治理困境下的乡村文化建设研究：以农家书屋为例＊

郑 欣

（南京大学 新闻传播学院，江苏 南京210093）

治理困境下的乡村文化建设研究：以农家书屋为例＊

郑 欣

（南京大学 新闻传播学院，江苏 南京210093）

农家书屋工程属于我国当前乡村文化建设的重要组成部分。本文通过对J市农村公共文化服务设施运行现状的考察，以及对农村居民的文化需求与满足情况的调查，发现作为农村公共文化服务设施之一的农家书屋存在建设和使用缺位与错位的现象，并面临着选择性政策执行、数字化政绩游戏、乡村干部责任缺失与信任危机等压力型体制下的乡村治理困境的影响。我国农家书屋工程建设的可持续发展，需要实现农家书屋建设管理主体和权力中心的多元化，从而构建政府、市场和社会之间在农村公共服务供给机制中的合作、参与、协商三维框架下的多中心治理模式。

农家书屋；传播社会学；乡村文化建设；压力型体制；乡村治理

一、引 言

农家书屋是为满足农民文化需要，在行政村建立的、农民自己管理的、能提供农民实用的书报刊和音像电子产品阅读视听条件的公益性文化服务设施，是当前构建农村公共文化服务体系的重要组成部分。近年来，随着社会主义新农村建设的逐步深入，农村面貌发生了很大变化，农村居民对知识的渴求与愿望也变得越来越强烈。作为一项丰富基层群众文化生活、惠及民生的重大举措和社会主义新农村文化建设的基础性工程，农家书屋在推动农民读书、用书，学习科学文化知识，活跃和丰富农村文化生活，改善农村文化环境，满足农民群众的精神需求，提高农民整体素质和农村文明程度，促进农村经济社会协调发展等方面取得了一定的成绩。

然而，在看到农家书屋工程建设取得成绩的同时，我们也要清醒地认识到农家书屋工程建设、管理与使用过程中仍然存在的一些不足。在一些地方，农家书屋建设的热度与建成后的冷清形成了鲜明的对比。有些地方的 “农家书屋”建成后更是长期 “铁将军”把门，图书束之高阁。 “农家书屋”几乎成了摆设，成了装点门面的 “道具”，在少数地方甚至成为应付上级检查的政绩工程、面子工程。如此看来，农家书屋虽已建成，但如何科学管理与规范制度，让农家书屋工程能够可持续发展；如何健全农家书屋的对农传播服务功能，让其充分发挥应有的作用；如何保证读物质量，符合农民的实际需求，让他们看得懂、用得上、留得住；如何使得农家书屋真正地贴近 “三农”、服务 “三农”，多为农民群众办好事、办实事……这些都是摆在眼前的现实问题。值得政府有关部门及学术界持续深入的关注、研究与探讨。

目前，有关 “农家书屋”的学术研究，较多集中在出版学和图书情报学等少数几个学科领域。研究内容主要涉及 “农家书屋”发展现状与成效、存在问题、长效发展对策等。其中不乏针对某一地区“农家书屋”实施状况与建设特点进行的实证调查与发展模式梳理。这些研究目前主要集中于农家书屋建设成绩的展示、问题的提出和经验的总结，缺乏对 “农家书屋”发展的深层次问题的分析探讨，只停留在现象的描述或想当然的对策设计中。大多数研究依然是过于局限在单一的学科视角或某一块工作领域的探讨，缺少从乡土文化氛围、乡村文化传播、乡村文化治理等方面进行综合分析的研究。

基于此，本文结合传播学、社会学等相关理论与方法，尝试从传播社会学的视角切入，并将 “农家书屋”工程看作是一项特殊的传播活动，改变以往自上而下的探讨路径，立足乡土文化与乡村日常生活，尊重农村读者的受众权利及其主体性，从农村、农业的现实发展需要和农民自身的实际需求出发，也就是基于并重视农民受众视角的探讨与分析，有效地整合并优化乡村文化资源配置。本文所关注的不仅是微观层面上的作为受众主体的农村读者阅读需求及农家书屋使用动机的调查，也包括宏观层面在乡村文化建设背景下的农家书屋的存在价值与传播效果的探讨。

本文采用的资料收集方法是实地研究与问卷调查。我们于2009年7月始至2010年4月，对江苏省J市①农村进行了有关农村文化建设与传播状况的参与式观察和入户深入访谈。期间，我们还于2010年1月对J市农村进行了主题为 “农村文化传播现状与需求”的问卷调查。具体调查在J市12个乡镇中抽取了D镇、P镇、X镇、S镇、G镇、Z镇、F镇、Y镇等8个乡镇展开，调查对象为长期生活在农村、拥有农业户口的普通农民②。

二、从农村公共文化服务设施运行看农家书屋的尴尬

以农家书屋为代表的农村公共文化设施在农村文化建设中具有重要的地位和作用。它是农村文化建设的主要依托，是提供丰富文化产品和文化服务的基本载体，是满足农民群众的基本文化需求，保障农民群众文化权益的前提条件。近年来，J市政府对农村文化建设重视程度不断加深，也不断增加相关投入，开展多种举措促进农村文化的发展。

然而，从本次调查结果来看，目前J市农民的文化生活还比较单调。农民日常最主要的文化娱乐活动是看电视、逛街、打麻将等，进行文化娱乐的场所多数时候也局限在自己和亲朋友邻的家里，而很少去一些公共文体场所。其中，选择 “看电视”作为自己平时文化活动内容的农民占压倒性多数。而与此相比，参加集体性／公共文化活动的农民数量则极少，只有1.4%的农民参加了各类文化协会，参加业余表演等文化活动的农民也只有1.8%。可见，J市农民当前的文化生活基本还停留在 “自娱自乐”的简单层面，公共文化活动和集体性的文化活动还相对匮乏。

实事求是地说，J市政府在农村公共文化建设方面作了不少努力。相关工作主要集中在建设文化站 （乡镇文化服务中心）、农家书屋、体育健身设施等方面。虽然每个乡镇都建设了相应的公共文化设施，但调查结果显示，农民对这些公共文化设施的实际使用率并不高。在对文化站、农家书屋、体育健身设施这三种农村主要的文化设施使用情况的调查中，有79.1%的农民从未去过文化站或参加过其组织的活动，没去过农家书屋的人的比例高达90.9%，而经常使用体育健身设施进行锻炼的农民也只有13.6%。从以上调查结果可以明显地看出，从未使用过农村公共文化设施的农民占到了绝大多数，只有较少的一部分人偶尔使用过这些设施，而且在他们使用过后，也并没有经常性的重复使用。所以经常使用的农民人数比例极小，由此基本可以推断农村公共文化设施的实际使用情况不太理想。

制约农民对公共文化设施使用的首要因素是农村公共文化设施的分布问题。目前农村的公共文化设施的分布很不均匀。具体来说，这种分布不均又分为两类：第一类是不同的地区之间、乡镇之间，乃至同一乡镇的各行政村之间存在的公共文化设施资源的分布不均，即横向的分布不均。第二种分布不均是指在乡镇内部，公共文化设施过多地分布于乡镇中心所在地，而基层最靠近农民的行政村和自然村的文化基础设施则很匮乏，即纵向的分布不均。这两种分布不均在现实中广泛存在。

由于农村地区人口密度较低，乡镇地域范围普遍较大，从而使很多农民群众很少有机会或有心思去较远的乡镇求知求乐，从而导致乡镇级公共文化设施利用率不高。调查中发现，几乎每个乡镇都有镇文化站，有不少文化站的配套设施十分齐全，涵盖了农家书屋、网络信息中心、健身房等设施，但深入到具体的行政村或自然村，情况却大不一样。村里的文化设施还十分匮乏，甚至有些村里根本没有什么文化设施。同样，基本上每个乡镇中心或合并后的大村都有农家书屋，但设有农家书屋的原自然村却寥寥可数。公共文化设施的分布不均，给很多农民造成了接触和使用上的壁垒，在没有去过文化站或参加其举办活动的农民中，19.5%的人是因为 “文化站离家太远”。而在没有去过农家书屋的农民中，有高达76%的农民根本就没听说自己所在的村有农家书屋。可见，这种公共文化设施在乡镇内部分布不均的现状实际上导致了相当多的农民群众无法获得充分、便利的公共文化产品和服务，使得许多农民群众的文化需求无法得到充分且有效的满足，这实际上是对大多数农民群众基本文化权益的漠视和损害。

另外，在我们所考察的几个乡镇，几乎都将本来属于公共空间的文化站或农家书屋建在乡镇政府或村委会办公场所的专有空间，无形中设置了进入该空间的壁垒，提高了进入该空间的成本。这实际上是政治权力将公共空间私有化的一种体现。访谈中一位农民说：“这些设施都建在村委会里头，我们有事要找干部才会去村委会，平时没事的时候谁往那里跑啊？”还有农民告诉我们：“农家书屋建在村委会里头，都是干部他们自己或和干部熟悉的人去看看书或玩，我们普通老百姓很少去，去那儿总觉得不自在。”这种状况在许多基层地区尤为严重，很多乡镇的文化站及村里的农家书屋或被占用，或处于闲置状态，这必然给基层的文化建设工作造成了严重影响。

一方面，基层政府每年都投入不少资金建设公共文化设施，但由于投资规模小，重复建设严重，服务功能低下，社会效益较差；另一方面，由于文化设施长期闲置，有限的文化资源得不到充分的利用，农民的文化需求得不到满足。这种矛盾目前有加剧的趋势，如果得不到合理的解决，农村公共文化设施难以发挥实效。此时，我们无法回避这样一种尴尬：一方面农民抱怨农村文化设施严重不足，农村文化生活单调枯燥；另一方面政府投资建设的公共文化设施却无人问津，闲置浪费。

三、从农村居民的文化需求与满足看农家书屋的缺位

农家书屋之所以成为 “闲置品”，没有发挥应有的作用，有人将它归因于管理的不善、建设的先天不足，也有人认为是因为农民文化素质不高，缺乏阅读习惯和阅读能力。尽管如何建设、如何管理对于农家书屋的可持续发展非常重要，但是在J市农家书屋的建设水平、管理模式并不落后，反而是农民的冷漠与不愿意走进农家书屋带来的恶性循环效应，才使得人们更多地怀疑和质疑农家书屋的建设意义与运行现状。因此，农民自身的冷漠才是引起农家书屋冷清的关键因素。

其实农民对于走进农家书屋读书的冷漠，并不能简单地从一个普通读者的角度去思考和研究其阅读习惯与阅读兴趣。因为在农家书屋面前，农民一般情况下不大可能是以一名读者的身份出现的，农民读书的被动性由来已久。想让农民养成与读书人一样的读书习惯也不大现实。农民文化水平低所以不爱读书，但由于文化水平低所以更需要读书，如今这种矛盾依然在不断循环着。在农家书屋工程如火如荼开展的今天依然未能有所改观。但是在信息化水平高度发达的现代社会中，可以肯定的是，农民可以不需要读书，但是一定不可能不需要信息。由此看来，如何打破上述循环着的矛盾？或许我们不把农民当读者来看待，而是将其作为信息社会中一个信息需求者看待更加合适。特别是在当前乡村文化建设与信息传播环境背景下，全面考察广大农民日常生活中各种信息需求与满足情况，将有利于我们认识农家书屋门前冷落背后的无奈与机会。

众所周知，不管是在城市，还是在农村，在信息化程度、媒介发展水平越来越高的今天，传统的读书已经不可能是获取信息、学习知识唯一可以依赖的途径。在城市，多数时候人们日常读书的习惯已经被接触大众传媒、使用新媒体所挤压甚至替代。城市居民如此，没有养成读书习惯的农民或许更是如此。因此，与其把农民当作读者并直接调查农民的阅读兴趣，还不如从了解其媒介接触习惯与相关信息需求与满足状况开始。这样也许能够更加全面、深入地找准其真正的文化需求及其满足方式与可能，从中发现农家书屋的功能定位与未来拓展方向。

一般情况下，农民的媒介接触情况在很大程度上决定着他们的日常信息接收渠道与内容。由于J市农村的经济发展水平要高于全国农村的平均水平，因此，这里的农户家庭绝大部分都安装了有线电视 （95.9%），有些村民还安装了数字电视，他们对电视媒介的接触程度比较高，81%的村民都是经常看电视，18.1%的村民是偶尔会看，只有0.9%的人选择了基本不看电视。而曾经在上个世纪80年代以前发挥过重要作用的村喇叭现在在农村已经基本看不到踪影了，只有10.9%的村民表示所在村还有保留下来的村喇叭。不仅有限广播在农村生活中发挥的作用越来越小，无线广播亦是如此，调查结果显示，现在家里有收音机的农民只有24.9%。即使有收音机，经常收听的也仅占23.4%。可见广播在农村的收听率是非常低的。广播如此，报纸、杂志在农村的接触比例则更低。无论是对电视的过度依赖，还是广播、报纸、杂志等其他传统媒体的渐行渐远，村民日常单调的媒介消费状况及满足于娱乐消遣的媒介使用动机，均与当前农民日益增长的精神文化需求存在明显的差距。

网络这一新媒体对于当地村民也还比较陌生，64.3%的人从来没有接触过网络。在少数上网人群中，通过网络来了解政策、经济、法律、健康等方面信息的只有27.8%，他们上网的目的主要是休闲娱乐以及与他人联系。这样看来，网络对于当地农民来说更多的是扮演一种娱乐工具的角色。另一种新媒体——手机在村民中的普及率虽然较高，使用手机的村民占到了77.8%，但是大部分使用手机的目的都是接打电话、收发短信。

此时，我们不得不面临的一个现实便是：貌似发达的传统大众媒体与发展中的新媒体，因为无法阻挡的城市化与商业化，其与农村及农民之间必然存在着难以逾越的 “鸿沟”。与城市受众形成鲜明对比的是，农村居民在信息传播领域依然处于明显的弱势地位，城乡二元结构矛盾与信息鸿沟的存在是我国对农传播所面临的结构性困境。这种城乡差距与弱势地位具体表现为［1］，农村受众在媒介资源的享受和利用、信息接收工具的拥有量、享受媒介消费的时间、接受信息和自我表达声音的能力等方面，均不如城市受众。与此同时，从目前的对农传播实践来看，传播者在对乡村进行信息传播时也很少真正考虑农村受众的信息需求，在传播诉求上并没有真正站在农民的角度，传播动机及目标与农民需求之间也存在较大差异［2］。可以说，农民受众在当前信息传播过程中被有意无意地遗忘和忽视，越来越居于边缘化的地位，成为乡村信息传播体系中的 “失语者”和 “缺席者”。

如此看来，随着大众传播媒介的普及，农民作为弱势群体与其他社会群体在拥有媒介本身上的差别正在缩小，虽然作为弱势群体也能够相对平等地拥有传播媒介如电视、广播甚至网络、手机等，但也未必能够平等地拥有媒介所提供的服务。在此背后，无法隐藏的则是乡村社会中大众传媒虚假繁荣背后农民未被满足的各种信息需求。由于农民是直接从事农业生产实践的一线劳动力，农业生产的效益高低和质量优劣，直接关系到农民的收入水平，因此农民对信息的需求有较强的实用目的性，满足生产生活实际需要是其购买、消费媒介产品的基本前提。这一明确的实用指向要求各种对农传播主体能够为农民提供其迫切需要的实用技术、致富信息、农产品需求、农业经营管理等与农民生产生活密切相关的知识信息3。而在新形势下，随着城乡之间的交往与劳动力流动变得频繁，农村社会分工不断细化，出现了不同于传统农民的新型农民，其生产生活开始改变单一的模式，生产实践活动日益多样化、复杂化，作为不同层次的媒介消费者必然也会呈现出各自不同的文化需求与信息消费类型。

由此可见，在乡村社会中农民对于农业生产实践等方面信息的传统刚性需求与现代信息消费的多元化发展，使得农民被动依赖并不以其作为主要受众的大众传媒的局面已经变得越来越不现实。农民在诸多信息需求满足方面的严重不足与无所适从，而作为满足农民文化需要，为农家所开，为农村读者所用，专门配备了与农民生产、生活密切相关的实用类图书的农家书屋本该可以填补空白、大有作为、大放异彩，但事实上的门庭冷落、 “徒有虚名”，却偏离了农家书屋的本来意义和建设目的。

总之，一边是信息的提供者，一边是信息的需求者，同一时空下的两者之间却存在难以逾越的障碍。如此的尴尬与矛盾，需要我们反思的是两者之间的实际契合度与协调性的问题。也就是说，我们一方面需要了解不同类型农民的真实信息需求及满足状况，另一方面也要关注 “农家书屋”在书刊配置是否做到了能够适应农村需要、合乎农民口味，在品种上能够体现多样性、广泛性，让不同知识层次、不同兴趣爱好的农民都能看到适合自己的书籍等。然而，从农村居民的文化需求与满足看农家书屋缺位的背后，真正需要我们审视的则是应该如何面对和解释农家书屋建设与使用的错位。

四、从“压力型体制”看农家书屋建设与使用的错位

我国农家书屋工程建设的跨越式发展与奇迹的创造，从某种程度上说，是典型的压力型体制下的产物。所谓 “压力型体制”指的是一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。为了完成经济赶超和各项指标，各级政治组织把这些任务和指标，层层量化分解，下派给各级组织和个人，责令其在规定的时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩［4］（P28）。这种政治体制是我国在实施赶超型现代化战略和市场化进程中出现的，是经济中的承包责任制在政治中的运用，当前县乡政府间的政治体制即为压力型体制的具体体现。

不少农家书屋存在徒有形式、疏于管理、少人使用等现象，表面上看是农民认知不足及书屋管理存在缺陷，其本质则是当前我国农村社会压力型体制下的乡村文化建设的问题。实际上多数农家书屋建设的运行过程大致分为指标任务的确定、指标任务的派发、指标任务的完成和指标任务完成的评价这几个阶段。其主要特征是将各种任务和指标进行量化分解，从县到乡镇，再到村甚至每个农户，层层分解下达。而完成这些任务和指标则是评价每个组织和个人 “政绩”的主要标准，进而与干部的荣辱、升迁挂钩，形成一种自上而下的压力［5］。它的权力运行方向也是自上而下的，它运用的是政府的政治权威，通过发号施令、制定和实施政策，对社会公共事务实行单向度的管理。一直以来，我国农家书屋工程的建设基本就是遵循这一路径来实现的。

然而如上文所述，无论是从农村公共文化服务设施现状看农家书屋的尴尬，还是从农村居民的文化需求与满足看农家书屋的缺位，当前农家书屋建设与使用错位的背后，反映的却是我国农村社会压力型体制下的乡村文化建设与治理的诸多问题。具体而言，这些问题主要体现在以下几个方面：

其一，压力型体制下的选择性政策执行。有学者在对地方行政的研究中发现，中国地方行政中形成了一种 “选择性政策执行”的现象。所谓选择性政策执行是指基层官员包括村干部在执行上级政府命令时，倾向于 “硬指标”，而忽视、冷处理 “软指标”的现象［6］。衡量硬指标的标准通常是是否能被量化、是否会导致一票否决、是否在政绩考核中占据重要地位等。农家书屋工程中也会存在或在某段突击时期存在建设任务的硬指标，此时作为政策落实的执行者，处于基层政权中的乡村干部不得不硬着头皮去完成。然而，“上面千条线，下面一根针”，国家各种各样的惠农政策传达到农村，一般都需要村干部来予以贯彻落实。这样一来，必然会迫使村干部选择性地执行一些不得不执行的政策，而且多数时候其实也只能疲于应付。

在J市调研时，有村干部埋怨：“你看我们办公室墙上挂满了这些文件和通知，平时的工作就已经排得很满了，根本没时间真正把这些任务完成和做好。我跟你说，都是为了应付上面的检查，很被动。我们也承认搞这些都是形式，但是不做也不行。”如此一来，对于一些短期见不到效应、不在检查考核指标之列的软指标，哪怕是与群众利益密切相关，则很难被村干部所重视，更不要说认真地去执行。除非一些涉及有领导重视甚至强制或属于舆论关注的热点或焦点问题等软指标，才有可能被当作 “硬指标”谨慎对待。在J市，一位村支书坦陈：“唉，搞这些 （农家书屋）都是形式。（那为什么还要做呢？）（指着红头文件说）你看看这个，你敢不搞吗？那不是得罪领导嘛？”基层政府上述选择性政策执行其实容易导致政策规避或避重就轻且象征性地执行政策的行为产生，这在一定程度上影响了农家书屋建设工程的良性发展，并会引发农家书屋建设 “一哄而上，一哄而散”的短期性行为。

其二，数字化政绩背后的乡村 “年检政治”与制度压力。除了选择性政策执行，人们在讨论压力型体制时通常诟病较多的是基层政府的政绩工程与制度性造假。众所周知，压力型体制是以 “目标责任制”为手段，利用科层制的组织结构推行其所设定的 “目标任务”，从而给科层组织制造 “行政”压力。在压力型科层制下，乡镇一级政权组织处于两种运作逻辑之中。一方面，作为国家科层体制中的乡镇必须按照规章制度和组织程序进行专业化和非人格化的运作；但另一方面，自下而上的一层一层任务必须完成，一项一项指标必须达标，一批一批的检查组、考核组必须应对，乡镇包括村级组织会处于重重压力之下［7］。

重数量，轻质量；重建设，轻管理；重上级考核，轻农民参与……这些都是当前农村文化建设中存在的弊端。在自上而下的压力型体制和数字化的政绩考核模式下，乡村干部在文化建设中工作的重点并非 “取悦”农民，而只需以数字化的工作报告“向上负责”。换言之，乡村文化建设主要是村干部以及基层政权的一项 “政治任务”，并未被他们从内心深处所认同［8］。而且在现有体制下，为完成上级政府与部门分解下达的各项任务，在采取正式权力或正式权力的非正式运用等手段完成指标任务的同时，乡村干部常常会采取造假和谎报的办法以应付上级每年一次的 “年检”或不定期的检查评比。在J市，一位负责当地农家书屋建设的乡镇干部并不否认 “搞农家书屋就是为了应付上面的检查，走走形式”。该镇的一位村干部也承认：“上级部门来检查的时候，一般都只是看看书屋的硬件设施是否达标，而对真正的使用效果如何并不关注。所以，有时候我们为了应付检查，就会找几个熟人冒充群众在那看看书、读读报，应付一下就过去了。”如此看来，上述 “上有政策，下有对策”的 “民间智慧”，必然会妨碍农家书屋的正常建设与使用。而在乡村熟人社会中这些明目张胆的弄虚作假的表面文章也会引起农民们的反感，甚至直接损害了基层政权权威与政府形象。

其三，公共物品供给主体的责任缺失与信任危机。农家书屋属于能够满足农村公共需要，具有传播三农信息、服务三农及保障弱势群体权益等方面作用的农村公共物品。而农村公共物品的非排他性、非竞争性和外溢效应明显的特点，决定了政府应在农村公共物品供给中发挥重要性，并承担起供给的责任。考虑到农家书屋工程建设的面广、量多、任务重，事实上这一农村公共物品的供给责任一直是由基层的县乡政府部门甚至村组织来承担的。

一般而言，代表国家权力的县政府、乡镇政府包括村委会都是农村公共物品的供给主体。但是县级政府通常优先考虑的是招商引资、城镇建设等见效快、收益高的项目以及为这些项目所作的公共服务，而习惯于将自身承担的农村公共服务职能部分或全部转移给乡镇，乡镇政府也经常性地将供给的任务置之不理或干脆再推给属下的村委会和村干部，致使农村公共物品供给主体责任不清［9］。由于压力型体制下农村公共服务供给的决策程序与考核机制是 “自上而下”的，也使得农村公共服务供给包括农家书屋建设在内，通常很少关心和反映农民对公共服务的真实需求。在J市调研时发现，有关农家书屋等乡村文化的建设，几乎没有乡镇干部会事先对农民的文化需求包括读书兴趣进行了解，甚至认为没有必要。如在问及H镇文化站站长是否有过对农民文化需求进行调研时，他自信地回答：“我搞文化很多年了，对这个很了解，不需要调研了”，“农民的意见不需要专门问的，以前生活在一起，看看就知道了，我们在镇上不下乡也能够了解到”。然而农家书屋建设的实际效果不佳甚至偏离目标，不能不说在农村公共服务的提供过程中，基层政府部门的角色失位与责任缺失是不争的事实。而作为乡村文化建设重要参与主体之一的农民，则无法在其中发出应有的声音和文化的表达。此时，尊重作为农村居民的读者甚至是作为对农传播的受众权利难免成为一纸空文，“让农民成为农家书屋的主人”的呼吁更多的时候也变成了一句空洞的口号。不仅如此，压力型体制下的干群关系冷漠甚至紧张，以及普遍存在的乡村干部信任危机也是当前农家书屋建设与使用错位的重要原因。

总之，我们不难看出，真正导致我国农家书屋建设工程出现 “重建设、轻管理；重数量，轻质量；重形式，轻效果”及很难可持续发展等一系列问题，并非只是 “少几本新书、少一个管理员、少一份制度”等表层的问题，更深层次的问题则是农家书屋工程实际建设与推广过程中存在的上述选择性政策执行、数字化政绩游戏、乡村干部责任缺失与信任危机等压力型体制下的乡村治理困境。这些问题的不解决，就不可能改变基层政府部门以及乡村干部在权力自上而下控制中的唯上不唯下立场，并会导致农家书屋建设前与建成后疏忽、侵犯农民权益的行政惯性积重难返甚至带来恶性循环。

五、结 语

从本质上看，农家书屋工程等乡村文化建设的过程就是国家对于乡村社会的治理过程。而在现代社会中，国家对于农村的治理过程其实也就是国家与社会之间的上下互动传播的过程。因此，我们有必要从治理的视角对 “农家书屋工程”有个新的认识。所谓 “治理”指的是 “统治者或管理者通过公共权力的配置和运作，管理公共事务，以支配、影响和调控社会”［10］。乡村治理主要是指运用公共权威对乡村社区进行组织、管理和调控，构建乡村秩序，推动乡村发展。乡村治理是实现农村公共物品合理配置和有效供给的前提，而有效的农村公共物品供给又成为实现乡村治理的有效途径和手段［11］。

在压力型行政体制中，基层政府必然是提供农村公共物品或公共服务一时难以替代的供给主体和平台。之前各地农家书屋的建设已经证明了这一点。然而现实也已表明，农家书屋的实际建设与使用过程中所出现的诸多问题，无不显示压力型体制下乡政的异化、农村公共物品的供需矛盾与制度壁垒及基层政府的角色悖论与利益冲突。而要解决农家书屋工程建设的问题，不能够 “头痛医头，脚病医脚”，也不能够只是依赖治标不治本的 “领导重视、全民动员、加大投入、增强监督”等传统运动式治理方式。

农家书屋的建设是一项面向农村、面向基层的文化建设系统工程。除了要重视权力配置、制度保障、财政支持、民主监督等基层政治运行机制与战略方面的变革，还必须从历史与全局的角度审视当前乡村文化建设环境与乡村政治的体制局限性，并从根本上对地方压力型体制进行改革，实现农家书屋建设工程一直以来的单向行政运作向多元治理实践转型。并从制度上改变现有县乡压力型体制，大力发展农村基层民主政治，将农村公共物品供给的决策权部分或逐渐交到农民手里，从而能够在中央、地方与民众三方之间建立起良性互动的均衡局面。农家书屋工程作为满足农民群众基本精神文化需求，由政府提供保障，农民自主管理的文化工程，只有实行一种上下互动、沟通的民主合作治理型体制并建构服务型的乡镇政府，才能真正提高农家书屋工程建设的行政效率与服务水平。而为了构建民主合作治理型体制，就必须逐步推行建立在民主合作基础上的乡村自治制度，给乡镇政府及村级组织充分的自主权。并适当转变基层政府职能，建立和健全以群众满意度为主要指标的新的绩效考核评价机制。同时还需要政府和民众之间建立有关公共产品需求沟通和表达机制，最终实现农村公共服务供给的自主化、社会化和农家书屋工程建设真正向农民本位的回归。

［1］陈崇山.谁为农民说话：农村受众地位分析［J］.现代传播，2003，（3）.

［2］罗翔宇.农村信息传播：解决城乡二元结构矛盾的重要视角［J］.湖北民族学院学报，2005，（3）.

［3］周国清，黄俊剑.新媒介环境下农民受众的需求特征及其应对策略［J］.湖南师范大学社会科学学报，2011，（4）.

［4］荣敬本，等.从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革［M］.北京：中央编译出版社，1998.

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［11］郑欣.对农传播中的农民权益问题：基于受众本位论的分析［J］.南京师大学报（社会科学版），2011，（4）.

注释：

①J市位于江苏省中部，为县级市，处于江苏省苏南 （苏、锡、常）地区和苏北地区的中间层次，素有 “江淮孔道”、“苏北门户”之称，比较符合普遍意义上的转型期的农村型态。可见，以J市农村地区为调查地点的乡村文化传播及农家书屋使用与需求调查结果具有一定的代表性。

②问卷发放按照各镇的农业人口比例进行配额抽样，共发放问卷250份，实际回收有效问卷220份，有效回收率为88%。此次调查样本中，男女比例大致相同，男性偏多占56.4%。从年龄的分布上来看，青年人所占比例较少，其中16—35岁的青年人口占19.6%，36—55岁的中年人占42%，而老年人口则达到了38.4%的比例。所调查样本的文化水平偏低，其中小学及以下学历的人有41.6%，中学教育水平的人口占50.4%，大专及以上学历的农民只有7.2%。其收入来源主要来自三个方面：打工收入是最主要的收入来源，高达50%的比例，其次是农副产品收入，占28.8%，收入来源于固定工资的农民也占到了15.6%。

（责任编辑 刘传红）

F320.3

A

1671－0169（2012）02－0131－07

2011－11－18

教育部人文社科青年基金项目 “面向三农的传播服务研究”（09YJC860016）

郑 欣 （1973—），男，江苏扬州市人，教授，社会学博士，研究方向：传播社会学、乡村传播。