行教育法规的过程中，对条文的理解和运用、对“自由裁量权”的把握都需要执行人员的专业知识、技能以及由此形成的判断能力。失去人员的有力支撑，机构将徒有虚名，教育法规也将无效空转。

其三，加强司法介入。我们不仅要让人们知法守法，还要形成人们积极护法的意识。要在广泛的教育法制教育的基础上，改变人们传统意识中的畏讼、避讼心理，使他们不仅自觉守法，而且懂得并愿意用教育法规来维护自己的合法权益。司法介入力度的不断增强，客观上要求我们拥有更为健全的教育司法组织。原有的教育法规委员会之类的机构已经不敷所需了，借鉴国内外的有益做法和成功经验，设立较为广泛的教育法庭或少年法庭，是非常必要的。

其四，完善监督机制。国外教育法制实践一再证明，健全的监督体系对教育法规的有效实施极为必要。我国相应的监督机制并非一片空白，包括立法机构、上级行政机构等各种监督制度也早已具备，但依法治教的监督却极其乏力。为此，促进立法机构监督权的有效行使，上级行政机关切实负起监督职责，保障新闻媒体的监督权力并优化其监督环境，增强广大民众的知情权，形成协调统一、健全有力的监督体系，必将极大地推进我国依法治教的水平。

(四)融冰根本:增进教育法规素养

教育法律意识是影响教育法律法规的制定与实施、遵守与执行，以及违法处罚等各个方面的深层次支配因素，所以，它自始至终作用于教育法制的各个部分和环节。一旦人们欠缺教育法律意识，将对依法治教造成内在而根本、全面又深刻的阻碍。追根溯源，教育法制建设中的诸多缺陷，无不可以归咎于人们教育法律意识的淡薄和缺乏。由此，培养、提高并不断强化教育法律意识，增进教育法规素养就成为我们彻底破除依法治教障碍的当务之急和根本策略。

〔1〕李赐平.法治之法:30年来教育法制建设的进展与局限〔J〕.国家教育行政学院学报，2008，(11).

徐显明，谢晖.法治之法与法治之制〔J〕.法学，1998，(10).

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DF36

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1004—0633(2012)01—088—04

本文系四川省“十一五”社科规划资助项目《25年来我国教育法规实施状况研究》阶段性成果。 (项目编号: SC06B049)

2011—05—19

李赐平，西华师范大学教育学院副教授，主要从事教育基本理论、教育法制研究。四川南充 637009

(本文责任编辑 田府)