以人为本 统筹城乡杭州市开创农村居家养老服务新格局

◎ 余 岱 陈国民 陈 娜 鲍柏焕

以人为本 统筹城乡杭州市开创农村居家养老服务新格局

◎ 余 岱 陈国民 陈 娜 鲍柏焕

截至2011年底，杭州市有60岁以上的老年人口122.19万人，占总人口的17.53%，其中农村老人50.68万人，约占老年总人口的41.5%。相关调查显示，全市农村老人的空巢率达30%以上，尤其是边远山区空巢率更高；农村老人失能率达10.2%，明显高于城市老人。面对农村地区人口老龄化、空巢化、失能化的严峻形势，近年来，杭州市不断创新服务理念、创新工作思路、创新发展举措，全力推进以“居家养老为基础，社区服务为依托、机构养老为骨干”城乡统筹的养老服务体系建设，在城市居家养老服务基本覆盖的同时，加快完善农村基本养老公共服务，促进农村地区的社会稳定与和谐。

一、完善政策，落实职能，农村居家养老组织体系基本健全

杭州市市委、市政府高度关注农村养老事业发展，相继出台《关于推进居家养老服务工作的若干意见》（杭政函［2008］239号）、《关于加快推进养老服务事业发展的意见》（市委［2010］24号）、《关于推进城乡统筹农村居家养老服务工作的实施意见》（市委办［2011］12号），对农村居家养老工作提出了明确的要求。2011年9月召开全市统筹城乡农村居家养老服务工作会议后，各区、县（市）纷纷把养老工作提到重要的议事日程，出台政策大力扶持农村居家养老工作。

杭州市建立县（市、区）、乡镇（街道）、行政村（社区）三级农村居家养老服务组织体系。在县（市、区）民政部门内设的专门从事和管理养老服务工作的科室，或成立养老服务指导中心，落实人员编制。在乡镇（街道）设置成立居家养老服务中心，负责辖区内居家养老服务的日常管理和服务。在各行政村（社区）成立居家养老服务工作站，负责落实社区居家养老服务各项组织工作，为本社区老年人提供信息联络和服务协调。目前，萧山、余杭及五县市已设立养老服务中心144个，覆盖所有乡镇（街道)；建成居家养老服务站1015个，覆盖了50%以上的行政村（社区）。

二、加大投入，分类指导，农村居家养老服务网络日益完善

（一）创建“星光老年之家”，提供文娱服务。各县（市、区）相继加大财政投入，充分利用好“福彩公益金”，创建农村“星光老年之家”，为农村老年人提供了基本的健康、休闲、娱乐场所。市财政按示范型、标准型和普通型分别给予8000元、6000元、4000元的建设补助，每年给予2500元的运营补助，并要求各县市区进行1∶1配套。全市共建立了3201个农村“星光老年之家”，覆盖所有行政村及部分自然村。老年人在“星光老年之家”内琴棋书画、吹拉弹唱，十分惬意。

（二）兴办老年食堂，提供膳食服务。市农村公益金资助老年食堂建设，对新增老年食堂给予2万元的开办补助，为解决农村老年人需求最强烈的吃饭问题提供了财政保障。全市共建立农村老年食堂219家，惠及6000余人。如富阳市常安镇横槎村老年食堂是全市农村最早创办的老年食堂，为本村20～30名高龄、独居、空巢、残疾的老年人提供午餐和晚餐，一荤两素每位收费2元，老人行动不便还可送餐上门。建德市乾潭镇下梓村“老年食堂”、征用了7亩农田，作为蔬菜、粮食基地，确保了服务机构的长期稳定运转。

（三）开办村托老所，提供集中养老服务。以集体组织兴办日托所、托老所的形式，满足老年人离家不离村的养老服务需求。截至目前，全市共建立了农村托老所145家。如富阳市积极探索偏远农村的养老问题，在大源镇勤功村利用闲置学校建立了托老所，为20余名空巢老人提供全托服务，每月收费为400元左右，切实解决了空巢老人的养老难题。建德市杨村桥镇长宁村为村里的无房户、低保户老年人家庭建起了敬老服务中心，一期建成15间平房，老年人家庭集中居住，互相照应，入住的老人都相当满意。

（四）新建居家养老服务照料中心，提供综合照料服务。居家养老服务照料中心具备休息室、餐厅、洗衣房、理发店、医疗保健室、阅览室等多种服务设施，可为老年人提供生活照料、膳食供应、保健康复、休息娱乐等综合服务。2012年度，由市、县（市、区）两级公益金专项资助了174居家养老服务照料中心建设，为每个项目资助20万元，进一步完善农村居家养老服务设施。目前各居家养老服务照料中心已基本建成，投入使用。如桐庐县江南镇荻浦村托老服务中心紧邻热闹的菜场建立，有老年食堂，浴室、休息室，理发室以及爱老服务商店，深受当地百姓欢迎。余杭南苑街道的高地社区（撤村建居型社区）投资250万，为撤村建居居民建立了一个占地面积2200平方米，包含老年人的日托、老年食堂、娱乐文化设施等综合服务内容的“老年人幸福家园”，方便了社区老年人的日常生活。

三、建立标准，加强评估，政府购买居家养老服务受益面不断扩大

（一）实施居家养老管理与服务标准。在主城区试行《杭州市居家养老服务标准》的基础上，积极向萧山、余杭及五县市延伸，明确居家养老服务的主体、对象、服务流程、质量监督等。市统筹办、市民政局专门制定了《杭州市农村公益金资助的农村居家养老服务照料中心建设和管理指导意见》，明确了机构的性质、建筑设备配置、服务功能及服务要求。全市统一了居家养老服务标识，提高了老年人对养老设施的知晓度和使用率。

（二）完善服务补贴评估制度。对老年人的生活自理能力、经济条件、居住环境等进行综合评估，确保失能、失智老年优先享受政府购买居家养老服务，促进了公共养老服务资源的公平分配与有效使用。萧山参照主城区居家养老评估办法，组织开展了居家养老服务评估工作培训，其余区、县（市）也即将开展此项工作。

（三）扩大政府购买居家养老服务受益面。大力推行政府购买服务，对缺乏生活自理能力且行动不便的老年人指派专业服务人员和志愿者提供上门服务。老年人还可享受健康体检、报刊订阅、呼叫器安装等多项服务。2012年前三季度，全市农村地区享受政府政府购买居家养老人数已达1.68万人，资金投入达611.52万元。

四、精心组织，强化培训，专业化养老服务队伍初步建立

（一）居家养老中介组织从无到有。积极引导社会力量、民间资本参与居家养老事业。如临安市成功引进1家家政服务公司，成立了民办非企业单位“居家乐养老服务中心”，集中对城镇11个社区（村）的老年人开展居家养老服务。

（二）农村基层组织及老年协会积极参与。充分利用农村基层组织及老年协会开展为老服务。富阳市确定了村主任为村居家养老服务工作的责任人，按与服务对象人数不低于1∶30的比例配备专职服务人员。在桐庐、富阳等地，老年协会班子成员积极参与农村居家养老服务的组织、管理和实施，为推进养老服务的顺利开展发挥了重要作用。

（三）“银龄互助”活动广泛开展。积极组织志愿者开展“银龄互助”活动，推动对高龄、空巢老人的关爱帮扶行动，提供邻里守望、生活照料、精神关爱、维权调解等多项服务。如桐庐县钟山乡大市村组织了一支以村老年人协会会长、妇女主任、大学生“村官”、卫生服务站工作人员为核心，50余人的志愿者服务队伍，为146名高龄、空巢、病残、失能老人结对帮扶，及时帮助老人解决生活困难，防止意外发生。目前，全市“银龄互助”队伍已达700多支，志愿者人数6000余名，关爱帮扶活动取得了良好的效果。

（四）服务人员培训工作进一步加强。有针对性地开展了老年食堂、托老所等居家养老从业人员的专业培训，提高了管理水平与服务技能。依托市社会福利协会，广泛开展全市农村助老员队伍免费培训工作，培训内容包括职业道德、生活照料、技术护理、康复护理、心理护理等。全市累计培训农村助老员1200余名，持证上岗率达60%以上。

五、整合资源、发挥优势，服务机制不断创新

（一）充分发掘整合农村资源，形成居家养老服务合力。各地按照就近原则，充分利用现有村文化站、村民学校、老年人活动室、祠堂等，整合资源，循序渐进，加快建设居家养老服务设施。充分利用社区卫生站建立农村居家养老服务站，或将居家养老服务站与农村社区、避灾中心、星光老年之家等建设项目统筹整合，实现了资源互补互享。

（二）提升、改造乡镇敬老院，转型为区域性养老服务中心。对乡镇敬老院进行提升、改造，事业单位法人登记，实现50%的乡镇敬老院转型为区域性养老服务中心，既提供专业的机构养老服务，又提供多元的居家养老服务。

（三）凝聚慈善力量，推广“阳光助餐”活动。在农村，每个村庄都有因参军、升学、招干、创业而走出去的村外精英，与家乡有着割舍不断的联系。杭州市积极将慈善组织向村级延伸，动员社会力量捐助村办老年食堂，为农村公益事业多做贡献。

杭州市农村居家养老服务虽然取得了较大的发展，但从总体情况看仍然面临着资金投入少、社会化程度不高、工作进展不平衡，地区差异大等难点问题。下一步，杭州市将围绕“十二五”期间全市养老服务体系建设的发展目标，以科学发展观为指导，积极适应老年人养老服务需求，在全市构建起“9064”的养老格局。其中，农村居家养老服务工作的发展目标是：到2015年，实现萧山、余杭和五县市各建设农村托老所20个以上，在30%的行政村建有老年食堂，在所有农村社区（行政村）开展居家养老服务和“银龄互助”活动，政府购买服务人数达到农村老年人的6%，让更多的农村老年人享受基本养老公共服务，实现“老有善养”。

浙江省杭州市民政局)