法团主义视角下的公共政策创新

□ 刘 翔

改革开放以来，随着市场化力量逐渐深入到我国社会的各个层面，原有的社会结构秩序发生了剧烈的分化和重组，社会利益关系与利益格局也变得日益多元化。在社会转型期，利益分化进一步导致了社会矛盾、冲突的不断激化。在这种情况下，公共政策作为社会价值权威性分配的方式，能够把社会上各种利益要求输入到政策制定系统中，并能够实现对不同利益诉求的协调与整合，在社会治理、社会和谐方面扮演着重要的角色。与此同时，我国自主性社会空间也在不断扩大，公民对民主、政治参与的呼声日益高涨，社会团体与功能组织以迅猛的发展势头成为公共政策过程不可忽视的力量。法团主义作为公民社会中利益组织化表达与整合的一种核心思潮，对利益组织化、社会整合及社会秩序的建构都有重要启发。本文希冀从法团主义的相关理论出发，探讨将利益团体纳入制度化渠道，协调不同矛盾，形成公共政策的创新，进而达成创建和谐社会的目的。

一、法团主义理论的基本观点

法团主义(Corporatism)又译为社团主义或工团主义。它有着悠久的历史渊源。学术界比较一致的看法是，法团主义思想源于两种哲学的综合:欧洲天主教义和民族主义。天主教义强调和谐与社会的统一(unified society)，民族主义重视本民族文化传统，它们共同为“法团主义”提供了不同的社会生存原则。天主教认为，社会应统一于爱与公正并跟随上帝的感召意愿;民族主义强调，个体对民族利益的服从和牺牲，从而使社会结为一体(held together)。这些原则联系起来就形成了法团思想的传统主题:提倡和谐、一致的社会秩序。［1](P22)“法团主义，作为一个利益代表系统，是一个特指的观念、模式或制度安排类型，它的作用是将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中。”［2](P9)“这个利益代表系统由一些组织化的功能单位构成，它们被组合进一个有明确责任(义务)的、数量限定的、非竞争性的、有层级秩序的，功能分化的结构安排之中。……”［2](P13)从 Schmitter对法团主义的界定中不难看出，法团主义既是对社会和国家权利关系的一种结构性的表述，又是一项关于权益分布的制度性的安排，其重要观点主要包含以下几点:

1.法团主义认为只有建立一个稳定的、具有广泛联合能力的政治结构才能实现社会协调和有效整合。它关注的核心问题是，“社会不同利益如何得到有序的集中、传输、协调和组织，并用各方同意的方式进入体制，以便使决策过程有效吸收社会需求，将社会冲突降低到不损害秩序的限度。”［1](P29)法团主义认为只有某种强制性的联合结构，才能够避免利益冲突带来的社会分割或分散，才能让社会从广泛激烈的阶层以及团体的冲突中解脱出来，从而克服经济转型期可能出现的各种危机。

2.法团主义主张建构制度化的利益集合秩序来化解原来的结构性冲突。法团主义主张将分化的利益“组织”纳入体制可控制的轨道上来，从而改变压力集团自由竞争的“多元”秩序，并建议“用利益团体之间的同质化和层级化关系，取代竞争和抑制关系。不同社会联合体的功能不同，地位也不同，现代利益团体的特征，应当是层级性的组合，而非分散平等的个体组合。”［1](P115)在法团主义结构下，新的行业或职业分化的利益团体与功能组织应被吸纳到国家体制里。它们通过合法的、非竞争的、垄断性的渠道以及和国家制度化的关系取得利益组织代表性地位，这种代表性地位和联系渠道同时会受到国家的承认和保护。

3.法团主义主张利益团体组织化表达与合作机制下的利益诉求。法团主义吸收了现代“管理”国家的思想，在价值理念上，法团主义注重整个社会的整合、秩序、稳定、效率等，它的重点在于提高国家的制度化程度，以适应不断增加的复杂性。“高度组织化的、稳定的社会团体协调状态，它有利于将边缘利益诉求顺利地传达到国家的视野当中。很明显，法团主义的一个潜在观点是，利益合作机制的发展和国家角色的发展是同步的，而且它和社会经济发展的一定阶段相联系。”［3](P194)我们不难看出，法团主义结构为社会团体利益组织化表达提供了有序的途径，因而它使社会团体影响公共政策的期待有机会得以实现。

二、法团主义视野下政策创新的原则

公共政策就是对社会价值所作的权威性分配，是价值、资源的分配手段，是政府管理社会公共事务尤其是协调各方利益、稳定社会秩序的基本工具。作为重要的调节手段和工具，它对于构建和谐社会至关重要。因此，转型期要想真正实现社会的和谐就离不开政策调整与创新。“所谓政策创新，是指以新的理念为指导对公共政策进行改革，完善和发展，以适应新的政策环境的有价值的、系统的政府行为和活动。”［4](36)

法团主义视角下的政策创新，就是以政府、高度组织化且稳定的新行业或职业分化产生的利益团体为主要参与力量，为实现新的利益分配与再分配，解决原有的或新产生的公共问题而对政策过程的构件或要素加以更替和优化组合，促使社会原有体制、规则和组织发生变革，最终构建新的体制的公共政策活动。法团主义视野下的政策创新，需要充分考虑社会不同利益如何得到有序的集中、传输、协调和组织，并用各方同意的方式进入体制，以便使政策能有效吸收社会不同利益表达诉求，最终实现有效的社会整合。笔者认为，法团主义视角下的公共政策创新应遵循以下几个原则:

(一)社会公正原则

社会公正是对公共政策创新的原则性约束。正如罗尔斯所主张的，“公平正义才是社会制度的首要价值”。［5](P1)由此可知，公平正义也必然是公共政策的首要价值。把公平正义作为公共政策的首要价值，首先是由其“对整个社会所作的权威性价值分配”的特性决定的，既然公共政策牵涉到价值分配，它就必须突出强调公平正义。其次，“公平是效率的根本保证”，“公正包含效率而又高于效率”，就整个社会发展而言，只有把公平作为公共政策的伦理目标和首要价值，创造正义的制度基础环境，达到全社会最大程度的正义，公共政策才能具有效率和效益。［6]法团主义非常强调社会公正，正如 P· J·Williamson述说的那样，“它(指法团主义)的最高价值原则是‘社会公正’和‘民族利益’。”［7](P72)因此，法团主义视角下的公共政策创新也必须遵循社会公正原则，必须贯彻两个基本原则:一是每一个人对于一种平等的基本自由之完全适当体制都拥有相同的不可剥夺的权利，而这种体制与适于所有人的同样自由体制是相容的。这个原则倡导的是一种自由平等的权利，或者也叫自由平等原则;二是社会和经济的不平等应该满足两个条件:第一，它们所从属的公职和职位应该在公平的机会平等条件下对所有人开放，即机会平等和公平竞争原则;第二，它们应该有利于社会之最不利成员的最大利益(即著名的差别原则)。［8](P173)公共政策创新须体现最广大的利益团体所代表的人们的根本利益，以最广大人民的利益为出发点和落脚点，通过综合考量，有效回应社会各利益团体的利益需求，及时化解社会不满和矛盾，维护社会的整体利益，这样才能得到社会的普遍认同和支持。

(二)组织化参与原则

发展型社会政策的倡导者梅志里(James.Midgley)认为，扭曲的发展不仅体现在贫困、匮乏、健康水平低和住房等方面，也表现在许多人口群体被排除在充分参与的发展之外。［9](P2)由此可见，在正常的社会发展中，政策的充分参与是非常必要的，但个体参与政策具有力量弱小、机会少等局限性。法团主义认为，组织化参与可以有力弥补个体参与的上述局限性。“组织化”可以凝聚分散的个体力量，形成公民参与的“组织网络”。社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成的过程中去，才能够成为影响公共政策制定的重要主体。从法团主义的视角看，公共政策创新遵循社会组织化参与的原则能有效地扩大公民参与、协调社会利益关系、缓和社会矛盾，是实现社会公正的必经途径，利于社会主义制度的巩固和发展。与此同时，社会组织充分参与政策制定，能够拓展公民政策参与的广度和深度，推动政策的科学化与民主化，减少执行成本，这有助于维护社会的稳定。

(三)平等协商原则

法团主义主张用利益团体之间的同质化和层级化关系取代竞争和抑制关系。而社会不同利益如何得到有序的集中、传输、协调和组织，并用各方同意的方式进入体制，以便使公共政策的全部过程有效吸收社会需求，将社会冲突降低到不损害秩序的限度，显然需要不同的利益团体之间的平等协商、有序互动才能达到政策标的群体间利益要求的理性平衡。由此不难看出，法团主义视角下的公共政策创新需要遵循平等协商的原则。

Ⅱ期槽孔清孔结束前，还应采用钢丝刷对Ⅰ期槽孔段混凝土孔壁上所吸附的岩渣、泥皮充分刷洗，可采用自上而下分段刷洗的方式进行，刷洗干净的标准是钢丝刷钻头上不再出现泥屑，槽孔底部淤泥不再增加。刷洗完毕并验收合格后，4 h内进行混凝土浇筑。

(四)有序互动原则

“法团主义的不同之处在于强调两点:利益集团之间的有序互动和国家权威的组织作用。”［1](PP49－50)利益集团间的有序互动，能够防止公共政策的失衡，达到理性整合互动秩序的目的。有序互动的目标在于有序合作。各利益集团有序地参与到政策形成的过程中去，目的是增进稳定性，降低不确定性，从而限制社会行动团体在尚未加以组织情况下的散乱行为，以求达到市场的秩序化。因此，法团主义视角下的公共政策创新需要遵循有序互动的原则。

三、法团主义视野下政策创新的基本路径

法团主义视角下公共政策的创新不仅要求体现广大利益团体、功能组织所代表的人们的根本利益，还应凝聚分散的个体力量，使其成为影响公共政策制定的重要主体。全力打造法团主义导向的公共政策创新就成为社会治理创新的新动力和新途径。笔者认为，法团主义视野下政策创新的基本路径主要包含以下几个方面:

(一)理念或策略创新:奠定政策创新的文化基础

理念创新是一切创新的先导，没有政策理念创新这一重要的源头之变，是难以带来过程和结果之变的。法团主义视角下的公共政策创新必须破除害怕创新、创新观念淡薄两种观念的阻碍，利益团体与功能组织等政策主体进行政策创新最首要的就是转变落后的观念。

首先，应确立互利共赢的理念。市场经济发展重塑了我国的社会结构，在新的社会结构下，利益团体间的利益差异日益显现，公共的价值取向也日益多元化，这就使公共政策负载了众多价值相互冲突的公共目标，且许多冲突往往是具有合理性的权利和要求之间的冲突，这种冲突如不能在利益团体间达成平衡，往往会削弱社会公共利益的总和。确立互利共赢的理念就是要在促进国家或公共利益最大化的基础上实现理念的创新，促使利益团体和功能组织从零和博弈、负和博弈，走向正和博弈。

其次，应确立利益均衡的策略。法团主义视角下公共政策的创新要形成具有均衡性的利益制度与机制，要保障社会不同群体利益诉求的有序整合，保障将边缘利益诉求顺利地传达到国家的视野当中，解决和化解利益团体间的利益冲突，实现利益团体多元利益的协调、容纳和共存，并由此实现利益大体均衡，以此来维持良好的秩序，从而使整个社会达到一种动态的平衡状态。

唯有实现这种作为公共政策价值先导的理念与策略的转变与创新，奠定互利共赢、利益均衡的政策创新的文化基础，并用这种文化认同强化法团主义导向的政策创新模式，才能不断促进国家或公共利益的最大化;才能保障公共政策的公共性、合法性与民意基础;才能在社会变迁的过程中实现有效的社会整合。

(二)参与主体创新:主体多元化和组织化参与

法团主义反映了当前社会日益组织化和分工化的突出现象，社会群体的组织化使得分散的利益群体影响力渐渐减弱，而社会的分工化则造成形成共同利益的困难，这些现象的发展在一定程度上改变了现代社会政治流动和参与的样式。处于边缘利益诉求的社会团体与功能组织如想进入公共政策的过程中来，就必须通过利益团体组织化参与的途径。组织化参与的现实状况必然会促进利益表达向协约、功能组合的方向发展，同时也意味着不同利益团体的联合体成为现代社会必要的制度形式。在法团主义视角下，公共政策活动中参与主体的更新、公共政策目标群体的更新等等都是政策创新的有效表现形式。在法团主义结构下，新的行业或职业分化的利益团体或功能组织应被有效、有步骤地吸纳到公共政策活动中来。一是行业内部进行统合。即行业中分散的利益主体按照功能统合的原则组织起来，有序地参与到政策形成的过程中去;二是创建行业利益联合体，以便在政策形成过程中增强整体话语表达权;三是多元行业联合体与利益集团参与制定公共政策。不同的利益主体只有通过组织化参与的途径成为公共政策的重要主体，才能使公共政策及时回应各自的利益诉求、保障其合法的利益和权益。例如，同样一项政策，以往只是政府某个部门制定的，现在除了相关的政府部门主导外，还有许多高度组织化的利益团体参与其中，这就在公共政策活动中增加了新的行动主体，出现了公共政策行动主体的更新替代和优化组合，这些都是公共政策参与主体创新的形式。

(三)公共协商平台创新:不同利益团体间的协同

公共政策创新有其内在的步骤和程序。归根结底，公共政策决策系统就是公共利益行动与利益团体具备的诸要素的整合博弈和协商行动。法团主义视角下的政策过程不仅是功能利益团体内部的公共协商，而且还应是功能利益团体之间、功能利益团体联合体之间的协商。“公共协商是政治共同体成员参与公共讨论和批判性地审视具有集体约束力的公共政策的过程……公共协商的主要目标不是狭隘地追求个人利益，而是利用公共理性寻求能够最大限度地满足所有公民愿望的政策。”［10]从法团主义出发，政策创新必然诉诸公共协商平台的创新，如此才可能实现不同利益团体之间的有效整合和社会协同。

公共协商过程是政策过程中功能利益团体参与的核心，商议过程质量的高低将直接决定功能利益团体参与的有效性。做出公共判断需要充分的商议过程，这个过程需要充分考虑各利益攸关方的利益诉求，要求功能利益团体对各自团体的意见提出理由和根据，并通过广泛的讨论和对话，形成共识或找到最大的共同点即共同利益，从而最终做出具有集体约束力的决策。笔者认为，这是法团主义视角下公共政策公共协商的创新机制——法团互动式协商模式。这种模式比一般民主协商更加强化法团主义导向的公共政策的公正性、科学性与民主性:一是在公共协商过程中，公共政策所影响的目标团体都有权并有机会参与公共政策的决策;二是在功能利益团体之间已经形成一种有序互动的局面。在法团主义视角下，公共政策的制定过程是多向的互动，并且是一种循环往复的多向互动。公共协商决策是有关共同利益的共识，实际上是功能利益团体之间利益互动过程的一种合力;三是公共协商是以建构协商平台为基础的，支持或反对公共政策的主张都应该从能否增进共同利益的角度来商讨，这是在社会利益多元化基础上的非竞争性的利益表达、博弈与综合的过程。

法团互动式协商平台可通过开展“公共论坛”、“专题议政会”、“协商恳谈会”等有效形式进行搭建。搭建平台也应注意四点:一是商议程序的平等合理设计;二是保证法团代表利益的公正表达;三是公共协商信息充分公开;四是保证主持人与专家的中立参与。通过公开、透明、互动的论辩与整合，在尊重各利益团体权益和自由、民主、协商的基础上，最终形成各方都能接受的公共政策。

(四)政策回应方式创新:实现公共政策输出的有效整合

公共政策回应方式创新，通过建立常态化的网络互动机制，增强公共政策输出的回应能力，提高回应的效率，这也是公共政策输出与社会功能利益团体间沟通互动和回应方式的创新。法团主义视角下的政策回应方式需提高政策回应机制的透明度，整合输出政策还必须坚持对话机制，通过进一步完善利益团体自身回应机构的流程建设来实现对政策输出的反馈信息的掌控。仅以政策的网络回应与反馈机制为例，这种回应机制能够及时了解到政策输出后的效益、效率、充分性和平等标准是否真实反映了特定的利益团体的需要、偏好和价值观，并通过功能利益团体间对政策执行过程的调整来对政策进行有效的整合，以确保政策目标团体权益的保障贯穿于公共政策活动的始终。可以说，这是尊重不同功能利益团体的利益诉求并进行充分整合的必然要求，也是提升政策整合效果的必然要求。这种回应方式的创新，将增强利益团体对政策输出的回应能力，提高回应的效率，也将促进利益团体参与公共政策的互动与合作。

四、结 语

总之，在当前社会转型期，面对社会结构秩序发生的剧烈分化和重组，减少因利益分化导致的社会矛盾与冲突，降低这种矛盾冲突可能引发的风险就成为创新公共政策所必须予以重视和考量的一个因素。在理论层面，法团主义作为利益团体和功能组织利益组织化表达与整合的一种渠道，能够把社会上不同利益集团的利益诉求输入到政策制定系统中，具有强大的协调功能和化解结构性冲突的功能，这些对于社会的稳定、有序、良性发展具有巨大的推动作用。在实践层面，公共政策创新的关键在于利益团体之间的有序互动和互利共赢，在于充分调动各方力量的参与，使多元主体的利益表达能够在一个有效的协商平台上进行整合，进而实现市场的秩序化目的。法团主义在实践层面上、在公共政策过程中能够为利益主体提供搭建法团互动式协商模式的公共协商平台，能以制度化的方式体现广大利益团体、功能组织的利益诉求，并进而实现政府与各种功能利益团体的良性互动。因此，法团主义视角下公共政策创新具有形成均衡性利益的制度与机制，以此来维持经济社会生活的秩序，是可能使整个社会达到一种动态平衡和良性发展的和谐状态的。

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