基层法院对外委托鉴定工作存在的问题及建议

冯雪梅

（成都市锦江区人民法院，四川 成都610016）

基层法院对外委托鉴定工作存在的问题及建议

冯雪梅

（成都市锦江区人民法院，四川 成都610016）

2005年10月1日实施的全国人大常委会《关于司法鉴定管理问题的决定》取消了人民法院和司法行政部门的司法鉴定权，法院在审理过程中所遇到的涉及司法鉴定的案件统一对外委托，对规范对外委托鉴定工作起到了有益的作用。但也出现了新情况新问题，如机构设置不健全、对被委托机构拖延鉴定期限无约束机制、信息披露不够、有些鉴定项目由于无对应机构无法鉴定等，对上述问题进行分析并提出相应的对策建议。

司法鉴定；对外委托；问题；建议

全国人大常委会 《关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称《决定》）实施以来，各级法院依照《决定》的要求，各类鉴定均委托司法行政部门审批的鉴定机构鉴定，委托程序按对外委托有关规定实施。法院对外委托司法鉴定工作，在审判、执行人员与当事人、鉴定人之间筑起了有效的隔离屏障，实现“审鉴分离”与“执鉴分离”，保证了审判、执行人员集中精力办案，降低了诉讼成本，确保了司法公正。但由于《决定》出台后未制定相应的细则，对外委托鉴定工作出现了不少新问题新情况。本文立足于基层法院的实际情况，分析当前对外委托鉴定工作实务中存在的问题，并提出意见和建议。

1 基层法院对外委托鉴定实务中存在的问题

1.1 机构设置不健全，人员配备不足

最高人民法院《关于地方各级人民法院设立司法技术辅助工作机构的通知》并未对基层人民法院设立司法技术辅助工作机构作强制性规定。以成都市20家基层法院为例，仅有11家设立了司法技术室，专门负责对外委托工作，其他基层法院的对外委托司法鉴定工作大多由办公室统一管理，未设立专门的司法技术辅助工作机构，还有的法院由审监庭或者立案庭负责该项工作。由于基层法院人员编制有限，加之近年来法院案件数量激增，对外委托案件随之大量增加，但因人员配备不足，影响了对外委托工作的质量和效率。

1.2 对外委托鉴定期限长，工作效率较低

1.2.1 法律对对外委托移送期限无明确规定

最高人民法院 《人民法院司法鉴定工作暂行规定》以及省市两级法院的相关文件对鉴定期限均有明确的规定，但对于对外委托移送期限，即当事人提出鉴定申请之日，到鉴定材料移送到鉴定机构之日的时间却无明确规定。在实践中，案件移送鉴定就进入了审限扣除状态，而对外委托鉴定时，又往往因为鉴定材料未经质证、鉴定材料不全、委托事项填写不清楚等原因无法立即对外委托，造成当事人提出申请后较长时间才正式移送到鉴定机构进行鉴定的问题，不仅严重影响对外委托司法鉴定的工作结案率，也拖延了案件的审结时间，引起当事人的不满。

1.2.2 司法鉴定机构超期结案的现象普遍存在

案件移送到司法鉴定机构，由于司法鉴定机构与人民法院没有法律上的管理和监督关系，因此人民法院无权强制干涉鉴定机构的鉴定期限和效率，目前也没有任何约束机制。实践中司法鉴定机构未按《人民法院司法鉴定工作暂行规定》按期结案的现象普遍存在。

1.2.3 部分当事人有滥用鉴定权利拖延诉讼的倾向

少数当事人频繁申请鉴定，以此拖延时间，增加对方诉讼负担，甚至恶意提出与争议事实没有关联性的申请，利用法官审查的时间拖延诉讼以达到非法目的，严重影响审判执行工作效率。

1.3 鉴定名册的双重管理导致对外委托鉴定机构范围相对缩小

《决定》及最高人民法院《人民法院司法技术辅助管理规定（征求意见稿）》、《人民法院对外委托司法鉴定管理规定》分别赋予了司法行政管理部门和人民法院对司法鉴定机构的名册管理权，形成对司法鉴定机构的双重管理。在实践中，司法鉴定机构在取得司法行政管理部门登记后，还要经过人民法院的选录进入到人民法院编制的机构名册，才能开展司法鉴定业务。如法医类鉴定，在《国家司法鉴定人和司法鉴定机构名册（四川省）》中多达50余家，而在四川省高级人民法院发布的 《全省法院对外委托鉴定机构名册》中仅有13家。且大多基层法院还要从上级法院的鉴定机构名册中筛选信誉较好、距离较近的鉴定机构编入本院的鉴定机构名册，更进一步缩小了选择的范围。

1.4 个别鉴定项目难以找到适格的鉴定机构

1.4.1 “三大类”（指法医、物证和声像资料类，下同）以外新产生的鉴定项目

随着科学技术的发展和当事人法律意识的增强，诉讼案件所涉及的专门性问题呈现出多方面、多层次的态势，申请进入司法鉴定程序的项目越来越多，登记在册的鉴定项目已无法满足现实的需要。

1.4.2 涉及多行业的综合性鉴定项目

有的鉴定项目涉及多个行业，而目前的鉴定机构由于分工过细，缺乏行业统筹，无法接受鉴定委托。例如，成都市锦江区人民法院办理的“改变用电系统能否导致消防工程不能按期竣工验收”的鉴定事项，该项目涉及工程质量、电路设施、消防验收等多个专业领域，找不到适格的鉴定机构接受委托。

1.5 对被委托机构和鉴定人的信息披露机制不健全

1.5.1 对被委托机构的信息披露机制不健全

在实践中，当事人对于被委托机构信息的获取渠道狭小，而多数基层法院未公布被委托机构的情况，当事人由法院组织选择机构时才从法院当场提供的机构名册中知道备选机构的名称。在当事人双方协商选择鉴定机构情况下，对于鉴定技术成熟、有权威鉴定机构的鉴定项目，当事人双方一般选择权威机构，造成此类机构的工作压力大、工作任务重，无法在规定的期限完成鉴定事项，影响了鉴定工作效率。对于无权威鉴定机构的鉴定项目，当事人很难达成一致意见，只能由法院组织随机选择鉴定机构，对于此类机构出具的鉴定意见，当事人又往往会质疑其权威性，甚至质疑随机产生鉴定机构过程的公正性。以网上发布鉴定机构信息为例，据笔者对成都市20家基层法院在网上公布鉴定机构名册情况的统计，仅1家公布了鉴定机构的名称、法定代表人、联系电话及地址，但也未反映各鉴定机构的资质等级、信誉等级、业务许可范围等当事人选择鉴定机构时考虑的关键信息。

1.5.2 对鉴定人的信息披露机制不健全

虽然《民事诉讼法》第45条、《刑事诉讼法》第28条以及《行政诉讼法》第47条都规定：在鉴定人与本案有利害关系或者有其他可能影响公正审判的情况下，当事人有权申请回避，但由于我国暂无司法鉴定人信息披露机制，基层法院也未公布鉴定人的情况，选定机构后法院询问当事人关于鉴定人的回避问题时，往往回答对鉴定人不清楚、不了解，没有什么可回避的。然而鉴定意见出具后，当事人又可能因对报告后所附鉴定人的资质提出异议而产生纠纷，影响案件的审理进程。

1.6 偏高的鉴定费用给对外委托工作带来困难

国家发改委和司法部联合制定的《司法鉴定收费管理办法》首次在国家规章层面对司法鉴定机构收费行为进行了统一规制。但由于该办法只针对司法实务中有关“三大类”的鉴定事项规定了相关计费标准，并未涵盖其他广义鉴定事项的收费，鉴定费用高的问题有所缓解但依然未彻底解决，有的鉴定机构故意分解鉴定项目，按项目逐一叠加收费，导致鉴定收费奇高，在一定程度上阻碍了当事人通过诉讼维权的渠道。此外，有的鉴定机构对法院对外委托鉴定和当事人自行委托鉴定采取双重收费标准，致使当事人质疑法院的廉洁和公正，影响法院的形象。

1.7 鉴定人出庭率低，法庭质证程序流于形式

鉴定人出庭作证是直接言词原则的要求，但在司法实践中部分鉴定人认为鉴定意见一旦做出，工作就已经完成，出庭作证是额外的工作，往往以与委托法院地理位置相距太远或工作繁忙为由拒绝出庭作证，导致法庭对鉴定意见的质证流于形式。而法官在没有相关科学专业知识背景的情况下，要准确评估案件中有关科学证据的证明力，以确定它们能否作为定案的根据，实在是一种“力所不能及”的事[1]。显然，鉴定人不出庭质证会影响法官对案情的查明和鉴定文书效力的认定，直接影响办案质量。

1.8 鉴定机构不按照法院委托事项实施鉴定

对外委托司法鉴定不同于当事人单方委托鉴定，应当严格按照法院出具的委托书事项进行鉴定。但是在实践中，少数鉴定机构忽视司法鉴定的特殊性，未经法院许可根据当事人的申请随意改变鉴定事项，致使法院委托事项得不到实现。

2 完善基层法院对外委托鉴定工作的建议

基层法院对外委托鉴定工作中存在的问题是一个综合性问题，笔者从法院内部和外部两个视角，提出对策建议。

2.1 对法院内部对外委托管理工作的建议

2.1.1 设置专门机构，建立对外委托鉴定工作保障机制

为适应案件快速增长的需要，提高对外委托鉴定案件的督办效率和管理水平，充分发挥司法技术辅助工作在审判执行工作中的技术保障作用和在队伍建设的“防火墙”作用，基层人民法院应按最高人民法院《关于地方各级人民法院设立司法技术辅助工作机构的通知》有关精神，尽快设立司法技术辅助工作机构，配备专门的技术人员，优化人民法院内部职权配置，建立对外委托鉴定工作保障机制，为审判、执行工作服务。并且定期组织对外委托鉴定工作人员学习专门的技术知识、法律法规知识及对外委托鉴定工作程序，开展理论与实践调研活动，不断提高对外委托鉴定工作人员业务技术水平，确保对外委托鉴定工作顺利进行。

2.1.2 完善制度，强化对外委托鉴定工作的监督管理

基层法院应结合当地实际情况，制定切实可行的对外委托鉴定工作制度和程序规制，明确业务部门与委托鉴定部门的分工职责，建立业务部门与委托鉴定部门的沟通协调机制，规范不同案件的鉴定材料种类、移送期限，确保对外委托鉴定案件在法院内部不拖延。充分利用信息化技术手段加强对外委托鉴定案件的监督和管理，将对外委托鉴定案件纳入案件流程管理，将重大、疑难、复杂的对外委托鉴定案件纳入“两权”管理，打造工作平台和监督管理平台，促进对外委托管理工作向规范化、科学化、效能化方向发展。

2.1.3 明确权责，建立对鉴定机构的评价监督机制

按照《决定》关于建立统一的司法鉴定管理体制的精神，应当由司法行政部门对司法鉴定机构实施统一管理，审查鉴定机构的资质、条件以及鉴定人的资格，建立相应的名册登记、编制制度，负责年审，并根据鉴定人、鉴定条件变化和是否有徇私舞弊、差错率等对鉴定名册进行调整。

（1）实行对外委托鉴定机构的开放准入制度。凡在司法行政部门编制的《国家司法鉴定人和司法鉴定名册》内的司法鉴定机构，均可接受法院的委托开展司法鉴定工作，法院不再单独编制鉴定机构名册。

（2）建立对外委托案件的结案效率统计制度。定期统计对外委托案件的结案情况，对结案时间严重超期的，向鉴定机构作口头通知、书面警告，严重的报上级法院视情况暂停其对外委托鉴定资格，以保证对外委托鉴定工作的效率。

（3）建立对外委托案件的结案质量评价制度。定期检查各鉴定机构承办的对外委托案件，对各鉴定机构的错鉴率、采信率、鉴定文书规范情况等方面进行评价。如发现鉴定机构或鉴定人因违反法律法规或因故意、重大过失造成鉴定意见错误导致严重后果的，向其主管行政管理机关发出司法建议书，依法追究其相应法律责任。

（4）建立鉴定机构全方位信息公开制度。通过互联网、报刊杂志等多渠道公布鉴定机构的详尽信息，除公布鉴定机构的名称、法定代表人、联系电话及地址等基本信息外，还须重点公布鉴定机构的资质等级、信誉等级、业务许可范围、错鉴率、采信率、受表彰处分等情况。此外还应公布鉴定人的姓名、执业类别、专业技术职称等情况，使当事人能够理性地选择鉴定机构，同时保障当事人申请回避的权利，确保司法公开公正，维护当事人的权益。

2.2 对完善相关制度和机制的建议

2.2.1 建议出台司法鉴定收费减免制度细则

实行司法鉴定收费减免，降低司法鉴定的门槛对弱势当事人实现诉愿、法官查明案件事实有着重要的作用和意义。现行的与司法鉴定相关的法律法规、地方法规涉及司法鉴定收费减免的内容，规定不够明晰，内容也较为简略，可操作性差。例如，国家发改委、司法部颁布的《司法鉴定收费管理办法》第17条规定：“符合法律援助条件的受援人，凭法律援助机构提供的有效证明，申请司法鉴定的，司法鉴定机构按照有关规定减收或者免收受援人的司法鉴定费用。对于不符合法律援助条件，但确有困难的，司法鉴定机构可以酌情减收或者免收相关的司法鉴定费用。”但是，“有关规定”由谁制定？具体内容是什么？均不得而知。尽管法院考虑到审判和保护弱势当事人的需要，建议司法鉴定机构在鉴定收费时考虑予以减收、免收的现象比比皆是，但没有国家有关细则的指导调控，鉴定机构不可能大范围减免鉴定费。

2.2.2 建议完善司法鉴定资源的合理配置

（1）设立“国家级”、“省级”的公立综合性司法鉴定机构，发挥司法鉴定机构的示范带头作用。司法活动中涉及的一些非常疑难复杂的鉴定事项，需要高新技术设备和高水平、高素质的技术人员，而社会鉴定机构由于自身的性质和生存的压力无法达到。基于此，由司法部牵头组织，在最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、科技部等有关部门共同努力下已遴选出10家“国家级”司法鉴定机构，这10家机构除1家位于西南地区外，其余集中于北京、上海等发达地区。因此，笔者认为，各省应因地制宜，利用高等院校、科研院所现有的鉴定机构，重点发展一两家资质高、能力强的“省级”公立综合性鉴定机构，专门解决本省对外委托鉴定中那些鉴定技术疑难、鉴定事项新颖、当事人争议大、社会影响广泛、对鉴定公信力要求高的鉴定事项，避免当前审判活动中存在的多头鉴定、重复鉴定、鉴定意见冲突等突出问题，充分发挥司法鉴定制度保障司法、服务诉讼、化解矛盾纠纷的功能作用。

（2）建立社会鉴定机构之间的资源共享机制，推动司法鉴定行业整体水平的提高。针对目前社会鉴定机构数量多、规模小、鉴定业务单一的情况，建立社会鉴定机构之间的资源共享机制，促进各社会鉴定机构之间，特别是规模小、仪器设备少的鉴定机构与实力雄厚、优势突出的鉴定机构之间，较大城市的鉴定机构与周边县（区）的鉴定机构之间在人才、设备、技术等方面的资源共享与交流，共同解决一般的对外委托鉴定事项，提高司法鉴定的效率，维护司法鉴定的权威性和社会公信力。

2.3 建立鉴定人出庭制约机制

根据《决定》第11条的规定：“在诉讼中，当事人对鉴定意见有异议的，经人民法院依法通知，鉴定人应当出庭作证。”可见，出庭作证是鉴定人的法定义务，鉴定人出庭接受询问是正当程序的要求。建议在规定鉴定人出庭义务的基础上进一步建立鉴定人出庭制约机制，确立鉴定人的法律地位，明确鉴定人可不出庭的例外情形以及鉴定人不出庭的法律后果，以便于控辩双方通过鉴定人出庭接受质询，在法庭审理中对鉴定意见进行质证、辩论，帮助法官对鉴定意见进行审查，结合本案的其他证据进行综合分析，对鉴定意见的可采性和证明力作出比较清晰的判断，进而作出使当事人信服的判决。

[1][美]约翰·W·斯特龙.麦考密克论证据[M].第五版.汤维建，等，译.北京：中国政法大学出版社，2004：137-138.

（本文编辑：包建明）

DF8

B

10.3969/j.issn.1671-2072.2012.05.025

1671-2072-（2012）05-0139-03

2012-04-24

冯雪梅（1984—），女，助理审判员，硕士研究生，主要从事对外委托司法鉴定工作。E-mail：fengxm1984@yahoo.com.cn。