出口补贴受国际贸易法影响的分析及应对策略

浙 江工商大学杭州商学院 蒋 骅

1 出口补贴的定义

出口补贴是国内政府经济行为的范畴，体现了国家经济主权的性质。但是自从中国加入WTO以后，就必须遵循该组织为了维护世界贸易秩序专门制定的《补贴与反补贴措施协定》，因为表面上看出口补贴仅是一种国内行为，但是随着国际贸易的扩张，一国的出口补贴政策会对其他国家产生负面的影响，甚至可能会对他国产业构成毁灭性的威胁，各国政府为了维护本国的利益针对出口补贴实行反补贴，导致了国际贸易摩擦升级，因此出口补贴就影响到了世界贸易秩序，不仅是一国经济行为。我国由于属于发展中国家，很多产品缺乏国际竞争力，政府往往会采取出口补贴的形式对其进行支持，在国际市场上获得价格优势，进而获得一席之地。

2 出口补贴遭到反补贴调查现状及特征

2.1 反补贴现状

入世以来，我国经济由于对外贸易的迅速发展也得到了快速地增长，但是我国与国外不断地发生贸易摩擦，据初步统计全球数十几个国家和地区对我国发起了反补贴等贸易经济调查。至今我国已经连续5年成为全球遭受反补贴调查最多的国家。美国是我国的第一大贸易伙伴，因此贸易摩擦中与美国的为典型，2006年以前美国没有发起对中国的反补贴调查，但是在2006年对中国铜版纸进行反倾销与反补贴双反调查，2007年正式决定对中国铜版纸征收7.4%～44.25%的反补贴税和21.12～99.65%的反倾销税，近两年又对中国的橡胶和纸制品进行了反补贴调查。由于美国起到了带头作用，其他很多国家纷纷效仿美国形成连锁反应对中国实施反补贴行为，反补贴已经成为我国出口面临的一个重要问题。

2.2 反补贴特征

2.2.1 运用国内法与国际法结合实行反补贴

美国是对华反补贴的典型代表，一方面不承认我国市场经济地位，另一方面在应用法律法规时却引用适合于市场经济国家的法律法规。如果是非市场经济国家，政府补贴与企业财产难以分开，生产资料价格都是由政府制定，因而对中国实施反补贴法是行不通的。但是美国在处理问题时却假设某一产业是在市场经济条件下运行的，除非能够提供充分的证据证明其不是在市场经济条件下运行，WTO也规定SCM协定适用于市场经济国家，对非市场经济国家则没有明确的规定，所以必须假设某一产业在市场经济条件下运作才能援引该法律对中国进行指控。因此美国往往一方面根据本国法律发起对中国的双反调查，另一方面又积极援引SCM协定，煽动其他国家对中国一起实施反补贴。

2.2.2 反补贴往往与反倾销结合

2004年以前我国一般只面临反倾销措施，反补贴即使有最后也会以我们的胜利而结束。因为法律不适用于非市场经济国家。但是在2004年以后，一些国家对法律进行了操作上的调整，不仅实施反倾销，而且实施反补贴，对中国涉案的产品构成双重救济[1]。根据商务部统计，目前除了印度只是单纯地进行反补贴调查，其他国家基本都是将其与反倾销结合双管齐下。这样做的目的就是削弱反补贴产品的价格优势，更加严厉地限制中国产品的进口，给国内相关产业提供双重保护。虽然中国政府积极抗辩，认为既然美国不承认中国的市场经济就不应该援引美国反补贴法及SCM协定，但是抗辩最终还是无效。

3 中国知名品牌产品出口补贴受国际贸易法影响案例分析

3.1 案例

案例：中央政府包括商务部、发改委、财政部等部门联合印发了《关于扶持出口名牌发展的指导意见》的通知，也就是CWTB-24号文件。该指导意见采用了“提出指导意见如下”的语句。指导意见要求“商务部会同发改委、财政部、科技部、海关总署、税务总局、质检总局等部门，指导出口名牌工作。各级人民政府要加强领导，并根据自身发展特色制定适合于本区域的出口名牌发展战略，逐步建立并完善工作机制，落实帮扶政策，全面实施出口名牌战略。”并且这份文件加了一个文头：为落实党中央和国务院关于加快培育自主世界品牌、转变外贸增长方式精神，商务部、发改委等联合发布该指导意见，请各地区、各部门、各行业结合自身实际认真贯彻落实此精神，切实提高我国企业和出口产品的国际竞争力。特此通知。但是就是因为这份文件引起了世界上多个国家与中国的争端，几乎都针对中国政府制定的这个名牌发展方针提出要在WTO争端解决机制下进行磋商解决的请求。2009年1月7号，WTO网站发布了美国“中国—赠与、贷款与其他鼓励措施”的WTO磋商请求全部内容。次日又发布了墨西哥提出的同样的磋商请求。紧随其后，加拿大、澳大利亚、土耳其、危地马拉、欧共体纷纷请求加入该磋商，提出的要求都是一样的，要求中国政府调整该战略，阻止中国政府可能对名牌产品出口实施的出口补贴或者修改一些与补贴有关的政策措施，从而避免国内企业遭受到来自中国名牌产品低价竞争带来的冲击。最后中国被迫与美国、墨西哥和危地马拉举行联合磋商，最终该磋商以中国签订修改战略方针及调整相关政策措施的协议条款而结束。

3.2 案例分析

该事件的发生源于中国属于WTO成员国，WTO为了维护协调各个国家的利益制定了约束成员国的很多协定条款，成员国必须在协议条款框架内从事国际贸易活动。针对国际贸易中存在的补贴与反补贴问题，WTO制定了《补贴与反补贴措施协定》，简称为SCM协定，该协定一直是解决贸易争端中补贴问题主要引用的规定。美国等其他一些国家都是基于SCM中相关条款对中国上述通知提出了反补贴指控。该协议将补贴分为三种形式：禁止性补贴、可诉性补贴和不可诉性补贴。出口补贴对本国出口具有促进作用，但是会对贸易中的其他成员构成威胁，对国际贸易产生了一定的扭曲，因此出口补贴是WTO所禁止的，所以出口补贴被定为禁止性补贴，具有专向补贴的性质。

SCM协定附件1列出了出口补贴示例清单，其中包括政府根据出口成绩对一家公司或产业提供直接补贴等等。这一点也是WTO出口补贴法律认定的要点之一，即视出口实绩为条件[3]。从这一点来看，视出口实绩为条件应该作为出口补贴最本质的特性。比如文件中出现视什么为条件等阐述，这也就是要求出口实绩与出口补贴之间具有一定的联系。中国政府的文件只是做出一个名牌发展战略方针，而且这个战略方针是不是赋予强制性措施的法律文件也值得探讨，WTO解决争议首先将措施分为强制性措施和任意性措施两种，如果是强制性的措施则可能构成违法的事实，但是如果仅是一项任意性措施，则文件本身并不能构成违法事实。在这次争议解决中，其他各国仅仅通过文件的措辞就认为该指导意见属于强制性的措施。即使这一条不成立，他们同样将指导意见同地方政府采取的措施结合起来判定以出口实绩为条件，即违法的一个重点要素已经成立。事实上中国加入WTO也签订了条款，即中国地方各级政府的地方性法规及措施等也应该在WTO协定框架内，因此可以判定中国地方政府实施的补贴基本是与出口实绩挂钩的补贴，的确是违反了反补贴协定。WTO出口补贴认定的第二个要点是视出口实绩为多种其他条件之一，也就是说不论出口实绩是获得补贴的充分条件还是必要条件，只要能够推导出补贴是以出口实绩为条件就可以判定视出口实绩为条件，构成了法律上的禁止补贴行为。第三个要点就是“法律上或事实上”视出口实绩为条件，即不管法律有没有明确规定，只要事实上是以出口实绩为条件也构成了禁止性补贴行为。中国政府的指导意见即使不构成法律，也没有明确提出具体的帮扶措施，但是根据第二和第三个要点地方政府实际上采取的出口与收益联系在一起的政策就可以视为以出口实绩为条件。

根据上述分析，中国政府在此次磋商中缺乏有利的法律支撑，以致最后妥协让步。但是我们也应该注意到反补贴协定有一个例外辩护，也就是11.9条规定：“主管机关一经确信不存在有关补贴或损害的足够证据以证明继续进行该案是正当的，则根据第一款提出的申请应予以拒绝，且调查必须立即结束，如补贴是微量或者补贴导致的损失可以忽略不计，也应该立即停止调查。”如果当时中国政府援引这条例外辩护，根据中国出口情况及补贴情况证明出口补贴是属于这个例外条款中提到的微量补贴，结果可能会对中国政府稍微有利一点，至少不会在辩护中拿不出一点对自己有利的证据。

4 针对反补贴调查的应对策略

4.1 政府层面

4.1.1 提供有力证据积极应对

中国在面对其他国家的反补贴指控中不能消极坐以待毙，应该根据及时准备有力证据积极应对。在这方面政府应该不断积累应诉经验，储备更多的专业性人才，应对WTO框架下的补贴是一个非常专业的问题，不熟悉掌握法律法规在应诉中会显得非常被动，也就不能找到一个对自己有力的突破口进行抗辩。法律法规不可能尽善尽美，在法律不够完善的情况下找出对自己有利的法律条款是应对指控的一个可行的方法。如在中国知名品牌产品出口补贴案例中可以看出，如果中国政府积极援引例外条款，即微量补贴条款进行抗辩或许结果会稍微好点，即使不能扭转局面，也会使事情不至于更糟。

4.1.2 调整完善补贴政策

中国目前还是一个发展中国家，一些产业的成长相对于其他国家显得非常落后，在国际市场中根本不具有竞争力，因此中国的补贴政策还是有其存在的必要性，而不能因为各国对中国实施反补贴就取消补贴政策，这样对国家产业结构升级也是不利的。正确的做法应该是根据WTO的规则对我国及我国入世的承诺对出口补贴政策进行调整，并根据规则的最新动态不断调整出口补贴政策，在政策阐述中尽量避免出现SCM协定中涉及的词汇，该文分析的案例也是一个很好的例证。另外应该调整补贴的方向，不应该实行SCM协定明确禁止的补贴，应该对企业进行生产要素补贴，这类补贴一方面可以提高企业竞争力，另一方面也不会招惹诉讼。

4.2 企业层面

4.2.1 技术结构调整升级

中国实施出口补贴的初衷也是因为国内某些产业相对于国际水平较为落后，为了能够促进其发展壮大，政府对其实施出口补贴，从而使其获得价格上的竞争优势。但是从长远来看这不利于企业获取核心竞争力，而且这种贸易方式会浪费国家资源，出口产品附加值低，获利微薄。企业应该考虑改变出口战略方针[2]，不断进行技术革新，使产品具有更高的技术含量，以此培育自身的核心竞争力，而不需要靠低价参与竞争。

4.2.2 实行多元化战略

目前我国贸易伙伴地理位置较集中，主要以美国、日本和欧盟为代表。对一些国家出现巨额的贸易顺差之后就容易引起与该国的贸易摩擦。所以中国应该将贸易伙伴扩大化多元化，避免对外贸易主要依靠个别国家，这样就能够尽量降低遭到反补贴指控的可能性。

[1]余利红,刘海云.对华反补贴的最新动态、发展趋势与因应对策[J].国际商务研究,2009(3).

[2]尹丽艳.国外对华反补贴的现状与对策[J].世界贸易组织动态与研究,2007(9).

[3]蒋科.论WTO出口补贴的法律认定——以WTO出口补贴争端解决案例为线索[J].现代商贸工业,2009(19).