论乡村治理中的有效沟通——以成都市村民议事会为例

杨继荣

(中共四川省委党校，四川 成都 610072)

有效沟通是良性治理的关键环节和重要标尺。治理的实质上就是通过政府与公民社会的合作重建公共权力的合法化基础(参与主体的多元化整合)，以达至重建市场经济秩序的目的［1］。笔者认为，随着市场经济与公民社会的互动发展和相互促进，乡村治理必然成为建立在国家与社会互动基础上，其互动的前提必然是基层政府、村党支部、村自治组织、村民间组织、农民之间的有效沟通。当前，在大力加快工业化和城市化的历史进程中，全面推进城乡统筹发展和社会主义新农村建设，仅靠基层政府单方面的努力已很难达成善治，需要包括城乡统筹发展主导方——政府以及新农村建设主体方——农民(并且是组织化的农民)在内的所有攸关方都参与进来，通过联系沟通、对话协商、互动合作，形成政府、市场和农民三方面的合力，才能真正实现由管制到治理的转换。本文试图以城乡统筹背景下成都市村民议事会为例，探讨乡村治理中有效沟通的现实意义、积极作用和完善对策。

一、成都市城乡一体化发展催生乡村治理变革

改革开放以来，我国农村实行的“乡政村治”管理模式。1978年农村实行联产承包责任制后，原来的大队、生产队两级农村管理组织处于瘫痪状况，最早在广西等地村民自发形成自我管理的组织——村民委员会。在国家的大力推动下，村民委员会在农村相继建立和推广，这与农民分田到户是相联系的和适应的。多数学者认为，这种村民自治的模式本质上是一种社会民主，是一种广大农民直接行使民主权利、自我提供社区公共产品的制度设计，是公民有序参与政治的起点乃至中国民主政治建设的突破口。但应当看到，这种模式是在废除人民公社体制以后为了填补乡村管理的空白而建立的，其产生和存在的外部环境还是处在计划向市场转轨初始阶段，不可避免带有计划经济的色彩和政府干预的因素。从实际的运行来看，由于缺乏村民的必要参与和同村民的有效沟通，村民委员会的自治功能日益弱化，尤其是基层政府处于压力体制下，村民委员会越来越成为乡镇政府的附属，其行政化的倾向越来越明显。村组干部“催粮催款催‘命’”的主要工作往往导致干群关系的矛盾和摩擦，甚至引发群体性的冲突事件，其背后凸显的是国家和社会的紧张关系。

在农业比较效益下降的情况下，大量的农村青壮年劳动力“流入”城市。这刚好与我国工业化的起步和城市化的发展需要大量廉价劳动力不谋而合。但是随着工业化和城市化进程的加快，一部分“农民工”和农民成为“新市民”已经势所必然，农民不能被工业化和城市化边缘化。无论是工业化还是城市化，都需要大量新增用地和新市民，但同时人口巨大基数决定了耕地红线必须守住，城乡收入差距较大决定了不可能对农民的利益再度进行剥夺。如果大量的耕地被占用，失地农民激增，在工业不能提供充足就业机会的情况下，这些失地农民缺乏相应的社会保障，结果必然使得他们既失地又失业，生活难以为继，必将诱发新的大规模的社会不稳定因素。过去，我国城乡发展差距的更多的是由于政府通过“超经济”的行政力量构建起的一种城乡之间不公平、不平等、不对等的社会经济关系造成的。一些地方的强制拆迁引起了农民的极大反弹，引发了诸多社会矛盾和冲突。显然，原来过于行政化的村民委员会已经很难适应新的历史变化和任务要求。原有的基层管理的体制已经很难适用在城乡统筹发展中大规模新征用地和大规模农民搬迁。

农民进城如何成为“新市民”，“留守”土地的农民如何成为“新农民”，城市和农村如何协调发展?如何在城乡一体化发展中促进工业化和城市化的互动发展，保护和增量农民的利益?2003年，成都市启动“城乡一体化”改革。2007年，成都市被国务院正式批准为城乡统筹综合改革配套实验区。成都选择了以“三个集中”即工业向园区集中、耕地向规模经营集中、农民向城镇集中，以实现产业集聚发展效应、土地经营规模经济效应和促进农村居民生活方式转变，旨在破解城乡二元结构、缩小城乡差距，实现城乡经济、社会发展一体化的难题。为此，成都市首先选择了“还权赋能”。通过土地确权，使农民从过去产权虚置的不完整主体转变为真正意义上的市场主体，在不改变农村基本经营制度、不改变土地用途前提下，根据依法、自愿、有偿的原则，农民拥有土地的使用权、流转权、转让权和收益权［2］。同时，实验和推广了村民议事会制度，以解决土地确权中的纠纷，以及接下来土地流转和土地规模经营、农民集中居住或入城的房屋分配中的纠纷等等现实问题。2008年11月25日，成都市委、市政府出台了36号文件，决定在全市范围内推行“以村民会议为村最高决策机构、村民(村民小组)议事会为常设议事决策机构、村民委员会为执行机构”新的村民自治机制。这一机制的总体思路是“三分离、二完善、一改进”，即决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与自治职能分离，完善农村公共服务体系、完善集体经济组织运行机制，改进农村党组织领导方式。其中，村民议事会的成立，村民委员会的职能由过去主要包括村级事务的决策和执行，管理、经营、分配集体资产，承担上级党委政府延伸的职能，转变为执行村民会议(村民代表会议)和村民议事会相关决定，承接政府委托实施的公共服务和社会管理工作。这意味着村级治理结构正由过去的权力单中心向权力多中心进行转变，村民与各治理机构之间通过较充分地沟通和合作，更多的是保持力量相互制衡，通过契约、竞争性安排和冲突解决机制实现利益主体间的高度利益互补和行为协同。正是在这个意义上说，村民议事会的建立意味着乡村治理模式在国家、市场与社会互动基础上一种新开端。一份对成都20个区(市)县共计6001户进行问卷调查表明，群众对议事会的总体知晓率达95.98%，受访群众对议事会工作情况的总体满意度达95.06%［3］。从一定意义上说，成都市村民议事会的建立和发展，是统筹城乡发展和城乡一体化建设催生乡村治理再次变革的必然产物。

二、村民议事会在乡村治理中的沟通作用

从理论上讲，治理的实质和核心是沟通，治理的过程就是沟通的过程。市场化的改革已经到了这样一个新的阶段，迫使“乡政”与“村治”需要把农民作为新农村建设的主体作用、政府是统筹城乡发展的主导作用有机地联结起来，共同促进基层群众自治和政府有效管理的良性互动，而不是非此即彼的关系。乡村治理的过程其实就是动员乡村一切力量参与管理和建设的过程，有效沟通是基层善治的客观要求和主要指标。成都市从2008年初便着手积极推进村民议事会制度，截止到2010年9月，成都市2048个村和701个涉农社区，均组建了由村民(户代表)直接选举产生的村民议事会和村民小组议事会，共推选村民议事会成员8.6万人、村民小组议事会成员17.2万余人［4］。从成都市村民议事会的实际运行来看，它在乡村治理中发挥着重要的沟通媒介作用。

首先，村民议事会是农民利益的实际代理人。亨廷顿认为，组织是通向权力之路，同时也是政治安定的基础和政治自由的先决条件。农民保护自己利益的有效手段主要是建立自己的组织。提高农民的组织化程度，既是农民利益表达制度化之需，也是基层政府与农民沟通有效性之需。俞可平认为，农村民间组织的共同特点是:都是村民的利益代表，代表村民向上级政府争取更多的利益;当村民的利益受到外部的威胁时，起着利益保护者的作用;其作用在于促进农村公共利益的最大化，促进农村的善治［5］。应当看到，20世纪90年代以来，为了减少农民的数量，提高城市化水平，我国许多地方不切实际地加快了城市化的速度，使得一大部分农民被迫从土地上剥离出来。然而，由于原有村民自治组织的承载者——村民委员会过度行政化，农民实际缺少利益代言人，难以同政府进行必要的利益表达和诉求，加之缺乏有效沟通以及民主协商，既无法保障自己的权利和利益，也无法影响政府的决策和行动，在资源的分配和制度安排上处于极其不利的地位。据国土资源部统计，1987～2001年，全国非农建设占用耕地3300多万亩，近七成是政府用行政方式征占的土地［6］。在征地工作中，不尊重农民的知情权、补偿标准过低且不完全到位、不妥善安置失地农民等问题在曾经在一些地方是相当严重的。成都市城乡一体化试验提出“还权赋能”，推行村民议事会制度。村民议事会成员按每个村民小组2～5名确定，由村民直接选举产生。议事会成员实行结构席位制，议事会成员出现空缺时，由原推举的村民小组从组议事会成员中重新推举产生，保证每个村民小组在村议事会中都有自己的代言人。这一制度的实行，一方面提高广大村民参与政治的组织性和有序性，避免参与不足和过度参与，促进了乡村关系和干群关系的沟通与和谐;另一方面避免农村产权流转过程中政府的包办代替，遏制村干部在土地流转过程中的投机行为和寻租现象。作为村民会议的常设组织的村民议事会，实际上充当了农民利益的代言人和代理人。

其次，村民议事会是村民委员会过度行政化的矫正者。农村经济体制实行家庭联产承包责任制改革以后，村民委员会原本在制度设计上是作为农村社会力量发挥作用的重要载体，其健康发展映射出政府与社会之间所具有的相容和信任。但在“压力型体制”下，政府确立的农民税费负担和经济发展的指标，通过从县、乡(镇)分解下达到村，最终落实到每个农民身上。在这一过程中，村民委员会实际扮演着最终执行者的角色，“上面千条线，到村一根针”。由于村民会议(村民代表会议)很难在日常工作中发挥实际作用，农民利益表达和诉求渠道淤塞严重，许多村民委员会不仅没有代表和维护农民的利益，从根本上解决农民负担过重的问题，而且其过度行政化日益凸显，自治的社会功能趋于失效。在新一轮农村体制改革中，成都市推行村民议事会，由村民直接选举产生并作为村民会议(村民代表会议)的常设机构，实际上形成了一种新的委托—代理关系。在这一新型机制中，村民委员会的角色发生着悄然的变化，不再是国家控制社会的末梢，而是回归群众自治功能。村民委员会首先是作为村民议事会的执行机构而存在，其次才是扮演乡村关系协调、政府管理辅助的角色，从而从过度行政化、严重依附性脱离开来，成为乡镇政府与村民之间传递信息、消除隔膜、沟通协调的中介，成为协调群众、服务群众、团结群众的中轴。村民议事会的建立和实行，通过乡政村治事务、经济社会事务两分离，议事、执行与监督三分离，有效地提高了农民的组织化和政治参与，极大地增强了农民“初级行动团体”的集体行动自组织能力、市场谈判力和政治话语权。

第三，村民议事会是农村社会利益矛盾冲突的化解者。村民议事会植根于乡土中，在处理村庄公共事务和调解社区内的矛盾纠纷上发挥着极其独特的作用。比如2008年年初，邛崃市油榨乡马岩村开展农村产权确权工作。确权中出现的棘手问题很多:生老病死、婚丧嫁娶，土地应该怎样平衡?过去各种非正式的土地流转，导致承包关系混乱，怎样捋顺这些错综复杂的关系?过去肥瘦地的分配，仅仅考虑土地的产量，现在有了耕地保护基金，肥瘦的标准是否要相应改变?如此等等，一大堆矛盾需要处理。马岩村406户人家，出现的土地问题和纠纷就有200件，而全村只有4名村干部，确权工作太具体太复杂，谈何容易。为此，在上级有关部门的指导下，马岩村经村民选举产生了32名议事会成员。32名成员分赴到全村10个村民小组，挨家挨户摸底调查，带上人和尺子进行土地丈量，不少纷争在田间地头就得到了解决。［7］如双流县三星镇双堰村仅用短短10多天的时间就完成了千头万绪的土地确权和房屋确权工作。对集体经济组织成员身份、时间确认，“产量亩”与“实测亩”差异处理，本村居住外地亲属赡养的散居五保户生前土地收益及死后土地归属等等产权制度改革中最为棘手的问题，无一不是通过村民议事会来解决的［8］。再如都江堰市向峨乡棋盘村首批永久安置房建设点全面竣工后，为确保群众顺利入住，棋盘村村民议事会通过了以“两次抓阄方式”(即先抓阄确定分房序号，再按分房序号抓阄确定房号)进行住房分配的方案，仅用5天时间，就顺利完成了住房分配任务，使244户受灾农户及时、顺利地搬入了新家，减少了不必要的麻烦和纠纷。村民议事会成为乡村治理中利益联结和沟通的中介人，也成为农村多元主体利益矛盾协调和处置的调停人。

三、对乡村治理有效沟通的对策建议

有效沟通是乡村善治的重要内容和主要指标。乡村善治要求乡村治理结构具备完善的信息网络体系，不断扩大公民的有序政治参与，在多元主体进行平等真诚的交流和对话，通过制度化的安排达成意见一致和行为共识，建立和维系的一种有序协调的动态均衡态势，从而提高乡村公共事务决策科学性，增强村民政治认同感，促进乡村治理运作效能化。

保障主体权益，明确村民议事会的法律地位，为乡村治理的有效沟通提供良好的制度保障。长期以来，基层政府作为公共权力的唯一行为主体，履行着为农村提供公共物品和服务、处理各种公共事务的职责，而村民委员会往往作为政府管理的辅助手段而存在。随着市场经济体制的深入发展，礼治社会逐步向法治社会、公民社会过渡，无限政府逐步向有限政府过渡，利益的个体化和利益的多元化无法维持原有的压力型体制［9］。这就促使原来的乡村治理结构发生新的蜕变，政府、市场与农民之间需要寻找一种新的关系结构。成都村民议事会的建立，是一个开创性的尝试。不过，在现有制度框架之下，出现了村民代表会议和村民议事会两个机构并存的局面，两者在权力结构上如果难以区分，职责功能上就会交叉重叠，而且增加运作成本，造成资源浪费。成都市村民议事会作为村民会议的常设机构，村民代表会议也失去了存在的必要性。一些乡镇还单独设立村民监事会，试图在村民会议基础上形成村民议事会决策、村民委员会执行、村民监事会监督三权制衡的结构。从实际运行看，村民议事会已经具有对村委会执行情况进行监督的权力，也就没有必要再单独另设民主监事会。因此，需要进一步理顺村村民会议(村民代表会议)、村委议事会和村民委员会的关系，明确划分三者的职能权限，让村民议事会始终成为广大农民进行利益表达和诉求的组织化渠道，成为基层政府在公共事务中的合作伙伴和建设性批评者。

疏通沟通渠道，进一步发挥好村民各种组织的作用，为乡村治理有效沟通构建健全的网络体系。乡村善治是各治理主体在各自权力、职责基础上必要而合理的联结和互动。应当看到，由于过去无意或有意忽视了村民委员会的自治性质，加上行政压力体制方面的缺陷，事实上我们并未能在乡村治理中建构起一个科学的政治信息沟通网络，整个政治信息沟通体系基本上还只是单向性沟通为主和垂直性沟通为主。现有的乡村治理中沟通渠道存在三个方面的不足和问题:一是沟通渠道有限，信息传输不畅;二是一些沟通渠道淤塞，没有发挥应有的作用;三是沟通渠道单一，主要就是自上而下的沟通渠道。这就要求我们要健全各种村民组织，发挥好包括村民的自治组织、集体经济组织、农村中介组织、农村社会化服务组织、农村专业合作经济组织等农民组织的多元化沟通渠道，进一步疏通和拓展民意表达的渠道，确保农民在农村改革发展中的话语权。对于基层政府而言，把农民组织起来，将农民政治参与有效纳入政府决策和政治体系中去，可以有效舒缓政府与农民之间存在的各种张力;对农民而言，有了组织依托，达到了对基层政府权利的有效监督，促进了基层政府、市场和农民的联系和协调。

完善沟通机制，进一步形成政府“掌舵”和农民“划桨”的合力，为乡村治理有效沟通提供持续的内生动力。市场经济的发展，使政府已经不能包办代替农村所有公共事务。村民议事会作为一种新型乡村治理结构的出现，为以农民利益主体为核心的农村市场经济成长及其效率水平提高，提供了持续的内生动力。这实际也要求政府在乡村治理中角色的转变，由过去“划桨”，转变为“掌舵”。政府和农民如何形成合力，达至乡村善治，需要一个合理而有效地结合方式。没有良好的沟通机制，就无法取得行动上的协调，自然也就无法实现善治的目标。必须通过深化基层民主政治建设，在实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督同时，通过健全民主制度、丰富民主形式，建立健全社会利益表达机制，引导农民群众规范有序地参与社会事务的决策和管理，让农民的呼声能够畅通地反映到政府决策层面，确保广大农民意志、利益、愿望和要求及时得到表达和实现。同时，建立畅通、规范的沟通渠道和协商平台，以理性、合法、民主的形式汇聚各种利益，尤其对牵涉农民权益的公共资源分配进行有意义、有序的“对话”或者“谈判”参与和恳谈，合理解决各种利益诉求和矛盾纠纷，从而为农村改革和发展提供持续的发展动力。通过村民议事会等多种训练，培育成熟的政治参与主体，提高农民的“划桨”能力，是促进农民自我管理提高沟通实效的一种可行性选择。

［1］周运清、王培刚.全球乡村治理视野下的中国乡村治理的个案分析［J］.社会，2005(6)

［2］李萍、胡雯.统筹城乡发展中的政府与市场关系:成都例证［J］.改革，2010(1)

［3］颜婧.首份新型村级治理机制建设报告 村民对议事会满意度95%［N］.四川日报，2011－02－10

［4］彭大鹏.让基层民主有力地运转起来——对成都新村发展议事会的考察［J］.华中农业大学学报(社科)，2011(5)

［5］俞可平，中国农村的民间组织与治理的变迁——以福建省漳浦县长桥镇东升村为例［J］.香港:中国社会科学季刊，2000(夏季号)

［6］张富良;耕地被蚕食现象不容忽视［N］，学习时报，2004－10－4

［7］洪继东.议事会“议”出村民致富路［N］.成都日报，2010－04－28

［8］彭大鹏.让基层民主有力地运转起来——对成都新村发展议事会的考察［J］.华中农业大学学报(社科)，2011，(5)

［9］徐家良.民主合作制:政府与公民间的双赢博弈［J］，浙江社会科学，2003(1)