流动人口实施委托管理的实践探索——以温州市瓯海区为例

□王超友

（温州市公安局瓯海区分局，浙江温州 325000）

流动人口实施委托管理的实践探索
——以温州市瓯海区为例

□王超友

（温州市公安局瓯海区分局，浙江温州 325000）

《浙江省流动人口居住登记条例》的颁布实施，为流动人口实施委托管理提供了法律依据。从温州市瓯海区的实践来看，流动人口实施委托管理的成效明显但问题也不少。对此，应从健全管理机制、完善信息管理、加大法律宣传、强化培训指导等方面切实提高流动人口的服务管理水平。

流动人口；委托管理；温州市瓯海区

随着经济的快速发展和城市化进程的不断加快，温州市瓯海区吸引了大量流动人口。流动人口的大量涌入，一方面提供了充足的劳动力资源，促进了经济的再发展；另一方面也带来了一系列的社会问题，特别是流动人口违法犯罪问题已成为影响社会稳定的重要因素，流动人口服务管理工作面临极大挑战。《浙江省流动人口居住登记条例》的颁布实施，标志着浙江省已将流动人口管理纳入政府及有关部门贯彻落实科学发展观的一项战略性基础性工作，也为流动人口服务管理工作提供了强有力的法律保障。笔者现结合瓯海区实际，就流动人口委托管理问题作些探讨。

一、流动人口的动态特征

（一）流动人口数量的动态特征。瓯海区地处温州市城郊结合部，民营经济发达，加工制造业集聚，由此，吸引了大量的流动人口。据浙江省流动人口居住信息系统历年数据统计显示：瓯海区2008年底在册人数666111人，2009年底在册人数692190人，2010年底在册人数673044人，2011年1至10月在册人数达701506人。另据温州市常住人口信息系统统计显示：瓯海区2008年底常住人口为39万人，2009年底常住人口为39.5万人，2010年底常住人口为40.2万人。瓯海区成为浙江省两个“实有人口倒挂”的市（县、区）之一。

（二）流动人口管理机制的动态特征。建立健全流动人口管理机制是做好流动人口服务管理工作的关键。目前，“政府领导，公安为主，部门参与”的齐抓共管局面依然没有形成，“谁受益、谁负责”、“谁出租、谁负责”、“谁用工、谁负责”的相关责任也没有落实。2010年7月以前，瓯海区流动人口工作主要由公安机关承担，7月以后，瓯海区成立了流动人口服务管理局，但是由于分工不明确、整合不力，曾一度出现各行其是、重复进行信息采集和管理，严重影响了流动人口的“基础”工作。

（三）流动人口管理力量的动态特征。配备足够的管理力量是做好流动人口工作的基础。众所周知，流动人口专管员队伍是流动人口登记发证及基础管理工作中不可缺少的辅助力量。按照流动人口管理相关规定，应当按照1∶500至800的标准配备流动人口专管员，流动人口在100名以上的社区（村）落实协管员。根据当前瓯海区登记的流动人口数量（登记量达90万人），全区至少应配流动人口专管员1125人至1800人。而2008年全区仅配备300名协管员，虽2009年配备了1200名协管员，2010年配备了1400名协管员，但大部分协管员在承担流动人口信息采集工作的同时，还要承担派出所的值班接处警及日常巡逻工作任务。2011年瓯海区协管员已扩编到1922人，实际在编1344人。在编的1344人中，真正从事流动人口信息采集、登记发证工作的专管员只有456人，且他们还必须承担镇街的拆违建绿等中心工作。管理力量存在较大的缺口，导致流动人口管理不到边、不到位现象比较突出。

（四）流动人口地域分布的动态特征。1.各镇街（派出所）流动人口分布情况。据2011年10月28日流动人口居住信息系统统计：瓯海区流动人口在册人数701506人，主要集中分布在开发区、梧田、新桥、茶山、郭溪、娄桥等地区。其中开发区120460人、梧田83725人、新桥74850人、茶山68135人、郭溪64688人、娄桥59544人，六地流动人口数量达471382人，占全区登记在册流动人口总数的67.20%。泽雅、丽岙、景山三地仅51988人。由此可见，瓯海区的流动人口集中在经济相对发达、工业区聚集的地区，分布极不均匀。2.流动人口居住处所情况。瓯海区流动人口主要以租赁出租房屋为多。目前，全区登记在册的流动人口，有632133人居住在72312家出租房屋中，占总数的90.11%。由于出租房中违章建筑较多，随着政府拆迁力度的增强，流动人口居住地址的变更比较频繁。3.流动人口行业分布情况。瓯海区流动人口主要以从事生产制造加工业居多，人员达474349人，占67.62%。职业的单一化和技术含量不高，导致流动人口跳槽现象比较常见。

（五）流动人口管理对象的动态特征。1.工作生活不定，自我约束缺乏，导致服务管理的复杂性和艰巨性加大。主要表现为三个“不定”：流动人口中有相当一部分人收入不稳定，生活不安定，居住不固定，且缺乏自律约束意识。流动人口中大部分在私人出租房、个体小旅店、建筑工地栖身，公安机关由于警力不足，难以巡查到位；一些私人房东、个体老板见利忘义，有意庇护，使这些场所成为违法犯罪的“避风港”；流动人口中有不少人不懂得用法律来维护自己的合法权益，在其人身财产安全得不到有效保护时，往往盲目地采取聚众闹事等群体行为，给社会带来危害。这些都给流动人口工作增加了难度。2.短期行为明显，变动比较频繁，导致信息采集的准确性和鲜活性下降。主要表现为三个“多变”：一是从业场所多变。尤其是从事宾馆、饭店、桑拿、歌舞厅等特种行业的流动人口，从业场所变换频繁。二是职业多变。大量流动人口对职业无组织、无计划，多从事一些临时性工作。三是居住地多变。从业场所和职业的多变，致使流动人口的居住地频繁更换，流动性大，导致信息采集的准确性和鲜活性下降。3.基本素质不高，心理需求期望值高，导致违法犯罪的普遍性和危害性增强。主要表现为三个“不高”：由于流动人口大部分来自偏远、贫困地区，决定了他们的文化素质水平不高，技术技能水平不高，法制意识不高，部分流动人口在就业、生存等遇到挫折或问题时，容易把违法犯罪作为生存、谋财的手段。

二、流动人口实施委托管理的法律依据及具体实践

（一）流动人口实施委托管理的法律依据。《浙江省流动人口居住登记条例》第五条规定：公安机关根据需要可以委托县级以上人民政府承担流动人口服务管理工作的机构（以下简称服务管理机构）从事流动人口居住登记、居住证受理和发放等工作。公安机关可以按照有关规定建立流动人口服务管理队伍，协助开展流动人口居住登记信息采集等服务管理工作。

上述第一款规定，从法律意义上明确了流动人口的信息采集登记、居住证受理和发放等工作，公安机关可以委托授权县级以上人民政府成立的流动人口服务管理机构依法实施。而第二款规定，进一步明确了公安内部设置的流动人口管理队伍主要的职责是协助同级流动人口服务管理机构有效开展委托事项的工作。

（二）瓯海区流动人口实施委托管理的具体实践。

1.实施“捆绑式”工作模式，有效整合力量，落实综合服务管理。“捆绑式”工作模式是瓯海区针对流动人口工作中存在的问题而探索的一种新的工作模式，其具体做法是：区新居民服务管理局和公安分局联合发文向各新居民服务管理所下达人员信息采集、空置房清理任务指标，向各派出所下达违规违章房东（业主）、个人查处任务指标。两所业绩考核以“四率”考核成绩为基准，以月末各自完成任务指标为依据，综合评定各所的月度成绩，并以文件的形式，进行排名通报，奖优罚劣。优秀单位给予通报表扬，相对落后单位视情约谈领导（公安发放督察建议书）。同时，将“四率”成绩与镇街的平安创建挂钩，进行每月通报；与协管员的绩效考核挂钩，作为评定工资奖励等级的主要依据。

2.建立各项工作机制，加强沟通协作，有序推进工作落实。一是建立了所长例会制度。在每月下达任务的同时，及时召开两所所长例会，进行任务布置、相关业务知识培训以及先进单位经验介绍等。二是建立了两所之间信息互通机制。要求派出所及时将有效期限即将到期人员名单提供给新居民服务管理所，新居民服务管理所也及时将违规违章房东（业主）、个人以及违法犯罪线索的信息提供给派出所查处。三是建立了定期清查运行机制。派出所与新居民服务管理所整合协警力量，每周开展一次联合大清查，由社区民警带队，协警参与，逐个网格（警务室）轮流进行清查。四是建立督导实时录入工作机制。规定新居民服务管理所采集的人员信息必须在24小时内移交派出所，派出所必须在24小时内录入居住信息平台。否则，对相关人员按绩效考核办法予以相应处罚。五是完善业务培训工作机制。针对不同时期的工作任务，及时举办各个层次、类型的业务知识、技能培训班。六是建立每周工作进度通报制度。由新居民服务管理局综合科负责，流管大队协助，按照各所自行上报数据与查询信息平台数据相结合的形式，在新居民服务管理局网页每周定时发布。七是建立重点联系帮扶机制。对工作落实存在特别难度的个别所，新居民服务管理局会同流管大队一起派员协助理顺工作，或组织力量参与指导统一清查。

3.实施月度“四率”目标考核，及时督促整改，全面提升工作水平。每月月末，由新居民服务管理局组织全体工作人员，并抽调派出所、新居民服务管理所领导参与，由科室领导带队、流管大队协助，分组对全区14个新居民服务管理所的“四率”水平进行考核。通过考核，全面掌握各地流动人口工作情况，及时发现、纠正工作中存在的问题。同时，将考核成绩上报区平安办，纳入各镇街平安创建业绩予以通报，督促各镇街重视流动人口服务管理工作，及时落实整改措施，全面提升工作水平。

三、流动人口实施委托管理的成效及问题

（一）成效。

1.加强了信息采集，“四率”考核成绩明显提升。据统计，2011年7-10月瓯海区共下达流动人口信息采集任务指标439600人，完成人员信息采集378328人，完成率86.1%。同时，“四率”考核成绩明显提升。从瓯海区的月考情况来看，2011年6月网上登记率、人户一致率考核成绩分别为68%、56%，7月分别为80%、75%，8月分别为82%、75.25%，9月分别为89.62%、81.73%，总趋势是逐月稳步提升。

2.缓解了警力不足，服务公安现实斗争效果明显。一是公安机关投入警力明显减少。实施委托管理后，公安机关投入流动人口日常管理的警力主要是流动人口治安管理大队的4位民警和13个派出所的专职副所长（全市统一行动除外），与以前的工作模式比较，投入的警力显著减少，但流动人口的信息采集数量却保持原有水准。二是整体作战效能提高。公安机关加大违规违章处罚力度，有效完善和促进了流动人口管理秩序和高危人口的挤压。同时，各新居民服务管理所协管员开展经常性的人员信息入户登记排查，间接提高了社区的见警率。此外，在2011年7-9月试点工作开展期间，共查处违规违章出租房房东225名、违规个人2991人次、罚没金额达19.45万元，整改、排除出租房消防隐患490处。同时，通过协管员开展流动人口人员信息采集和落实信息实时录入，抓获网上逃犯8名。

3.理顺了管理机制，人力资源得到有效整合。实施委托管理后，流动人口基础信息采取了“一次性采集”的工作模式，有效地改变了过去基础信息多头采集、各采所需的重复采集模式，既节约了人力财力，又减少了对流动人口的干扰。同时，从根本上改变过去流动人口工作由公安独家承担的被动局面，有效整合和调动了社会多方力量的参与。

4.实现了有机结合，服务综合功能得到发挥。实施流动人口委托管理，可以将服务、管理融为一体，既节约服务管理成本，又能实时了解和掌握流动人口的动态信息。同时，服务管理的广泛性和直接性更好地拉近了管理者与管理对象之间的距离，可以说是相得益彰。

5.体现了立法思想，依法服务管理得到彰显。由于近几年公安业务工作的不断拓展、执法要求的精细化以及110接处警繁重任务的拖累，公安机关对实有人口的管理颇显力不从心。《浙江省流动人口居住登记条例》的出台，可以说是较好地缓解了警力不足，同时也为流动人口服务管理机构开展服务管理提供了法律保障，依法行政管理职能得到充分发挥。

（二）问题。

1.领导认识差异，导致服务管理不平衡。由于个别镇街领导和个别派出所所长对流动人口委托管理工作不重视，导致流动人口委托管理具体工作措施未落实，流动人口服务管理工作水平和工作业绩不理想。从瓯海区实地抽查考核结果来看：领导重视，两所磨合较好的丽岙、景山、泽雅、新桥、瞿溪、开发区等地完成任务较好，“四率”考核水平较高；娄桥、三垟等地完成任务较差，“四率”考核水平欠佳。

2.协管员业务生疏、责任心不强，导致服务管理落实不全面。由于镇街协管员刚接触流动人口信息采集工作，对相关业务比较生疏，加之个别队员缺乏工作责任心，导致工作落实不到位。一是出租房登记备案及责任书签订工作不到位。没有按照出租房备案“三个一致”的要求抓好工作落实。散居、偏僻的出租房存在漏登，空置出租房清理工作进展缓慢，责任书签订一拖再拖。二是个别地方没有认真落实“以房管人”工作原则，出租房内的人员信息采集工作不到位，导致全区空置房数量和未登记房屋人数剧增，分别有6013间6.3万人。个别镇街由于协管员力量不足，还存在“空置网格”（无网格协警）现象，导致出现流动人口管理的真空。同时，各地普遍存在对16周岁以下的未成年人信息采集意识不强等问题。

3.指导协调不到位，导致功能发挥不尽如人意。个别新居民服务管理所对网格协管员业务指导不够，导致信息内容采集不完整，给信息录入带来困难。也有个别派出所存在专职不专，工作兼职过多，专职领导专业能力缺乏，对新居民服务管理所的业务指导和对协管员的督导存在不力，导致工作衔接不顺，队员纪律涣散，业务进展缓慢，工作绩效不佳。

四、完善流动人口委托管理的几点建议

（一）进一步健全管理机制，切实形成管理合力。要建立有效的考核监督工作机制和定期联席会议通报制度以及责任追究制度，把流动人口服务管理工作纳入相关职能部门的年度考核目标，切实形成政府牵头、公安机关为主、有关职能部门共同参与的管理合力。上级业务部门应着手出台可行有效的政策，理顺公安、流动人口服务管理机构同级及上下级的关系，实现政令同出，工作齐抓，考核一杆，问责制约。

（二）进一步完善信息管理，尽快开发综合平台。由于受公安信息平台的安全性、保密性要求的限制，流动人口信息还未实现“一次性录入”。这不仅造成人力资源的极大浪费，而且在资料移交过程中，易出现遗失和纷乱，信息的鲜活度也大大降低。因此，要尽快开发综合平台，实现流动人口信息的“一次性录入”。

（三）进一步加大法律宣传，努力提高法制意识。鉴于流动人口自身法制意识淡薄，违法犯罪占比逐年提升的现实，笔者认为务必要高度重视法律宣传和法制教育工作。要由党委、政府牵头，公安、司法、流动人口服务管理机构联合行动，有针对性地做好包括《刑法》、《治安管理处罚法》、《劳动法》、《浙江省流动人口居住管理条例》、《浙江省出租房管理办法》等与流动人口日常工作生活密切相关的法律法规的宣传工作。

（四）进一步强化培训指导，严格队伍教育管理。公安机关业务部门务必加强对流动人口服务管理机构相关科室人员的业务培训，加强精细指导；各派出所专职副所长更要直接参与工作，进行实地指导，协助抓好队伍管理。流动人口服务管理机构要立足发挥队伍整体工作效能，及时推出相关工作制度和队伍管理措施，切实提高流动人口服务管理工作水平。

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1674-3040（2012）01-0058-04

2011-11-05

王超友，浙江省温州市公安局瓯海区分局流动人口治安管理大队大队长。

（责任编辑：一 凡）