地方政府融资与负债问题研究

慎建波

(中共洛阳市委党校栾川分校，河南栾川471500)

地方政府举债源自西方发达国家。在我国现行体制下，地方政府用有限的财力，承担起了地方事业发展的巨大任务，但由于地方财力有限，没有足够的能力支撑起地方事业的更大发展，只好以土地出让、资源抵押等方式进行融资并大规模举债，使得地方债务的风险加剧。因此，加强对地方政府融资与举债的原因、出现的问题及风险防范等方面的研究与探讨，对于地方经济稳定持续发展具有重要的意义。

一、地方政府融资与举债形成的原因

为了缓解地方政府财政收支的窘境，有利于地方政府依据自身的实际情况，对各自经济和社会事业的发展作出更为合理的布局，提高地方政府的积极性，中央政府推出了相关的计划和规划，期望通过发行地方债券和建立地方融资平台等形式促使地方政府事权财权分配的合理化，以地方的大发展促进和带动国民经济新一轮的快速增长。在这种背景下，地方政府为了融资以土地出让、发行地方债券等形式而大量举债。地方政府的债务多是由于地方经济建设与地方财政收入的不平衡造成的。造成这种不平衡的原因主要有以下三点:

1．分税制是地方政府举债的根本原因。我国的税收来源分为国税和地税两部分。众所周知，地税是地方政府财政收入的主要来源，其实质是为地方经济服务，地方的经济建设应当以地税收入为基础，否则就会有财政赤字的发生。但是相比国税而言，地方税种税基狭窄、共享税中地方共享比例较小，造成区域财力增长缓慢，而在事权划分上，地方政府承担的经济建设、社会管理、公共服务、民生保障等任务繁重，与其自有财力不相适应，最终导致地方政府在自身财力不足的情况下大量举债。

2．谋求地方经济社会快速发展是地方政府举债的直接原因。我国的经济发展进程相比西方发达国家而言，整整少了半个多世纪，是从20世纪末开始进入经济建设的快速发展时期，而且我国的社会制度也不同于资本主义国家，在没有成功的经验可以遵循的情况下，开始了摸着石头过河的经济发展举措的尝试，并取得了举世瞩目的成就。但是在进入21世纪之后，飞速的经济发展对地方政府提出了新的要求和考验，要发展首先就需要投资，然而经济发展对政府投资的依赖程度很大，投资资金需求远远超过了地方政府当期可动用的财力，通过成立政府投融资平台公司向银行贷款、发行债券和信托产品等方式筹措资金的做法已经成为一种普遍现象。

3．市场化投资活力不足是地方政府举债的内在原因。在当前形势下，经济发展面临着两难的境地，致使在经济建设中出现了市场投资活力明显不足的现象。一是虽然各级政府目前十分注重吸聚社会资本和民间资金投入城市建设和发展，但由于基础设施、公共服务、社会事业和公用设施等领域投资大、周期长、回报低等原因，对社会资本的吸引力有限、投入动力不足，迫使政府通过举债来确保这些领域建设所需的资金投入。二是一些符合高投入、高回报，并能可持续发展的建设项目资源枯竭，而一些靠炒作上马，又明显违背市场需求的大型建设项目则严重缺乏来自于民间的投资动力，政府的扶植与支持也只能靠举债来经营，这也是造成市场投资活力不足的重要原因。

二、地方政府融资与负债带来的问题

1．债务规模越来越大，种类越来越多。据审计署资料显示，到2010年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省市县三级地方政府性债务余额共计107174．91亿元。其中:政府负有偿还责任的债务为67109．51亿元，占62．62%;政府负有担保责任的债务为23369．74亿元，占21．80%;政府可能承担一定救助责任的其他相关债务为16695．66亿元，占15．58%。在债务来源中，银行贷款占债务总额的79．01%;上级财政债务占债务总额的4．18%;发行债券占债务总额的7．06%;来自于其他途径的借款占债务总额的9．75%。

2．债务清理困难重重。进入2011—2012年度，地方债务陆续进入了还款高峰期。但是面对地方财政完全不能负担沉重债务的局面，地方债务清理也面临着重重困难。一方面，应充分认识到，在所有的地方债务中，部分地区和行业偿债能力弱，存在着一定的风险隐患。如个别地方政府负有偿还责任的债务负担较重，部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大，部分地区高速公路、普通高校和医院债务规模大、偿债压力较大等。另一方面，地方政府债务清理将导致地方政府信用评级降低，商业银行贷款审批更严格，贷款利率及城投债利率更高，这会使地方政府融资额受限从而降低固定资产投资，由固定资产投资形成的资本额也会下降，直接影响GDP绝对值，而经济增速的回落将直接导致人民物质生活水平的增速减缓。

3．投融资平台不规范，违规操作问题严重。由于大量的债务负担存在，地方政府的公信力在一定程度上会下降，同时商业银行为了防范金融风险也会制定更为严格的贷款审批手续。在银根紧缩的情况下各种投融资平台也应运而生，并出现了一些违规操作的现象。据审计署统计，地方政府融资平台公司数量众多，至2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家，融资平台公司的政府性债务余额为49710．68亿元，占地方政府性债务余额的46．38%。并且地方债务的阴霾可能会进一步向民间扩散，从当前的民间违规投融资活跃与高利贷泛滥现象即可见一斑。

三、地方政府融资与债务风险的防范

据审计署发布的2011年第35号审计结果公告显示，截至2010年底，在全国地方政府性债务余额107174．91亿元中，有78个市级政府和99个县级政府在负有偿还责任债务方面的债务率高于100%。由于偿债能力不足，部分地方政府只能借新债还旧债，有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20%。还有部分地区出现了逾期债务，有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过了10%。但审计署相关人士则乐观地表示，当前的地方债风险局面是可控的。从当前的偿债条件看，除财政收入外，我国地方政府拥有固定资产、土地、自然资源等可变现资产比较多，可通过变现资产增强偿债能力。此外，我国经济处于高速增长阶段，基础设施建设给地方经济和政府收入创造了增长空间，有利于改善其偿债条件。从区域结构看，一些发达地区的经济和财政能力强，负债水平相对适度。有部分地方政府负债相对其经济和财力偏高，但只要采取措施控制新增债务，规范当地政府债务融资行为，风险也是可控的。

1．构建安全的投融资平台。地方政府投融资平台在地方城市化建设和应对危机中应发挥积极作用。在地方债风险存在的情况下，为适应经济建设的健康有序发展可能有新的举债现象，因此进一步构建安全的投融资平台是防范风险的必要保障，安全的投融资平台应具备以下几个特点:第一，投融资平台的规范化。适时公布每一次投融资的意义，推动地方政府把投融资平台上形成的隐形负债公开披露，转变为合规的显性负债，从而改变当前信息严重不透明的状况，这不但能有效保障投融资渠道的畅通，也会进一步使政府公信力得到提升。第二，投融资平台的科学化。建设项目应符合地方经济发展的需要，不能再出现政绩工程、形象工程和重复建设的现象，融资平台应严格审视所投资项目的意义，用科学手段来评估工程的实际投入和产出的实际效益，有效地打造并管理好投融资平台，实现其科学化。第三，投融资平台的市场化。市场经济建设应尽量避免人为、行政等因素的干扰，把项目交给市场审批，把投融资交给市场认可，把资金的运用交给市场去决定。对于新上马的经济建设项目，要建立相对较高的透明度及相对严格的自我约束机制，如可建立有效的问询听证制度，以确定项目的可行性;可引入投资银行和会计师、律师、评估机构的参与以保证经济建设符合市场化的运作方向。为进一步拓宽融资渠道，可积极创造条件推动市政债券等的发行，鼓励地方投融资平台发行企业债券，也可创造条件申请设立产业投资基金开发区或科技园;还可尝试运用更市场化的投融资方式来经营基础设施项目公司，主要包括资产的证券化和更灵活的融资结构安排。

2．加强政府融资与负债的预警防范体系建设。为了克服目前政府债务管理不力的局面，改变各自为政、调控不力、权责不明的现状，必须有专门的机构来统一管理政府债务，明确其职责、权限，赋予相应的职能，发挥管理、监控、预警的作用。第一，建立偿债责任制和责任追究制度。政府为了规避过度的债务带来的风险，保证其引资的项目落地，必须明确融资的权、责、利与借、用、还的关系。对债务的使用偿还要签订责任状，明确权利、义务、责任，对盲目举债搞低水准的重复建设，造成损失浪费，或因工作失职，造成无法按期还本付息的情况，要追究直接责任人的责任。同时要将债务的借、用、还纳入领导干部任期经济责任审计的范围，作为评价、考核、任用干部的一项指标。要严格区分政府债务和企业债务，防止因政企不分和政府的行政干预而使企业债务转化为政府债务，或使企业成为政府债务的承担者。第二，建立举债评审制度。温家宝在2012年政府工作报告中明确提出，要进一步优化投资结构，要控制新开工的项目，要把政府投资的重点定位于在建项目、续建项目、收尾项目上。对举债规模、项目、成本、偿债渠道等进行评审论证，避免盲目性和随意性。通过举债评审制度，规范政府的行为。也就是说，各地方政府要保持投资的合理规模，而不要超出自己的承受能力。这样既可以减轻地方投资的压力、筹措资金的压力，又可以减少融资平台的融资规模。第三，加强审计监督，提高债务资金使用效益。对于政府融资和举债进行科学的管理，分析评估其带来的经济效益、社会效益和环境效益，积极发挥审计部门在债务管理中的作用，加强对工程建设资金的审计监督，深入做好全过程跟踪审计，切实加强工程拆迁审计和竣工决算审计，严肃查处项目建设中高估冒算、挪用侵占资金、挤占建设成本和损失浪费等行为，努力提高投资效益，防止资产流失，确保债务所形成资产的安全完整、保值增值，提高项目偿还债务能力。

3．借鉴国外先进经验，促使我国地方政府融资与负债的健康发展。学习借鉴国外地方政府融资的先进经验，为我所用。在国外，市政债券的发行，同样是重要的融资工具。经过多年的运转，国外一些国家已经制定了一整套有针对性的防范金融风险的法规。我们应该虚心学习国外先进的管理经验，制定出适合我国经济发展和地方政府投融资风险防范的政策法规。