锦江区社会管理创新实践告诉了我们什么——关于成都市锦江区社会管理创新的调查与思考

◎ 中央党校第33期 中青一班二支部调研组

锦江区社会管理创新实践告诉了我们什么
——关于成都市锦江区社会管理创新的调查与思考

◎ 中央党校第33期 中青一班二支部调研组

城市是一个区域的经济、政治、文化和社会活动中心，也是人口聚集之地。城市社会管理之路突破口在那里？城市社会管理创新有没有一个牵动全局的“牛鼻子”？这是当前加强和创新社会管理工作各方关注的重大问题。成都市锦江区的创新实践给了我们满意的回答。锦江区是成都市核心城区，也是成都市商贸商务最繁华的地区，全区面积62平方公里，常住人口75万，辖16个街道办事处、5个产业功能区、64个社区、1065个院落，2011年实现地区生产总值509.8亿元，财政一般预算收入34.5亿元，城镇居民人均可支配收入24826元，农民人均纯收入15825元。2007年来，该区以完善和落实民生为出发点，以街道管理体制、社区治理机制、社会组织管理体制等三大体制改革为突破口，形成了城市社会管理创新的“锦江样本”，有力促进了该区经济发展和社会和谐稳定。2012年10月21～26日，调研组一行6人进行了实地调研。锦江区的实践证明，从体制机制改革入手创新城市社会管理，是一条积极稳妥、切实可行之路。锦江改革经验成熟，值得学习借鉴。

推行街道管理体制改革，将街道的职能和工作重心切实转移到社会管理和公共服务上来

在我国城市“两级政府、三级管理、四级网络”体系中，街道办事处作为城区政府的派出机关，是一个很重要的层次。但在相当长的时期里，各地的街道办事处及其干部承担了大量的招商引资、协税护税甚至直接经办经济实体的任务，大量本应由街道承担的社会管理和服务任务也随之推到了社区，既造成街道在社会管理上的缺位和不到位，又造成社区居委会严重行政化。面对这一情况，锦江区没有跟风，走一些城市把街道办事处撤销的路子，而是在保留街道办事处建制的基础上，对传统的体制机制进行“大手术”，使之成为城市政府履行社会管理和公共服务职责的重要帮手。2008年锦江区出台《关于深化街道办事处管理体制改革的实施意见》后，相继打出了一套内含五招的“组合拳”：

一是彻底剥离街道经济职能。他们打破街道区划界线，整合全区要素资源，依照产业分工设置中央商务区、创意产业商务区、生态商务区、金融街商务区和沙河商务商业区等五个功能区，各功能区管委会主要负责区域内发展战略、产业规划、招商引资、企业服务等经济活动，实现经济活动和社会管理职能基本分离。全部取消街道招商引资、协税护税等职能，把街道工作重点从以抓经济建设为主转移到社会管理和公共服务上来，改革后街道职责主要集中在基层党建、城市管理、公共服务、社区建设、安全监督、应急管理、社会稳定、社会治安综合治理等八个方面。同时，完善财政保障机制，细化街道专项经费预算，保证街道事权与财权的统一。

二是理顺街道与区级政府部门之间的关系。积极探索街道综合执法改革，将与街道工作密切相关的行政执法工作交给街道直接组织。加大审批事项下放力度，凡与群众密切相关的审批事项采取授权或委托等形式下放到街道办理。法律法规规定不能下放的审批事项实行网上审批、限时办结。

三是调整优化街道内设机构。各街道均成立社会建设领导小组。按照公共服务类、社会管理类、社会服务类、行政执法类进一步分类调整优化街道科室职责，保留并充实城管科、综治办、司法所，新设立社会事业科、社区建设科，街道公共服务中心、社会组织指导中心，通过调整优化内设科室，街道履行社会管理和公共服务职能得到充分保障。

四是加强街道干部队伍建设。搞好干部学习培训，深入推进干部能力素质提升。建立街道干部交流轮岗机制，使干部成为多面手。加强社区公共服务站队伍建设，社工站专职工作人员实行职级制，增强街道干部队伍生机和活力。

五是改进街道考核办法。建立健全区委区政府对街道的统一考评制度，强化考核街道履行社会管理和公共服务职能情况，全面推行居民群众和第三方机构对街道的考核评价，建立部门和街道互动考核机制，通过考核办法的改进，把街道工作的重心引导到社会管理和公共服务上来。

街道“大手术”后的几年实践证明，改革是成功的，街道成功实现了职能转变，干部的工作重点、工作精力和经费保障都转向了社会管理和公共服务，全区经济建设不仅没有因街道职能调整滑坡，而且保持了持续健康的发展势头，连续几年在成都市综合目标考核中获五城区第一。

推行社区治理机制改革，构建起基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制

将街道的职能主要定位在社会管理和公共服务上，并不意味着街道应当包揽社会管理和公共服务上的所有事务、去承担起无限责任，重蹈“全能型政府”的老路，而是引进“治理”理念，承认基层群众自治，鼓励社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，实现社会管理和公共服务上的居民参与。因此，在推进街道管理体制改革的同时，锦江区及时配套出台了《关于完善城乡社区治理机制，进一步推进基层民主政治建设的意见》，构筑起以基层党组织为核心、社区群众性自治组织为主体、社区公共服务站为平台、各方共同参加的社区治理新机制。

一是创新党建工作，发挥社区党组织在社区工作和各种组织中的领导核心作用。优化党组织设置，改变过去“一社区一支部”的设置方式，在社区公共服务站、新型集体经济组织、非公有制企业、社区各类社会组织以及居民小区、院落、楼栋，成立以地域和行业分类相结合的党支部，在此基础上设立党委或党总支，从而建立起覆盖社区全域的党组织体系。改进社区党组织领导方式，推行社区党组织书记通过民主程序担任社区居民代表会议工作委员会主任、社区党组织成员兼任工作委员会成员的方式，把党的方针、政策及时贯彻到社区的方方面面。建立“三权一会”制度，赋予社区党组织对社区公共服务站有评议权、对社区居委会有监督权、对社区重大事务有提案权，并定期召开社区居委会和社区公共服务站负责人参加的社区工作联席会，确保社区党组织研究决定的社区建设重大事项的落实。

二是强化居民自治组织的自治作用。成立社区居民代表会议（涉农社区挂“议事会”牌子）、社区居民代表会议工作委员会和社区居委会，分别负责社区事务民主决策、监督和执行。全面推行社区居委会成员直接选举制、社区居民代表常任制和社区重大事项提案制，明确居民代表的“四权”即提案权、评议权、监督权和罢免权。从2009年起，锦江区向全区社区先后提供了7500万元的社区居民自治专项经费，用于支持社区居民教育培训、社区设施维护、社区公益活动和环境改造等项目。社区居民自治专项经费由社区“两委”按征求意见、听政论证、民主决策、组织实施、结果评审等程序使用，由社区居民说了算，激发了社区居民参与社区事务的热情。成立住户管理委员会、业主管理委员会、家属管理委员会、院落自治管理委员会、业主自治管理委员会等形式多样的居民自治细胞组织，组织社区居民平等协商社区事务，畅通民意表达渠道，满足居民多元化需求。2008年以来，锦江区在60个社区、1075个院落统一发布党务、居务、院务公开模板，共公开1万项事务。凡社区重大事项均由10%以上社区居民代表或50户以上居民提出议案，经社区两委联席会议商议、党员大会审议、居民代表会议决议的方式决定，居民代表会议工作委员会组织全程监督，从而保证了居民群众对社区事务的知情权、参与权、决策权和监督权。

三是设立社区公共服务站，承接社区居委会转移的行政工作。按照服务对象不低于户籍人口4000户的标准，在全区16个街道办事处设立面积达到和超过300平方米的社区公共服务站28个，从各街道下派128名干部充实到社区公共服务站，面向社会招聘了500名专业社区工作者到社区公共服务站工作。社区公共服务站主要办理与居民群众民生事务相关的劳动保障、社会救助、计划生育、文化教育等5大类62项服务，初步构筑了社区居民“15分钟公共服务圈”，居民在社区公共服务站内即可办理绝大部分公共服务。出台《锦江区社区工作准入审批暂行办法》，规定凡新进入社区公共服务站或社区的工作须经严格审批，并提供相应的工作经费、人员等必要条件，改变过去区级部门随意向社区摊牌工作的现象。

锦江区推行社区治理机制改革实践表明，这项改革创新，巩固了党在城市基层的执政基础，扩大了居民自治范围，规范了基层公共服务，城乡社区成为了广大居民群众表达各种诉求的一个有效途径，成为了他们对公共权力实施监督的一个有效方式，成为了他们为国家为社区积极贡献智慧的一个有效平台，成为了他们自己掌握自己命运的一个有效抓手。2007年以来，锦江区充分发挥居民群众主体作用，引导居民自治组织自主确定改造方案、自主选择评估机构、自主制定补偿标准、自主引进改造主体，积极探索了“阳光拆迁”、“模拟拆迁”和“自主改造”等旧城改造方式，先后投资73.5亿元，实施危旧房改造项目40个，拆迁总户数5583户，实现拆迁改造面积41万平方米，引进社会资本70多亿元，启动10个旧城改造项目，完成旧城改造7万余平方米，走出了一条群众自主决策和市场运作相协调的和谐拆迁之路，创造了无一户强拆、无一户居民上访的奇迹。

推行社会组织管理改革，充分发挥社会组织在社会管理中的重要作用

锦江的同志认为，社会管理创新的要义不是要强化对社会的全面控制，而是要努力拓展社会空间，最大限度地激发社会活力，让社会去自我建设、自我发展并衍生出自治的秩序，只有这种来自社会内部的认同才是最靠得住的。为此，他们在实施街道管理体制改革、社区治理机制改革的基础上，从2009年开始又实施了社会组织管理体制改革，把锦江区的社会管理创新进一步引向了深入、引向了新境界。

一是率先探索社会组织登记备案双轨制，降低社会组织的登记条件和准入门槛。制定并出台《关于培育和发展社会组织的意见（试行）》，在依法登记的基础上减少限制条件，大力培育和发展公益服务类、社会服务类、文体活动类、慈善救济类、社区维权类等五类社会组织。探索实行社会组织登记备案双轨制，暂不符合登记条件的社会组织在街道备案后即可开展活动。目前全区社会组织达789个，其中60%的社会组织是备案制的。万人拥有社会组织个数领先全国。

二是采取多种措施帮助各类社会组织不断发展壮大。建立起西部地区首个区级市民服务中心，作为政府、市场和社会的活动平台、社会组织的培育平台、市民自我服务的平台，重点对区域内公益性强、社会急需、运营规范的社会组织进行专业化、全方位孵化培育。在全国率先成立地方性公募基金会――锦江区社会组织发展基金会，为社区社会组织发展和公益事业发展提供资金资助，已先后向“青年空间”、“长者通”等11个社区社会组织资助近700万元资金用于开展社区服务活动。设立政府扶持基金。由区财政安排200万元专项经费，给予新成立的社会组织一次性开办扶持资金，登记的，按最高每个2万元标准扶持；备案的，按每个最高5千元标准扶持。采取“以奖代补”方式，对提供公共服务成效显著的社会组织还予以扶持。制定出台了《锦江区政府购买社区公共服务项目管理办法》，公布了全区向社会组织购买服务7大类25项服务目录，把政府部门可以不直接承担的事务性工作，以及企事业单位剥离的社会职能和服务职能，通过委托、购买、授权等形式交给社区社会组织承担，符合条件的社会组织通过竞争承接服务项目，为社会组织成长提供了空间。据了解，仅2011年，区级部门及街道向社会组织购买服务项目约80个，项目资金已达6千万余元。

三是充实社会组织管理力量，加强对社会组织活动的监管。成立了全国首家区级社会组织管理局，由重登记转向重服务、重管理。制定了《关于加强社会组织监督管理工作的实施意见》，坚持一手抓培育发展，一手抓监督管理。逐步建立起由区级职能部门、街道办事处、专家和社区群众四方参与的社会组织评估机构，对社会组织进行全面、综合的分析评估，社会组织评估结果分为5个等级，评估结果有效期为3年。在有效期内，出现年检不合格或违纪违法行为的，区民政局将视情节轻重，降低或者取消其评估等级，并予以公告。

锦江区推行社会组织管理体制改革实践表明，这项改革创新，满足了群众文化体育、医疗卫生、权益保障等多方面需求；促进了政府职能转变，政府把不该管、管不好的具体事项交给市场和社会组织，从而能够把更多精力放在了加强社会管理和提高公共服务质量上；社会组织成了有效承接政府转移事项的载体，在反映群众诉求、化解社会矛盾上有了大显身手的舞台。2010年全区经过社会组织化解、调处的比较大的社会矛盾纠纷达139件，息诉息访率达到85%以上，2011年全区信访总量下降20%以上，刑事案件发案率保持下降趋势，社会治安群众满意率列全市之首。

锦江区社会管理创新的生动实践告诉了我们什么

锦江区实施的社会管理创新三大体制改革带来了巨大的积极效应：区委领导核心作用和政府社会管理与服务职能充分强化，社会各界参与社会管理服务的积极性得以有效释放，人民群众得到更多的实惠，社会矛盾得到有效的化解。中央和省市领导同志相继作出重要批示予以肯定，各地“取经”者纷至沓来，调研组也有深刻的感受，我们所到之处既安定有序，又充满活力，所接触的干部从工作作风到言语内容跟过去都有了很大变化，所接触的群众对环境的安全感、对生活的幸福感、对作为锦江人的自豪感溢于言表。和谐幸福的生活鼓舞着所有居民，一位居民小组长在她70岁的时候向党组织递交了加入中国共产党的申请书，表示愿意在党的领导下为居民群众服务一辈子。探讨锦江改革的奥秘，归纳锦江改革的经验，至少以下几个方面能够给于我们有益的重要启示。

锦江经验启示我们：城市社会管理创新应当紧紧扭住体制机制改革这个牛鼻子。城市社会管理创新从那里突破？各地的做法不尽相同，有的从提供基本公共服务做起，有的是从拿钱买平安做起，有的从做好群众接访和上访做起，等等。应当说都有一定的道理，在实践中也能产生一定的效果，但比较而言，从体制机制改革做起应当是比较好的选择。因为体制机制是管总的，只有改革了体制、完善了机制，其它工作才能做好或做得更好。就像一个渔网，体制机制是纲，只有抓住纲，目才能张。在社会管理中，如果不改革和完善原有的体制机制，不从体制机制上率先突破，尽管做了不少工作，但只能限于枝节上的修修补补，效果不会明显，即使有些效果也不会持久。抓住了体制机制，就能产生“以小拨大”的效果。锦江区实践经验证明，从体制机制改革做起不仅是应该的，也是能够做到的。

锦江经验启示我们：城市社会管理创新应当抓住系统设计、配套进行这个要害。所谓“系统设计”，就是不能单打一，要打“组合拳”。所谓“配套进行”，就是在实施上有先有后，稳步推进。一些城市社会管理创新就吃过没有系统设计、没有配套进行的大亏。分析锦江的三大体制改革，我们感到它就像一篇文章的上篇、中篇和下篇，经过精心设计、有序推进、一气呵成，成为了一篇完美的杰作。街道管理体制改革，解决的是行政职能定位问题。社区治理机制改革，解决的是如何发挥中国特色的基层群众自治机制，释放广大城市居民群众在基层社会事务管理上的积极性问题。社会组织管理体制改革解决的是如何发挥社会组织作用、拓展社会空间问题。三大体制改革，相辅相成，互为补充，将行政的力量、社会的力量和市场的力量相衔接、相互动，从而使党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局真正变成现实。

锦江经验启示我们：城市社会管理创新应当抓住服务民生这个本质。调研中我们感到，民生问题导向的体制机制改革，是锦江改革的一大特色，不管是改革街道管理体制，把街道职能转变到社会管理和公共服务上，还是构建居民群众自治机制，还是构建社会组织参与社会管理服务的体制机制，都是围绕服务居民群众来转，朝着让居民群众满意高兴而行，把体制机制改革和解决老百姓的具体问题结合起来，顺着社会管理服务中存在的具体问题寻找体制机制原因，从而开展体制机制改革；改革体制、完善机制，是为了巩固解决民生问题的成果，以形成解决民生问题的长效机制。在社会管理创新的旗帜下大作服务的文章，大作民生的文章，这是锦江的改革深受群众拥护、可持续的动力所在。这方面确实值得学习借鉴。有的地方在社会管理上，头痛医头、脚痛医脚，不善于源头治理、不善于从体制机制上思考，致使同类问题反复出现。有的地方在社会管理方面建立的体制机制是一帮秀才在办公室里构建的，不接“地气”，说起来头头是道，花拳秀腿，好看不中用。还有的社会管理创新不是着眼群众具体问题的解决，虽然领导干部们很累，但群众不买帐。解决这些问题就是要像锦江那样，把体制机制改革和解决具体问题结合起来，校正出发点，把握社会管理创新的本质，紧紧围绕老百姓的诉求，关注群众生活，寓管理于服务之中，在服务中体现管理，为居民群众提供方便快捷的各种服务。

锦江经验启示我们：城市社会管理创新应当抓住最大限度激发社会活力这个方向。有的同志一谈加强社会管理，就是单一地强调社会管控，就是把人管住、管死，有三句话很能代表这种心态：搞定就是稳定，摆平就是水平，不出事就是有本事。这种社会管控的思想在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的今天既难以做到，也十分有害。我国是人民当家作主的社会主义国家，人民群众既是被管理的对象，更是各项社会事务管理的主体、主人。社会管理不能仅仅满足管住人、不出事，还要让社会充满生机活力，充分调动人民群众当家作主的积极性，只有这样，社会管理才能管得好，社会管理创新才有了正确得方向。锦江的实践表明，只要我们在切实保障居民群众物质利益的同时，保障他们的民主权利，放手发动群众实行居民自治，居民群众一定能够管好基层自治事务，创造自己幸福美好的生活。只要我们切实支持社会组织参与社会管理和公共服务，社会的空间就会越来越大，社会自治的能力就会越来越强，社会就能有越来越多的活力。

锦江经验启示我们：推行社会管理创新需要有一大批对党和人民忠诚，对改革热诚的领导干部。改革是一场革命，社会管理创新也涉及方方面面的利益调整，需要利益相关者尤其是改革领导者做出取舍，因此，社会管理创新同样也是一场革命。锦江的社会管理创新之所以取得了好的成效，之所以能够持续五年一场接着一场地进行，是与锦江区领导班子不图虚名、敢于担当、勇于探索，积极进取的精神分不开的，体现了对党和人民的无限忠诚，对改革的无限热诚。调研期间，不少干部群众向我们反映，改革过程中也有不少干扰，也听到了不少闲言碎语，区委区政府主要领导同志能够认真听取、辨别是非，始终不为任何风险所惧，不被任何干扰所惑，否则，就不会有今天这样好的局面。反观我们其他一些地方社会管理实践过程中之所以有的不愿改革创新，有的虽然改革了但要么浅尝辄止、雷声大雨点小，要么虎头蛇尾，要么无声无息，走不出新路，干不出新事，恐怕关键是缺乏锦江区领导同志身上那种忠诚和热诚。

锦江经验启示我们：以区（县）为单位进行社会管理创新，是一条积极稳妥的好路子。在我国城市的区和农村的县（市），是一个面积人口适度、党委、人大、政府、政协等组织健全，决策监督体制完整，有一定财力的政权层次。比起上一个的层次政权机关和下一个层次的政权机关，城市的区、农村的县（市）进行社会管理创新乃至其它方面的创新实验，都能够取得较好的规模效益，即使出了点什么问题，也很快会得到解决，不会引发大面积的社会震荡。锦江的三大体制改革，不管是街道管理体制改革，还是社区自治机制改革，还是社会组织管理体制改革，都是在坚持我国根本政治制度和基本政治制度的前提下进行的，是学界所称的“体制内改革”，是对原有体制机制的扬弃而不是抛弃，代价小、风险小、成效大，同时还能够达到以基层社会管理创新推动整个社会管理创新的目的，因此，锦江的社会管理创新路子，是一条积极稳妥的好路子，完全可以把更多的改革实验放到城市的区、农村的县（市）这个层面来开展。

1992年初，邓小平同志在著名的“南巡讲话”中指出，“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化。”邓小平同志这一重要战略判断的时间节点和我们党提出的到建党100周年时全面建成小康社会的时间节点不谋而合。从现在到完成“在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”这一重大历史任务，历史留给我们的时间已经不多了，我们应当切实增强紧迫感，在党的十八大精神的正确指引下，大力支持和鼓励更多的区（县、市）、部门、组织和个人加入到各种改革的行列中来，把各项改革深入持久地进行下去，为形成更加成熟定型的制度和体制机制奠定丰富的实践基础。这是我们调研组对锦江区社会管理创新调查与思考后的一个共同心愿。

调研组成员

组长：

詹成付（民政部社会福利和慈善事业促进司司长，报告执笔人）

成员：

宁 梅（中央党校培训部正局级组织员）

郭庆良（司法部办公厅主任）

韩志桥（东方电气股份有限公司副总裁兼国际工程分公司总经理、党委书记）

于健龙（中国贸促会贸仲委秘书局副主任兼秘书长）

夏纪慧（全国政协办公厅外事局局长）