湖北省社会组织公共服务能力建设研究

◎ 谢松保

湖北省社会组织公共服务能力建设研究

◎ 谢松保

社会组织因其在分担政府责任、促进社会公平和稳定、促进基层民主建设和净化社会风气等方面的积极作用，日益成为社会管理创新的重要协同力量。近年来，湖北省社会组织发展迅速，但与经济发达的东部省份比较起来，总体质量还不高，作用发挥还不够。为此，笔者就如何加强湖北省社会组织公共服务能力建设进行了调研与思考。

一、湖北省社会组织及其公共服务能力现状

作为一种独立的力量协调政府与企业的关系，社会组织影响力越来越大，但目前也还有不少因素制约其发展。

一是缺乏服务手段。社会组织很多服务项目如行业调查、执业资格评审、行业之间的信用评议等都跳不出政府职能部门的框架。政府不转移职能，商会就没有服务手段，企业也不会理睬。

二是缺乏权威性。在社会组织遇到的诸多困难中，“对会员影响力不够”的占52.6%，排第一位，“资金困难”的占44.7%，排第3位。由于缺少相应的职权，社会组织权威大都靠会长的影响以及会员自律来维护。

三是缺乏政府支持。社会组织迫切希望得到政府支持的方面包括：提供有关政府管理及政策法律的信息，提供财政支持和项目经费以及将具体职能转移给商会。

四是内部利益纠葛。由于自治性、自发性以及缺乏有效的监督机制，社会组织发展到某种阶段，内部利益的纠葛也就自然显现出来。

五是人才瓶颈。社会组织一无政府编制，二无财政支持，缺乏人才引进的长效机制。

二、影响湖北省社会组织公共服务能力的制约因素

（一）政府缺乏科学的管理体制及相应的配套设施

1.双重管理体制的制约。社会组织目前实行 “归口登记，分级管理，双重负责”的双重管理体制，即登记注册部门和业务主管部门双重管理。这种双重管理体制本意是要建立双保险机制，但在实际执行过程中却成为制约社会组织发展壮大的瓶颈。社会组织的申请筹备成立必须具备一个条件，就是业务主管单位的批准文件，俗称“找婆家”。有些社会组织难以找到业务相近的主管单位，没有政府部门愿意接纳，致使社会上还有很大一部分民间组织处于“非法”的状态，游离于体制之外。

2.社会组织行政化倾向严重。很大一部分社会组织必须要依靠政府部门（或是民政部门或是业务主管部门）的支持和帮助，才能开展活动甚至是生存下去。对行政机构的过分依赖，一方面使得相当数量的社会组织失去了民间性特征，其产生、目标、经费来源等依赖于行政体系，既增加了政府的财政，又束缚了社会组织的活力，妨碍了社会组织独立性发挥。另一方面，也造成了社会组织与社会的疏离，无论是公共物品的提供，还是公共服务范围的选择，社会组织对社会实际需求知之甚少，往往不能真正切合实际需要，结果不仅造成资源的重复配置、浪费，而且使得社会组织动员资源能力低下、缺少自主发展的社会根基。

3.相应的法律配套措施缺失。关于社会组织的立法，目前主要是《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》这三个国务院颁布的法规。三部《条例》规定内容过于笼统和宽泛，缺乏具体性和操作性，在执行过程中难以覆盖到方方面面。

4.监管和培育不到位。民政部门管理力量薄弱，湖北省民间组织管理处只有7个行政编制，68%的县（市、区）民政部门没有专职的社会组织管理干部和工作经费预算。对社会组织的监管只限于年终的年检，而非对社会组织整个活动过程的督导和评估。社会舆论的监督难以形成对社会组织的威慑力，因此社会组织的活动过程、资金支出、财务运作状况等实际上处于监督真空状态。另外，政府也没形成对社会组织的培育机制。在注册成立后，无资金支持、无活动督导，很多社会组织处于“休眠”状态，甚至悄无声息的“死去”。

5.政策支持力度不够。政府对社会组织的政策支持、资源投入明显不够，尤其是在对待官办社团和草根社团上还存在区别对待的现象。对社会组织的税收优惠政策不足，税收优惠的范围过窄，部分已有的税收优惠政策被扭曲执行。当前的税法上对公益捐款的税收优惠措施非常有限，影响个人和企业的捐赠热情，同时也影响基金会的资金运作。

（二）社会组织自身发展面临重重困境

1.社会组织的数量与需求相比还存在差距。从每万人拥有社会组织的数量来看，德国为120个，日本为97个，美国为52个，香港为25个，上海为6.5个，我省为3.8个。

2.社会组织面临资金困境。湖北省社会组织普遍面临着发展资金短缺、筹资渠道单一、生存能力薄弱等问题。调研中了解到，除了一些行业协会和商会外，其他社会组织无一例外的表示缺乏活动经费。

3.社会组织缺乏专职人才。目前湖北省的社会组织几乎都缺乏有专业知识和技术的专职工作人员。有的政府机关工作人员兼任社会组织领导，影响到社会组织的独立性和专业性；有的政府离退休老干部担任社会组织领导，带来组织的独立性缺失和行政化的问题。同时，从业人员能力缺乏、年龄老化，高学历人才缺乏，专业素质不高。

4.社会组织自身管理体制不完善。

社会组织在管理体制上的问题主要表现在缺乏民主和不透明两个方面。一些基金会在基金运作和使用、内部决策、财务会计制度方面不同程度地存在问题，有些还比较严重。有的基金会背离了章程确立的“公益使命”，这直接打击了社会公众的捐款热情和公益心，降低了社会组织的社会信任度。

三、加强湖北省社会组织公共服务能力的对策建议

（一）政府的策略选择：从规制到服务

1.明确社会组织的职能定位。各级党委、政府要把加强社会组织建设放在重要位置，纳入整体规划，明确政府与社会组织的职能定位。政府部门应该认识到，政府与社会组织之间的关系不是管制与服从、控制与被控制的关系，而是一种平等的合作与协商关系。随着社会的发展，社会公共服务必将从政府垄断提供转向政府与社会共同提供。

2.改革双重管理体制。对公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织，由民政部门直接登记，不用找业务主管单位。而对于那些政治类、社会科学类的社会组织，要继续坚持双重管理原则，规范其行为。通过降低准入门槛，简化登记办法，逐步将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，促进社会组织健康有序发展。力争2015年全省社会组织数量达到3.2万个，平均每万人拥有社会组织5个以上。

3.完善社会组织立法。现有的法律规范重视对社会组织的控制和管理，而忽视了扶持和培育，因而目前急需建立一套规范和扶持社会组织发展的法律体系，通过制定适当和完备的法律和法规，依法培育和促进社会组织的发展。

4.加大公共财政购买服务力度。

政府可适当考虑安排专项资助资金，对协助政府参与社会管理和公共服务的社会组织，通过项目招标、合同管理等形式，建立政府购买社会组织服务机制。

5.加大税收支持力度。改变当前针对社会组织的税收优惠力度不够、标准不一、有失公平的现状，明确税收优惠的范围、条件和标准，既要防止不符合非营利组织要求的组织滥用税收优惠政策，又要加大对公益性社会组织本身的税收优惠力度，促进民办公益事业的发展。

6.加强对社会组织的政策引导和培育。以深化行政管理体制改革和事业单位改革为契机，加大政府职能转移管理力度，舍得向社会组织“放权”，敢于让社会组织“接力”。凡是社会组织能够“接得住、管得好”的事，都要逐步地交给他们。

7.逐步提高社会组织的社会地位。

一是逐步在各级党代会、人代会中增加社会组织代表的比例，探索在政协中设立社会组织界别，增加社会组织委员的数量，鼓励社会组织积极参政议政，合理表达利益诉求。二是加强党对社会组织人才队伍的宏观管理和综合协调，逐步建立与同类公办机构待遇平等的社会组织人才配套政策。有关部门在选拔干部时，可从社会组织中挑选德才兼备、年富力强的优秀人才到党政部门、事业单位和国有企业担任领导职务。

（二）社会组织的自我完善：从依附到自主

1.拓宽资金筹集渠道。一是争取更多的政府资金支持。二是对开展的服务项目适当收取费用。三是筹集社会捐款。四是加强与国际社会组织的交流与合作，获取更多国际公益资金的资助。

2.引进和培养社会组织优秀管理人员。积极开展社会组织专业人才的引进和培养工作，建设一支高素质的社会组织专职人才队伍。政府应该在社会组织工作人员的工资、福利、保险等方面给予必要的财政支持，为其提供必要的医疗、失业、养老等基本的社会保障，以增强社会组织工作岗位的吸引力，使社会优秀人才能流入社会组织中。

3.完善自律机制。一是建立信息公开制度，促进社会组织日常管理的规范化和公开化。二是完善内部管理制度，促进依法办事、按章办事。三是推行诚信承诺制度，接受社会监督。鼓励和引导同类型或同领域的社会组织签署规范运作、诚信执业、信息公开、公平竞争、奖励惩戒等具有自我约束力的行业管理制度，例如“行业协会自律公约”、“基金会自律公约”等，加强彼此之间的交流、合作和相互监督，促进相互联系、相互制约。建立健全防范“小金库”、乱培训、乱收费、乱评比的长效机制，打造一批具有品牌、口碑和形象的社会组织。

4.提升公共服务能力。社会组织要围绕加快转型升级、建设和谐湖北的战略任务，根据自身的不同功能和特点，不断提升社会服务能力，积极提供多层次、多样化、高质量的社会服务。

（作者系湖北省民政厅厅长）