社会主义新农村建设中基层党组织功能的现代转换——以浙江的实践为例

□ 吴太胜 朱正平

农村基层党组织纵向上有“乡(镇)、村两级，重点是村，”[1]主要包括党在农村的中小企业、社会团体、中介组织中设置的组织，以及行政村党支部、经济联合体中的党组织等。党的十七大以来，中共中央一直把农村基层党建工作摆在突出的位置，强调要从战略和全局的高度，充分认识加强农村基层党组织的重要性、紧迫性。十七届四中全会重申:“党的基层组织是党全部工作和战斗力的基础，是落实党的路线方针政策和各项工作的战斗堡垒。”浙江是我国社会主义市场经济先发优势较为明显的地区之一，改革开放以来，其经济社会发展速度和水平，长期居于国内许多省区的前列。近年来，浙江省域内社会成员利益和价值偏好的分化、异质化程度越来越高。农村党员群众从业的多样性、生活丰富性、思想活跃性等特征越来越明显。基层党组织与村民自治组织等各类社会组织之间、基层党组织与非公企业之间，多已突破传统意义上的关系。代表乡村新富阶层的民营企业主，越来越多地走向政治前台。全省3万多个村级组织13.3万名村委会成员中，“富人群体”约占30%。在温州、台州、金华等地一些经济较发达的县(市、区)，“先富群体”当选村主任的比例高达60%―70%。义乌市2726名村委会成员中，先富阶层当选比例占60%;在421名村委会主任中，比例达65%。[2]永康2004年底至2005年村级组织换届选举中，选出村党支部书记653人，村委会主任706人，其中私营企业主分别有220人和524人。[3]在“富人当政”与民营经济快速发展的社会背景下，浙江农村基层党组织迫切需要在创建开放的理念、开放的平台和开放的机制过程中，科学定位自己的政治角色，转换并实现自己在社会主义新农村建设中的功能。

一、先发地区农村基层党组织功能转换的基本取向

基层党组织功能是基层党组织在农村政治和社会生活中所发挥的作用，是党的职能在基层的延续。改革开放前，我国农村实行的是“党政合一”管理体制，基层党组织功能具有高度融合的特点。农村基层党组织功能首先表现为全能化倾向。它不仅掌握着农村社会政治生活的决策权，也掌握着从生产计划到生产管理以及成果分配的经济管理权，实现对广大农村绝对的一元化领导和管理。其次，基层党组织功能发挥还表现出行政化的特征，其功能实现的手段，不是依靠自身的影响力、号召力和深入细致的思想政治工作，而是凭借行政权力即外显性权威来调动一切可以利用的社会资源，进而履行自己的组织动员职能。

改革开放以来，农村基层党组织所处的政治生态环境发生了巨大的变化。特别是随着浙江乡镇民企的迅速成长，经营方式的日益多样化，由此引发多种利益主体的非同步和非均衡发展。建立在多元主体结构上的农村基层党组织，迫切需要立足浙江发展实际，审时度势，及时转换组织功能，逐步确立以服务发展为基本取向，以发展成效为评价标准，使其功能定位及时由“政治动员”转向“整合社会”，由“计划控制”转向“综合服务”，由“直接干预”转向“利益协调”，进而加快浙江农村由“政社合一”向“乡政村治”转变。

(一)从“政治动员”转向“整合社会”

政治动员一度是农村基层党组织的重要功能之一，主要表现为社队利用其体制内占有的生产资源，动员一切社会力量，在进行农业生产和社队企业经营的同时，积极落实上级党政部门的其他各项政治任务。然而，在新的发展阶段，党遵循一切为了人民、依靠人民，充分代表民众的利益，客观上要求基层组织合理表达各种利益关系，整合、协调各方利益诉求并变成党的政策主张，发挥关怀社会、服务社会、联络社会、协调社会的功能，自觉担负反映民意、凝聚民心、整合社会的职责，努力维护农村社会的稳定，以保持和体现政党自身的先进性。

(二)从“权力控制”转向“服务引导”

农村基层党组织不同于中央组织，它处于农村一线与群众直接相处，是党与农民联系的桥梁和纽带。农民往往把基层党组织看作党在农村的形象代表，其服务功能的实现程度，直接关系到党在农村的威信和执政地位。因此，农村基层党组织执行力不是依赖其权力控制，而是依据其服务能力的强弱。为实现向服务功能的转向，改革开放以来，浙江基层党组织进行了诸多创新。“舟山市从强化基层党组织服务功能入手，根据191个社区所辖范围、分布特点、人口数量、居住集散程度、群众生产生活习惯等情况，按100—150户划分为一个网格，每个网格对应配备一支服务团队。在每个网格上建立一个党小组，党小组长作为网格服务团队主要骨干力量，承担联系党员、服务群众工作职责，使党员干部联系群众的范围更加固定、对象更加明确、责任更加清晰、服务更加高效。”[4]截至2010年7月底，“浙江共建立党员服务中心(站、点)12172个。全省已有90个县(市、区)、1178 个乡镇、333 个街道、7358 个村、2519个社区建立党员服务中心(站、点)”。[5]

(三)从“直接干预”转向“利益协调”

过去，基层党组织在领导方式上，无论是政治活动的直接组织，还是生产经营的指挥，抑或社会资源的分配等等，一般都是依赖行政权力的运作来体现党的领导。改革开放后，面对不断流动和变化的各阶层要求，基层党组织需要在错综复杂、纵横交错的社会利益关系中，及时准确把握人民利益诉求的差异、寻找利益冲突的平衡点和着力点，从绝大多数人的根本利益出发，协调处理不同群体之间及群体内部的利益关系，协调党组织与其他社会组织的矛盾关系，并以此获取和增强群众对党的领导地位的认可。《农村基层组织工作条例》规定，农村基层党组织应“领导和支持集体经济组织管理集体资产，协调利益关系。”为有效构建利益协调制度和平台，浙江许多农村基层党组织建立了“民愿诉求接待室”、“诉求聆听室”、“社区恳谈会”、“热线电话”等。

二、先发地区农村基层党组织功能转换面临的障碍

(一)农村基层党组织结构和功能匹配不适

浙江农村新兴产业快速发展，非公有制经济组织不断壮大，农村劳动力流动较大，异省农民党员脱离了原户籍地流入浙江农村，出现党员找不到组织;浙江农村党员外地经营，使现有组织找不到党员。截止2010年6月30日，全省登记在册的流动人口(主要是务工人员)1950.3 万人，[6](P281)还有近万个新社会组织，这些领域中党的组织设置方式和党的工作，与开放社会的结构形式尤为不适应。一些流动党员工作的多样化趋势，使不分职业、产业和行业的行政区域划分党组织，越来越不适应经济社会发展的要求。农村基层党组织“空间覆盖不到位、职能定位不准确、作用发挥不充分”的问题日益突出。特别是“两新”组织(新社会组织和新经济组织)，在浙江农村无论是规模，还是人员的整体文化素质，都在迅速增长和提升。他们的经济实力比较强，在人数上占有很大比重，但由于没有完全建立相应的党组织，导致出现组织覆盖的一些空白点。另一方面，相当一批流动到农村“两新”组织就业的党员，包括许多大学毕业生党员，他们的组织关系转到一些村或社区，然而村有权力管，但没能力管，而“两新”组织有能力管，却没权力管。如何正确处理发展经济与实现基层党组织的结构调整、布点设置和功能实现的问题，是当前浙江农村基层党组织建设的一个突出问题。

(二)农村基层党组织的执政资源流失亟待治理

执政资源包括政治、经济、组织、文化、人力和制度等资源。丰富的执政资源是党组织功能发挥的有效保证。今天，村民自治的大背景下，浙江基层党组织的一些执政资源，也在经历着重大变化，在诸多方面甚至发生流失，使党组织的功能转换受到一定制约。

基层党组织执政权威削弱。由于群众自主意识增强与乡村基层组织指挥弱化的矛盾，不少农村基层干部沿用计划经济时期的行政命令式的工作方法，结果常常造成干群关系紧张。一些地方的先富群体当了村党支部书记，习惯于左右村里的决策，使之有利于保护自己的既得利益。在村务管理、决策中滥用权力，存在明显的过错行为，有时还会激化农村贫富之间的矛盾，进而损害基层党组织的形象。

农村基层组织党员人才流失。浙江农村目前基本上已摆脱传统相对单一的农业生产方式，经济活动多是集农工商贸于一体，许多农民的职业呈现多样化、复杂化以及流动性大的特点。农村中有一定文化水平的人包括一些党员，大多经商、办企业，或远走他乡甚至出国，闯荡市场。近年来，民营经济高度兴盛的温州、台州和宁波等地，外出经商办企业的村干部越来越多。早在2003年，温州乐清910个村中，连续外出经营3个月以上的村党支部书记有36名，支部委员223名，村委会主任46名，村委会委员208 名。[7]

(三)多元治理结构下组织功能冲突有待制度框正

改革开放以来，根据本地实际，浙江逐步建构了农村党支部、村民委员会和村经济合作社等多元化组织结构，形成了独特的纵横组织关系网。但由于种种原因，基层组织间存在一些不协调现象。实际运行的各类组织，各自依据的制度规则不同，彼此间职能交叉重叠，往往造成组织之间权力角逐，发生磨擦和冲突。一些村党组织不能有效地领导村委会依法开展工作，致使村各基层组织各行其是。有的村党组织在支持和保障村民依法自治活动中，难以把握局势，丧失了领导核心地位。有的村委主任与村党支部书记争“位置”，各自拉帮结派，各立“山头”，导致“宗族治村”、“恶人治村”的现象常有发生。由于关系不协调，村党支部、村委会分工如分家，存在各自为政、拉帮结伙的现象，遇事各作主张、各行其事，好事争着上，难事往后躲，出事金蝉脱壳。有的村委会甚至排挤、架空党支部，严重影响了农村基层组织在新农村建设中的作用发挥。[8]因此，多元组织结构下，发挥党组织领导作用，需要结合农村基层组织建构实际，积极创新农村基层组织之间协调、合作的制度体系。

(四)基层党组织领导农村经济发展的能力依然需要提升

市场经济条件下，浙江民众具有较为充分的生产经营自主权和日常活动的自由，获取信息的渠道也相对较为丰富。但是，面对市场经济和农民多种经营需求的矛盾，相当多的农村基层党组织的整体功能不强，主要是由于领导班子共同致富的理念较差，缺乏领导农民从事专业性的、社会化的经济活动本领。还有一些基层组织习惯于上级党委的安排部署，工作没有新思路、新举措，常常表现出法律手段不会用，行政手段不敢用，经济手段不能用，思想教育手段不管用，造成这些基层党组织对农民的引领作用和影响力下降。

三、先发地区农村基层党组织功能转换的政治生态与动力分析

自觉的结构性调整和对经济社会发展的积极适应，构成先发地区农村基层党组织功能转换的良好动力机制。改革开放后，浙江基层党组织顺应并推进着农村经济、政治和社会体制变革，在区域性政治生态重大变革中逐渐推进组织功能的现代转换。

较早发育的市场经济启动了农村基层党组织的功能转换。浙江较早地发展了市场经济体制，农民家庭、农村个体工商户和私营中小企业等农村经济主体，在经济生活中越来越倾向于自主经营，自我管理。村级党组织直接动员和组织农村生产、直接干预和指挥村务的功能受到了来自市场经济的挑战。根据市场经济形势，浙江农村各地围绕强化基层党组织服务功能，进行了积极探索，总结推广了为民办事全程代理制，积极推行民主恳谈会制度和民情沟通日制度等。宁波、嘉兴、湖州等地基层党组织主动问需于民，普遍建立了党员志愿者服务队伍，帮助群众排忧解难，提供创业支持、就业推介、助学帮困等各项服务。以农村基层党组织为核心的社会组织体系，成为党动员和稳定农村社会、组织和管理农村生产和生活的组织基础。

快速发展的基层民主政治引领基层党组织的功能转换。基层民主是人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督，是中国特色社会主义民主最广泛的实践，是人民当家做主最有效、最广泛的途径。改革开放三十多年，随着政治体制改革日益深化，尤其是市场经济的发展，社会生活形态发生了很大变化。与此同时，原来的基层政权的职能逐渐流向社会，从而使基层群众性自治组织发挥着日益重要的作用。村民自治之前，村级党组织是农村基层唯一重要的政治组织，其发挥领导核心作用的方式，是对村务的直接管理和直接控制。《村民委员会组织法》从法律上改变了农村党组织的政治生态，确定农村基层党组织应支持村委会自我管理、自我教育、自我服务;保障村民会议实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，从此改变了农村基层党组织长期以来单纯以行政手段实现党的领导的方式。

农民群体日益增长的公民意识推进了基层党组织的功能转换。农民群体社会分层，分化出农业劳动者、农民工、雇工、农民知识分子、个体劳动者、私营企业主、乡镇企业管理者、农村基层组织管理者等[9](P170)社会阶层、行业类别，各个阶层收入分化与利益诉求的不同，引发了不同利益主体的不尽相同的权利意识、自主意识和组织归属意识。浙江农民群体的独立意识、法律意识、维权意识较强，对于基层组织存在“无事不烦你，有事就找你，处理不满意就告你”的现象，逐步觉醒的公民意识，迫切需要基层党组织从原有的行政支配和单一的政治管制转向依法治理和诚信服务。

基层党组织自觉进行结构性调整从根本上转换了自身功能。结构是组织内部保持整体性及其具有一定功能的依据，是组织内部各组成要素之间的有机联系与相互作用方式与顺序。组织结构的要素不同，组织的功能也不同。组织结构的要素相同，若结构不同，其功能也不同。近年来浙江一些农村基层党组织根据农村村庄规模、产业布局、组织形式、党员流向等发展变化，探索在规模较大、党员较多的村建立党委或党总支，在自然村、村民小组、农民专业合作社、专业协会等建立党支部或党小组，把党的基层组织延伸到农村社会各个层面。2010年，全省新升格(新建)村党委(党总支)337个、社区党委(党总支)201个;共建有楼道楼群党组织3344个。在农村、社区、大型商贸区、商务楼宇等地，以区域、行业、产业为纽带，探索园区统筹、街区统筹、片区统筹、村企统筹等区域化党建模式。2010年以来，全省有14140家新经济组织和1328家新社会组织单独或联合组建了党组织。[10]

四、先发地区农村基层党组织功能转换的实现途径

随着浙江农村基层组织的发展，原来农村党组织的一元化领导转变为村党支部、村民委员会和村经济合作社并存的多元化权力结构。基层党组织功能的实现，需要党组织契合农村治理结构，并通过相应的体制和机制创新，发挥党的“领导核心”功能。

(一)进一步优化农村基层党组织的结构与分布格局

按照有利于对党员教育管理、有利于发挥党的领导作用的原则，浙江农村在以地域、单位为主设置党组织的基础上，探索与经济社会发展相适应的党的基层组织格局，着力在农民专业合作社、产业链、新社会组织、商务楼宇和商业街区、返乡大学生中组建基层党组织，农村党组织从因量设置转向因需设置，从以行政区划设置转向按行业流向设置。

探索“支部+协会”的“产业党建”模式。基层党组织作为政党组织所必需的层级式结构，打破原有的组织架构限制，实现党员“双重管理”和有效进行“远程组织生活”。金华市依托商会建立党组织，到2010年，107个区域性基层商会已有104个建立了党组织，覆盖到会员企业10535家，组织覆盖率达30.1%。[11]2009 年 7 月，金华市婺城区专门成立城乡党员互助服务中心，把进城务工的农村党员组织到临时党支部中，建立起农村、城区双重管理制度。温州苍南县东沙村依托村渔、农、商贸产业链，设立产业联合党支部，将党支部建在产业链上，并且成立了流动党员党支部。

升格村级党组织，探索“跨村联合党支部”制度。部分村庄在村行政区域和自治主体不变的前提下，按照区域相邻、强弱互补的原则，每2至3个村党支部合并成立一个联合支部，原村党支部改设为党小组。联合支部设支部书记一名，由乡驻村干部兼任，下设支委若干名。

针对外出流动党员人口较多且区域相对集中的情况，除在本地设立党支部外，还分别在外出流动党员人数较多的地域设立若干党支部。[12]农村党组织设置的改革，突破了传统以村为单位建立基层党组织的做法。

(二)继续改进农村基层党组织的领导与服务方式

基层党组织要发挥作用，首要问题是找准发挥职能作用的方法和途径。“党的基层组织参与社会、服务社会和关怀社会的能力的强弱，自接关系到党与社会建立协调与协商关系的基础和可能达到的水平。”[13]当前，浙江面临经济转轨、企业转制、社会转型的实际，农村基层党组织所掌握的行政资源、经济资源、社会资源相对不足，决定了基层党组织必须以强化服务来促发展、聚人心，赢得群众的拥护和支持。要通过落实村民的“四权”即知情权、参与权、决策权、监督权，发展农村基层民主。围绕党员干部技能化、农民组织化、农业产业化、农村社区化，开展农村基层组织建设，把发展现代农业、培养新型农民、带领群众致富、维护农村稳定，贯穿农村基层组织活动的始终。海盐县武原镇城北村党支部依靠村房产出租，使该村的集体经济得到了壮大后，村里先后办起了螺丝螺帽、五金工具、印刷纸品、水泥制件等十几家企业，解决了村里200多人的劳动就业问题。[14]

(三)正确处理基层党组织与村民自治组织的关系

在现代政党执政中，必须积极面对民间组织，善于将民间组织的资源整合到党的执政体系之中，并成为党执政的资源。为此，基层党组织不仅要利用自身的组织与制度资源联系和整合民间组织，而且要规范、引导和整合民间组织。十七大党章第五章第三十二条指出，街道、乡镇党的基层委员会和村、社区党组织，应“领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权”。村民委员会是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。这是对农村基层党组织的制度化支持。

基层党组织正确处理与村民自治组织的关系，首先，要支持村民自治组织的发展，参与和领导村民自治进程。与其他社会组织比，基层党组织更具有公共性，更具有人民性，它不只是代表哪一个群体，它应该服务整个所在村，从政治高度发挥其整合社会的功能。

其次，基层党组织应成为社会利益表达的重要主体。党的基层组织不应仅仅当作社会工作的载体，而要把它当作社会利益的代表者，当作社会自我管理的核心力量。通过不断强化社会服务功能，依托一定的产业链条把农民组织起来，建立资源共享、生产协助、利益共沾、风险同担的机制，引导农户以市场为导向进行生产经营，推动农村经济的集约化和产业化，提高农民进入市场的组织化程度。

第三，农村基层党组织要发挥政治功能。《中国共产党农村基层组织工作条例》规定，农村基层党组织要贯彻执行党的路线方针政策和有关决议，讨论决定当地重大问题，领导群众组织搞好自身建设，管理干部，搞好社会主义法制和精神文明建设。这六项职能均是基层党组织基本政治职能的延伸，是党在政治、思想、组织上领导的具体实现。

(四)加强农村基层党组织的服务能力建设

建立健全基层干部培养选拔机制。拓宽农村基层党员干部的来源，注重从农村致富带头人、务工经商能人，学生“村官”、高校毕业生党员、村民小组长以及党性修养高、业务能力强的优秀党员中产生后备干部，把优秀党员选拔到基层党组织的领导岗位上来。要改进党员发展工作，加大发展优秀青年入党的工作力度，积极做好在非公有制经济组织、新社会组织中发展党员，增强党员队伍的生机和活力。

增强基层党组织带领群众致富的能力。要提高通过信息提供、分析指导和技术服务，引导农民进入市场，着力培养、扶持、发展农业企业，发挥党员的示范引导作用，真正把心思用在群众身上，把功夫用在带领群众增收上。尊重农民的生产经营自主权，搞好服务，在增加农民收入、帮助农民致富上多想办法，取得群众的拥护和支持。

要引导群众制度化政治参与。从实践来看，部分地方出现村民自治异化现象，正是政治参与的制度性不强所致。要组织群众加强对村民自治运作过程的有序参与和科学监督，保证村民自治的良性运行。增强政策观念，提高政策水平，善于用政策凝聚人心，把农民团结在党的周围。善于用政策推动工作，把农民的积极性发挥出来。对涉及农民切身利益，要充分考虑他们承受能力和接受程度，调查研究，真心实意地帮助他们解决问题。

(五)进一步加大农村基层党建的保障力度

人才、资源、制度是加强农村基层组织建设的基本保证。首先是队伍保障。城乡基层党组织建立互帮互助机制，从各级党政机关、科研院所等单位选派党员干部担任农村工作指导员，驻村指导基层组织建设。支持优秀农村党组织跨村任职，选聘高校毕业生到村工作。组建农村实用人才志愿者服务队伍，组织和引导教育、科技、文化、卫生等各方面人才进村提供服务。其次是财力保障。解决基层党组织经济保障问题，事关抓基层、打基础的根本性问题。制定基层党组织运转保障计划，保障必要的办公经费，加强基本建设，提供必要的党员活动场所，建立村干部基本报酬机制，构建村干部关爱机制和健全党内互助机制，切实增强岗位吸引力。应进一步增强财政支持力度，省财政每年递增专项资金，用于补助欠发达地区经济薄弱村村干部的误工报酬和村级组织日常运转开支。第三是制度保障。要坚持用制度来促进基层党组织的思想、作风建设，巩固基层组织建设的成果。进一步健全用制度管权、按制度办事、靠制度管人的机制。绍兴、金华、衢州等地探索的“民情日记”、“民情恳谈”、“民情沟通日”活动，嘉兴市的党员“一员双岗”制度，台州市的村级组织重大事务“民主决策五步法”制度等，都是对基层组织建设的制度创新。

[1]中国共产党中央委员会.中共中央关于加强农村基层组织建设的通知.民中发(1994)10号，1994－11.

[2]商意盈等.富人治村，一个值得关注的新现象[Z].新华社每日电讯，2009－9－12.

[3]贺雪峰.论富人治村:以浙江奉化调查为讨论基础[J].社会科学研究，2011(2).

[4]吴坚.生命力成长于创新[J].今日浙江，2010(12).

[5]董宏君.浙江:强化基层党组织服务功能[N].人民日报，2010－10－12(17版).

[6]林昌建主编.浙江蓝皮书:2011浙江发展报告(社会卷)[M].杭州:杭州出版社，2011.

[7]毛剑杰等.乐清试点外出村官代理制[N].青年时报，2004－8－11.

[8]魏N惠哲.充分发挥村级党组织在新农村建设中的作用[N].义乌商报，2010－4－9.

[9]陆学艺主编.当代中国社会阶层研究报告[M].北京:社会科学文献出版社，2002.

[10]中共浙江省委创先争优领导小组.浙江省推进服务型基层党组织建设的实践与探索[N].浙江日报，2011－6－22.

[11]金华市:乡村党支部“搬”进城 基层商会建党委[EB/OL].http://www.36tv.cn/viewnews－70813，2010 －1 －12.

[12]浙江省苍南县试点农村基层党组织优化设置工作[EB/OL]. http://dangjian.people.com.cn/GB/135534/137244/12594969，2010 －8 －31.

[13]林尚立.基层组织:执政能力与和谐社会建设的战略资源[J].理论前沿，2006(9).

[14]欧林."先锋工程”农村党组织成为新农村建设“领头羊”[N].嘉兴日报，2007－3－26.