村官腐败现象探析

乔德福

(郑州师范学院思想政治理论教学研究部，河南郑州450044)

在我国，村官是指农村的村党支部和村委成员。村官虽然头衔不大，但是却掌握着与村民政治、经济和社会生活息息相关的诸多公共权力。随着社会主义新农村建设的全面推进，大部分村官正确运用权力为村民办实事，办好事，保持了清正廉洁的作风，在村民中树立了良好的威信和形象。但也有一些村官存在利用职权侵害群众利益，侵占集体财产，挪用贪污集体资金等腐败行为。村官腐败已引起各级党委、政府的重视，中央和地方采取了一些措施，查处了一批腐败村官，但由于缺乏有效的管理和制约，一些地方的村官腐败现象屡禁不止，甚至愈演愈烈，令人担忧。

一、村官腐败的趋势

1．被查处的村官违法乱纪案件居高不下。随着计划生育工作的规范和社会主义新农村建设的全面发展，尽管村官违反计划生育政策等传统的腐败案件已相对减少，但是近几年，由于农村土地出让、工程项目、农村合作医疗、上级惠农款物等农村、农业管理事务的大量增加，加之农村、农业、农民工作时紧时松，村级选举、财务管理不规范，一些村官蠢蠢欲动，甚至恣意妄为、违法违纪。近几年中央和地方加大了农村基层党风廉政建设力度，查处的村官腐败案件明显增加，一些地方查处的村官腐败案件居高不下。2003年以来，湖南省共立案查处村干部违纪违法案件2996件;2004年以来，辽宁省共立案查处村干部违纪违法案件2975件［1］。全国查处违法违纪的农村基层干部人数逐年增加。2006年全国31个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团共查处违纪违法的农村基层干部20768名，其中，受到纪律处分的20283名，组织处理的1335名［2］。2006年11月至2007年10月，全国各级纪检监察机关共查办农村基层党员干部违纪违法案件24290件，处分26222 人［3］。

2．挪用贪污公款数额巨大且呈上升趋势。社会主义新农村建设力度逐年加大，上级对农村、农业的以工代赈资金、农业综合开发基金、基础设施建设基金等方面投入的款物逐年加大，一些村官趁机挤占、挪用、贪污的现象频繁发生，涉案金额也逐渐增加。城郊村和经济较发达地区的村官腐败主要表现为经济犯罪，从“安徽第一村”隆岗村村委书记宋业贤因职务侵占、贪污，涉案金额只有数万元，到浙江省仙居县东岭下村村委会主任王荣伟5年狂吞巨款550万，再到浙江省杭州市萧山区明华村党支部书记陈关生挪用公款4000万元，村官腐败涉案金额逐年增大。

3．贿选村官现象个别地方比较严重。目前，在基层村委会选举中，贿选等一些无序竞争现象有增多的趋势。贿选问题非常复杂，候选人的贿选动机也多种多样，有的是为了实现自身价值，为村民做好事和实事;有的是为了掌握资源及公共权力的支配权，也有的是为了捞取个人好处，为家族和企业牟取私利。许多村民在利益的驱使下竞选村官，为了达到当选的目的，一些村官竞选人想尽办法，利用各种不正当手段甚至贿选，从由个人偷偷摸摸的隐蔽行为发展到有预谋的半公开行为，甚至公开行为。有的动员亲友或利用家族势力四处活动，请客送礼，贿选闹剧层出不穷。如山西省河津市下化乡老窑头村王玉峰用194万元贿选当选村委主任;河北省涉县更乐镇上巷村支书王急义用360万元贿选当选村委主任等等。从掌握的情况看，村委会选举的贿选比例大概在1%—3%之间［4］。

4．集体腐败现象越来越突出。过去村官侵害群众利益主体大多以一般工作人员，如会计、出纳或村民组长，采用隐蔽手段，单独作案为主;而目前已演变为村党支部书记、村委会主任等主要负责人直接插手，且上下级、同级联手，订立攻守同盟，共同侵吞集体资产。于是，村官共同违法违纪在农村滋生蔓延，村官集体腐败的窝案、串案现象突出，群体化趋势明显。有的是村两委班子成员集体串通一气作案，有的是少数村官合伙作案;有的是村与村之间的村官合伙作案，村官与乡官合伙作案;有的是以村官为主的家族成员合伙作案。由于村官的连贯性，往往一起腐败案件牵扯到多个村官;有的案件相互关连，涉案村官相互勾结共同违纪，出现一案带出数人，一人带出数案的腐败现象。例如，贵州省贵阳市乌当区新庄村以村党支部书记为首，村委会主任、党支部委员、村委会委员、出纳、会计、村民组长、工程队长等11名村官集体贪污1000万元;江西省南昌市富山乡滩上村7名村官用公款集体嫖娼，1名女村官按相同金额得补偿;宁夏回族自治区银川市郊区光华门村7名村官花费6．5万元到缅甸观光等等。

5．公共事业、土地租赁出让、工程项目领域逐渐成为腐败的热点。农村税费改革堵住了村官贪污、挪用和侵占农业税款的漏洞，但随着社会主义新农村建设的全面展开和城镇化步伐的加快，国家逐年加大了对农业、农村的扶持与投入，涉及农村的各种基金、土地承包和出让费等资金越来越多，农村合作医疗、上级支农惠农政策全面推进，使得村官在这些领域违法违纪有了可乘之机。涉及农村公益事业、土地出让、上级支农惠农款项等新型的村官腐败案件明显增加。黑龙江省查处的村官违法违纪案件与土地有关的问题占反映村官腐败问题的80%。四川省成都市2005年上半年查处的村官涉嫌经济违法违纪案件中，都与土地问题有关［5］。

二、村官腐败的特点

1．腐败手段多样化。村官腐败手段多样，例如，借宗族势力，肆意侵犯村民人身权利;滥用职权，卡拿索要;独断专行、办事不公;发包土地、工程，优亲厚友;参与赌博、挥霍公款;在任职期间外出打工，村务空挂;进行不正当竞选等等。尤其是经济犯罪手段五花八门，例如，有的村官在征地补偿款中做文章“抠”钱;有的村官在出售或“承包”集体资产资源中想办法“搛”钱;有的村官在修建公共设施和工程项目中做手脚“挖”钱;有的村官在财务管理体制调整中趁机“掏”钱等等。

2．腐败主体和区域相对集中。一是由于村党支部书记和村委会主任在两委成员中处于核心位置，掌握着农村事务管理的决定权和财务审批权，村官腐败的主体以村党支部书记和村委会主任一把手居多。2003年至2008年，杭州两级检察机关共立案查处村官职务犯罪案件65件73人，其中挪用公款26件29人，受贿7件8人，贪污30件34人，行贿2件2人。“一把手”占了大多数，其中村党支部书记35人，村委会主任 21人，两者合计占立案数的76.7%［6］。在湖南、辽宁很多地方，党支部书记大多兼村主任，违法违纪占案件总数的90%以上。二是村官违法违纪区域分布相对集中，地区特征明显。村官违法违纪现象大多发生在经济发达的城乡结合部、矿区、城镇化水平较高的地区以及封闭的欠发达村。经济发达的城乡结合部、矿区的村官腐败主要是在土地补偿、企业改制、集体资产处置、村官选举和村财务管理上，多为利益之争;而欠发达村和较封闭的贫困村，村官腐败多是集中在作风霸道、仗势欺人、赌博、违反计划生育政策等问题上。如湖南省衡阳市村官违反计划生育政策问题占村官违法违纪案件总数的40%。

3．腐败涉案金额巨大。以往，村集体经济规模小，村官管理的资金少，贪污挪用公款金额小，查处的村官腐败案件涉案金额几百、上千、上万元就是大案。近年来，村集体经济规模在扩大，村官在任期间经管的资金越来越多，一些沿海发达地区和城市近郊村官贪污挪用公款金额较大，查处的村官腐败案件涉案金额越来越大，动辄几万、几十万，上百万乃至几千万的大案亦不少见。如辽宁省沈阳市东陵区望花村党支部书记徐宝文违法金额为3000万元;浙江省杭州市萧山区明华村支部书记陈关生挪用公款4000万元;河南省郑州市高新区大里村党支部书记金明池涉案金额1000万元等等。更有甚者，买240元的物品却开250万元的“鸳鸯发票”报销。武汉东湖管理局某村几个村官利用虚开发票套取现金等方式，短短一年内就挥霍掉了一个多亿［7］。

三、村官腐败的类型

1．贪官即以权谋私，贪污索贿。一是公私不分。有的村官将公款私存，将利息和余额占为已有;有的村官将集体的电视机、录放机搬回家里使用;有的村官以村委会名义向挂扶联系单位或上级要钱要物，拿回来后又不入集体账，自己消费、使用;有的村官变着花样占用挪用公款，请客送礼办私事;有的村官将村里机动地承包费、变卖村里树木及账外物品款项、罚没收入、上级退款、存款利息收入、上级或协作单位返还的部分奖金、手续费或协调费，不进村财务账，而作为账外资金或直接私分，或在账外坐支。二是以权谋私。有的擅自将扶贫指标安排给自己的非贫困户的亲戚，而真正需扶持的贫困户得不到及时扶持;有的擅自将救济金(物)发放给并不需要救济的亲戚，甚至变着名堂发给自己;有的在搞水利、自来水、架桥、修路等工程中，自己做工头，自己验收、自己结算、自己开支，以达到赚钱的目的;有的直接侵占或贪污国家拨付的抢险、防汛、扶贫资金;有的甚至采用编制假帐、制作或购买假发票套取现金等等。三是公款(物)私分。各地在新农村建设中为发展农村经济改变村容村貌，兴建了很多乡村公路，上马了不少水利工程，还筹建了厂房、店面房并将其出租。有的村干部通过多开材料费发票、多填写人工工资清单，虚增工程量捞取工程款，合伙瓜分集体资产，中饱私囊;有的以集体名义向上级要钱要物，然后私分;有的在并村或换届前，将集体财产以发补助的名义私分。

2．花官即挥霍浪费，生活腐化。一是铺张浪费，吃喝玩乐。村官用公款吃喝玩乐在各地都不同程度地存在，经济较为发达的村更为突出。广东省河源市东源县徐洞村是一个贫困村，有70%的村民尚在贫困线以下，但该村“村官”在2003年竟举债400万元建“可与星级酒店媲美”的村委会办公楼。大楼落成后邀市、县、镇三级干部参加了一场31桌大席、吃掉11万元的庆典;而盛宴之侧村民的锅里却是清汤寡水的糙米粥。更有甚者，星级办公楼区成了“村官”的特权领地，而村民们却被禁止进入［8］。二是搞封建迷信，光宗耀祖。2003年3月20日，福建省惠安县涂寨镇涂寨村被称作“恶霸村官”的村支部书记郑旭阳，为了树立自己在村里的绝对权威，将他故去多年的亡父塑成金身佛像，举行开光进殿仪式，封为“七省郑巡按”，在神龛上刻上“弟子郑旭阳”，供奉于村里的祠堂，则把原来村里供奉多年的“开村元祖”扔到一边。从此以后，村里谁家有红白喜事都要把其“亡父像”请到家中供奉;村里每逢大事小情、逢年过节，他亡父的生日、祭日，都要大操大办，全村唱戏、捐款［9］。三是公款嫖娼，玩弄妇女。随着农村经济的稳步发展，极少数村官面对五彩缤纷的大千世界，挡不住诱惑，一味地追求刺激和享乐，生活作风腐化败坏。

3．恶官即作风专断，欺民霸权。一是恃强欺弱，滥施淫威。一些村官借宗族势力，拳头当权，肆意侵犯村民人身权利。2004年6月9日，广东揭东村主任江蔚如在县纪委干部宣布对他的处分决定之后，竟然指使自己的亲朋好友将纪委干部和参与会议的党员及警员等六十多人关在村委会七个多小时［10］。二是独断专行，欺民霸权。一些村官作风专断霸道，肆意践踏村民的民主参与权、知情权、监督权。贵阳市乌当区新庄村村党支部书记胡绪文独断专横，大搞一言堂，被村民们称为土皇帝。他经常在村里表白:“在新庄这块地盘上，我就是老大，哪样事情都是我说了算。”［11］三是办事不公，优亲厚友。在处理与村民有关的各种事务时，不是按照党和国家的法律、法规、政策、制度来处理问题，而是从个人利益、宗族和关系亲疏的角度出发，戴着有色眼镜处理问题。在土地承包、农业开发、集体企业经营、公益事业建设等方面，不按程序公正公开进行，而是暗箱操作，将集体的资产、树木、泥土等低价出让给他人或自己的亲戚朋友，将集体企业、房屋、鱼塘、土地低价承租给他人或自己，照顾自己的家人和亲友，个人从中谋取巨额利益。四是欺上瞒下，垄断村务。一些村官管理村务搞权力封闭，暗箱操作，棚架党和国家的法律、政策，剥夺农民的监督权利。有的村官奉行“有权不使，过期作废”，搞“上有政策，下有对策”，甚至用“土政策”代替党和国家的政策;有的村官在土地上大做文章，擅自违规乱批宅基地建房;有的搞所谓圈地运动，肆意扩大机动地范围，依仗职权搞土地承包或转包，钻土地流转中的空子肥了自己，坑了农民。

4．结党营私，贿选拉票。一是不择手段、威逼利诱索选票。2004年，在村委会选举的“非常时期”，飞扬跋扈惯了的时任沈阳市铁西新区张士村村委会主任的张英怀对反映账目不公开等问题的村民杨志奇怀恨在心，雇凶将杨志奇殴打致死。黑龙江省繁兴村原村主任李淑珍在村委会选举期间指使丈夫邢兆林等人搬着自制的投票箱，挨家挨户发选票，要求当场填写。村民一看这个架势，只好违心地填上了“李淑珍”的名字。就这样，李淑珍当上了繁兴村村委会主任［12］。二是明码标价、经济公关买选票。在基层村委会选举中，贿选等一些无序竞争现象有增多的趋势。浙江省温州市龙湾区沙城镇十多个村在选举村民委员会期间，一度贿选成风。有的公然雇用帮手，以500元至1000元的价格，挨家挨户拉选票。三是公开捐赠、承诺、游说拉票。捐赠，即竞选者通过捐资村办公益事业，赢得大部分村民的选票;承诺，即竞选者许诺当选期间不要报酬、兴办公益事业、个人掏钱增加村民福利、以个人资产抵押发展村集体经济等，这在很大程度上起到了助选的作用;游说，即竞选者成立竞选班子，有组织地开展游说和拉票活动。

［1］何春中．村官违法违纪督查报告:村民自治负重前行［N］．中国青年报，2005－08－02．

［2］李亚杰．全国2006年共查处20768名违纪违法农村基层干部［N］．中国青年报，2007－02－03．

［3］袁海涛．全国农村基层党风廉政建设工作综述之一——着力解决损害农民群众利益问题［N］．中国纪检监察报，2008－07－15．

［4］岳瑞芳，赖臻．民政部承认基层村委会选举贿选增多［EB/OL］．http://news．xinhuanet．com/newscenter/content_8930291．html，2008 － 08 － 03/2012－07－15．

［5］习文．摸底“村官”腐败［J］．检察风云，2005．(22)．

［6］仇健，刘伟明．杭州七成落马“村官”是“一把手”［N］．浙江法制报，2008－07－31．

［7］关前裕．数名村干部一年挥霍一个亿［N］．楚天都市，2007－12－15．

［8］杨曼．贫困村斥资400万建豪华办公楼(调查·现场)［N］．市场报，2004－06－08．

［9］朱文娜．惠安:恶村官横行乡里几时休? ［J］．时代潮，2004，(12)．

［10］谭林．广东揭东村主任指使亲友将纪委干部关押7小时［J］．南方都市报，2005－01－02．

［11］何云江．11名村官“抱团捞钱”上千万元［N］．法制早报，2004－12－16．

［12］徐二峨．村干部变“村霸”现象亟待重视［J］．半月谈，2006，(9)．