关于 “治安高危人群”管理的思考✴

郭奕晶

一、“治安高危人群”的概念及范围界定

截至目前,“治安高危人群”并没有一个统一的概念和范围,甚至国外也没有这一说法,只是对“犯罪高危年龄段”有一定的共识。根据深圳市公安局的解释,这类人员是无正当理由长期滞留当地、行踪可疑、对社会治安和人民群众生命财产安全构成现实威胁的人员,主要包括七类人。也曾有专家撰文认为“治安高危人群”包括敌视社会人员、社会闲散人员、“两劳”无业人员、吸毒贩毒人员、窜至外地逃犯等五类。[1]另一种观点则认为,高危人群包括两类:下岗失业人群和外来流动人群。[2]

综合上述观点,从维护社会治安的角度来讲,“治安高危人群”是指由于其自身的经历和身份比较特殊,因此违法犯罪的可能性比较大,对社会治安和公共安全有现实的或潜在的威胁的人员。具体应当包括以下几类人:

(一)公安机关列管的重点人口

公安机关列管的重点人口是指根据公安部 《重点人口管理工作规定》,有危害国家安全或社会治安嫌疑,被公安机关重点管理的人员。具体包括:有危害国家安全活动嫌疑的;有严重刑事犯罪活动嫌疑的;因矛盾纠纷激化,有闹事行凶报复苗头,可能铤而走险的;因故意违法犯罪被刑满释放、解除劳教不满5年的;吸食毒品的。重点人口违法犯罪的机率要比普通人大得多,管理好重点人口对预防、控制、打击违法犯罪和维护社会治安起着十分重要的作用。

(二)社会闲散人员

社会闲散人员通常是指没有固定职业和工作场所、游手好闲、自由分散于社会各处的闲杂人员。他们有些是无事可做,有些是有事不想做,而且没有组织,没有单位,游荡在社会的各个角落。由于他们自由散漫、时间充裕、难以约束,所以比较容易参与违法犯罪或者群体性事件,具有潜在的危险性。

(三)外来人口中有过故意违法犯罪记录的人员

对于外来人口而言,在异地求生存无比艰辛,一部分外来人口耐不住贫困,忍不住诱惑,一方面是外界诱惑增强的拉动力,另一方面是制约机制缺失的推动力,这些都成为决策的驱动力,引导着外来人口滑向犯罪深渊。如果再遭遇社会不公,就更容易不择手段,谋财害命,或者容易和当地人发生冲突,引发治安案件甚至恶性犯罪案件。但也不是所有的外来人口都属于 “治安高危人群”,其中有过故意违法犯罪记录的人在特定的生活环境下再次违法犯罪的可能性会更大一些。

(四)经常肇事肇祸的精神病人

有些精神病人时常在精神疾病的支配或影响下实施肇事肇祸行为,特别是无人照看的精神病人,制造着种种骇人听闻的惨案:杀父弑母、伤害无辜、放火投毒、扰乱秩序。更可怕之处在于他们的行为反复无常,令人防不胜防,民间称其为“武疯子”。因其对自己的行为无意识,无需承担刑事责任,所以对他们的管束和治疗成为维护社会治安和公共安全的重要任务。

(五)重点上访人员中有报复苗头的

重点上访人员是指信访事项已经终结、或签订有关停访息诉协议后仍然继续上访,或违反 《信访条例》等有关法律法规越级非正常上访的人员。他们有些人的诉求是合理的,有些是无理取闹。为了个人利益问题,他们往往通过一些不恰当或非法的途径寻求平衡,从他们的观点来看,这是为了保持一种力量上的平衡以对抗政府的不合理或不合法的行政行为,维护自己的切身利益。这些人中有闹事、报复苗头的容易组织、策划或参与群体性事件,严重危害社会秩序。

二、“治安高危人群”管理的社会意义

治安高危人群的管理工作,是由政府、社会、社会组织及个人对这些违法犯罪危险性较高的特征人群采取各种方略与措施,对于潜在犯罪予以预先管理、防范的活动。加强“治安高危人群” 管理对于预防、减少违法犯罪,及时准确地揭露和打击各类违法犯罪人员,有效地维护国家安全、社会公共安全和公共治安秩序,协调社会关系,化解社会矛盾,促进社会公正,保持社会稳定,保障社会主义建设的顺利进行,都有着十分重要的意义。

(一)有利于维护社会稳定,促进社会和谐发展

社会稳定是指社会保持良性运行和协调发展的状态,即社会障碍、冲突、失调等因素被控制在最小的范围内。胡锦涛同志曾指出:保持社会稳定,是推进改革开放和社会主义现代化建设的基本前提,是全面建设小康社会的重要保证,也是构建社会主义和谐社会的必然要求。

当前,我国社会大局稳定,经济快速发展,但正处于“社会转型期、利益调整期、矛盾多发期”;面临着 “对敌斗争的复杂性前所未有、难以预料的风险前所未有、社会管理的难度前所未有、执法工作面临的压力前所未有、网上斗争的激烈程度前所未有”的新形势;而且随着经济体制改革的深入和社会主义市场经济体制的建立,社会管理对象日益增多,管理范围日益扩大,管理难度日益增大。而当一些社会矛盾解决不好时,“治安高危人群”往往成为群体性事件和严重暴力犯罪活动的“急行军”,严重威胁社会稳定。维持社会稳定需要从多方面努力,协调组成社会的各个要素。其中高危人群的控管工作是有效预防和控制犯罪,保持社会安定有序的重要途径。

(二)及时收集情报信息,预防制止违法犯罪

公安机关在对治安高危人群的识别和管理过程中,及时收集有关人员的情报信息,能够充分发挥情报信息主导警务的优势,通过对情报信息的分析和研判及时发现危险分子,有效的预防和制止危害国家安全或社会治安行为的发生。治安高危人员如果感到社区民警或基层保卫干部特别关注自己,并且对自己各方面的情况了解得非常深入细致,就不敢轻易从事违法犯罪活动。

(三)护弱防强缓和矛盾,全力维护公共安全

在治安高危人群中,有些人属于恃强凌弱需要严厉打击,也有些人属于弱势群体需要关怀温暖,有一部分人是由于社会矛盾激化和防控机制的弱化走向违法犯罪。治安高危人群管理工作能够做到护弱防强,缓和矛盾,减少影响人们安居乐业的案事件发生。公安机关和内保组织将可能铤而走险的危险人物纳入管理,根据具体问题进行疏导缓解,稳定当事人的激动情绪,同时设法与有关单位取得联系,从维护社会治安秩序的角度敦促有关单位协助解决那些通过努力可以解决的实际问题,从而达到防止恶性、暴力案件发生的目的。也可以使一些企图、筹划、准备甚至正在着手进行犯罪的人,在有效的社会防控体系的制约下消除犯罪意图或减缓犯罪速度,维护公共安全。

三、“治安高危人群”管理面临的问题

管理好治安高危人群具有重要意义,但实践中也面临一些问题。主要有:

(一)忽视其法律地位与权利

我国宪法第37条和第38条明确规定,中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯,中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。“治安高危人群”中有些人尚未受到刑事或行政处罚,只是存在违法犯罪的可能性,而且几率比较大;有些人曾经受过处罚,但已经执行完毕;有些人因精神原因不应承担法律责任。他们虽然有影响社会治安的嫌疑和危害社会的可能性,但只要不是罪犯,他就应该和普通公民一样拥有基本的法律权利,就应该得到公正的对待。

(二)管理缺乏法律依据

现代社会是法治社会,任何组织和个人的行为,都必须以法律为准绳。人口管理作为社会发展的重要内容,必然纳入法治化轨道,由法律所调整,为法律所规范,受法律所约束。而“治安高危人群” 的管理却缺乏法律依据,在其人员范围中,只有重点人口有明确的管理依据,即1998年 5月25日公安部下发的 《重点人口管理工作规定》,但也仅是内部规范。所以,没有法律的授权,如何来界定“治安高危人群”?又如何依法管理这些特殊的人?这些都是急需解决的问题。

(三)管理范围模糊

截至目前,不管是国家层面还是除了深圳以外的其他的地方都没有明确提出 “治安高危人群”的范围,而深圳对“治安高危人群”的界定也不具有权威性和客观性。管理依据的缺失和管理范围的模糊,使得社区民警在对辖区人口进行管理时无从下手,管理目标不清晰,不能有效识别高危人群,及时纳入管理,对这些人的活动范围和思想倾向缺乏较为准确的把握,以致到发案才意识到平时对这些潜在的隐患疏于管理。

(四)管理方式简单粗暴

兼爱天下的中华传统文化不提倡“以暴制暴”,教育在先、防范为主,才是现当代社会所需要的安全文化。“治安高危人群”当中的相当一部分人,一旦脱离了原本的生存环境,生存与生活受到更大的影响,反社会反国家的报复心理就会加强,会走向极端,由潜在的危险因素变成了现实的危险因素,违背了我们维护社会治安的良好初衷。

四、“治安高危人群”的管控对策

(一)纠正思想偏差,在包容中引导、以宽容促调适

胡锦涛同志曾在多个场合提到“包容性发展”的问题,发展的目的不是单纯追求GDP的增长,而是使经济的增长和社会的进步以及人民生活的改善同步进行,并且追求经济增长与资源环境的协调发展。我们可以把这个观点借鉴到“治安高危人群”的管理上来,管理者能够适应社会的多样性,允许多层次的人共同存在、共同发展,这也是包容性的一种表现。我们需要在包容中引导人们走正确的方向,规范人们的行为,促进社会和谐发展。

社会的发展和进步更需要以包容的心态来提升社会自身的净化功能。这种自我净化能力不但体现在行政和法制的有效治理上,更体现在居民素质的提高、和谐氛围的形成上。所以,管理 “治安高危人群”的有效方法不是清理,而是在包容中引导,以宽容促调适。

(二)积极开展走访调查,有效识别高危人群

在社会多元化和人口大流动的社会背景下,社区民警要采用动态的管理模式,经常深入社区入户走访实有人口,通过开展社区调查,及时掌握辖区实有人口底数、现状、结构,及时登记、变更、维护实有人口信息,尽早、有效地识别 “治安高危人群”。

要从辖区实有人口中筛选出“治安高危人员”,必须结合入户调查,灵活运用函调函查、电话调查、网络查询等方式,对常住人口和外来人口进行全面调查,真正掌握辖区社会治安状况的特点、规律,及时发现管理对象。特别需要掌握外来人口的基本数量、现实状况;重点人口的现实表现;家庭环境和经历比较特殊的人员的现实表现和需求;还要注意发现那些有学不上,有工不做,整天在外打架混事,交往复杂的;无正当收入,经常赌博的;有多人指证形迹可疑或行为不良的人员。社区民警既要普遍了解这类人员的居住、经济状况、务工、活动场所、交往关系等动态情况,又要对具有违法犯罪前科的特殊人员进行重点调查;对人户分离的,应通过发函、电话、传真等方式与当事人联系,鼓励居住地和户籍地派出所沟通信息,发现有嫌疑的应及时列为重点调查对象。[3]

(三)加强治安防控体系建设,破坏高危人群的犯罪条件

法律、犯罪人、侵害目标和实施场所被视为高危人员实施犯罪的四大要素。在健全法律制度的基础上,如果能够建立完善的社会治安防控体系,将“治安高危人员”纳入掌控之中,增强居民防范意识,使犯罪分子找不到侵害目标;同时加强社区动态防控,挤压犯罪空间和机会,这就等于破坏了高危人群的犯罪条件,使有不法企图的人“知难而退”,放弃违法犯罪的念头。

1.从侵害目标角度减少高危人群作案机会。注重对作为基本侵害对象的普通公民的宣传教育,增强个人防范意识,开展邻里守望,加强防范。要根据不同地域的文化传统和实际状况,以本社区群众为主体,把不同身份、不同背景、不同职业、不同价值观念的人团结起来,以公共机构为桥梁,以治安活动为载体,举办经常性的、小型多样的治安文化、体育、娱乐、科教活动,为居民创造更多的交流、参与机会,立足于社区居民的自娱自乐、自我教育,通过发挥政府宏观指导、公众积极配合、公民素质和团结防范意识明显增强而达到控管高危人员的目的。[4]

2.完善社会管控机制,强化社区治安管理。第一,派出所要充分挖掘利用社区资源,以基层治保组织为纽带,最大限度地调动群众力量,积极争取村(居)委会的支持配合,广泛物建治安耳目,拓宽信息采集渠道,主动收集信息,及时汇总到信息中心数据库。建立由社区民警、居村委干部、治安积极分子、普通群众等组成的联合调查小组,加强信息互通,联勤共管,力争做到帮教力量到位、工作责任到位。第二,社区内存在的种种问题和矛盾无疑是影响社会治安、诱发违法犯罪的消极因素。因此,应通过建立健全社区组织机制和社区信息调查网络,全面监控社区动态,及时发现已经或可能影响社会治安或诱发违法犯罪的问题和矛盾,由社区综合治理机构统一协调解决。第三,对辖区内的行业场所进行人防、物防、技防相结合,建立“横向到边,纵向到底,不留死角”的管控机制,进一步挤压违法犯罪的空间和机会。

3.完善情报信息体系,快速、准确打击违法犯罪。高危人群管控系统应当整合高危人员、旅馆业、暂住人口、出租房屋、机动车修理业等各类信息,集聚破案资源,进一步完善情报信息体系。同时利用信息系统自动交叉比对、精确检索、模糊查询、统计等功能,大力推行以案、人、物、场所、线索等信息为先导的主动进攻型侦查方式,积极开展网上串并、网上查证、网上布控、网上反馈。[5]这样,“治安高危人员”一旦违法犯罪便无处藏身,打击了试图违法犯罪人员的侥幸心理。

(四)加强人文关怀,实行柔性控管

社会主义和谐社会背景下的人口管理必须坚持以人为本,充分尊重人性特点,合理满足人性需求,最大限度地挖掘人的潜能。“治安高危人群”中有相当一部分人有着特殊的经历和敏感的心理,有些甚至还是弱势群体,他们也需要人文关怀,所以对“治安高危人群”的管理要刚柔并济,用法律来震慑他们的同时也要用真情来感化他们。

1.实行柔性控管,化解其思想矛盾。“柔性控管”又称观念性控管,主要方式包括道德、亲情、友情、舆论、宗教等,即依靠社会心理、社会关系、社会舆论等进行调整。[6]“柔性控管”策略首先要求尊重对方的权利和人格尊严。其次要注意改进思想教育方式,科学认识社会治安高危人群的现实表现和心理特点,充分理解并加强人文关怀;对需要保护的弱势群体要做到护为前提,防是关键,全程关爱。第三,要晓之以理,动之以情,解决他们思想上的困惑,促进其婚姻家庭和谐稳定,使其深切感受到社会的温暖和亲情、友情的可贵,帮助他们接受社会,融入社会,选择正确的道路。

2.正面宣传教育,减少犯罪刺激。对于治安高危人员,要从根本上减少其违法犯罪的可能性,必须做到社会与家庭合作,保护与防范融合。正面宣传教育包括建立规则、设立告示、激励道德、帮助守法、控制毒品和酒等。减少犯罪刺激的措施包括减轻高危人员的挫折与压力感、避免冲突、减少情绪冲动、消除同伙压力等,文学艺术作品要避免渲染犯罪细节,减少犯罪模仿。

3.让高危人员有机会参与对社会有益的活动,培养他们的守法意识。要激发高危人员奉献社会的力量,鼓励他们自觉自愿地发挥主动性和积极性,将自己的时间和精力用于有利于社会的活动中,致力于通过勤劳致富改变自己的生活,减少从事越轨活动的时间和精力。也就是用这一群体中多数人服务社会、获取成功的过程和结果消减该群体危害社会的几率。

(五)加强社会保障工作,努力促进社会公平

公平正义是社会主义和谐社会的核心。公平是人类社会不断追求的目标,促进社会公平,就会使社会各方面的利益关系得到妥善解决,人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理,这正是社会管理的核心价值所在。因此,要想控制住治安高危人群的违法犯罪率,必须加强社会管理,完善社会保障,打破形形色色的社会不公,通过各项制度改革、完善,让社会不同群体平等地共享各种社会资源,协调好利益各方的关系,切实推进社会公平。

1.完善社会保障制度,实现全体公民老有所养,病有所医,住有所居。首先,要做好高危人群中思想、行为稳定者的就业和社会保障工作,保证其基本生活需求。进一步完善这类人员的就业体系,加强就业服务网络建设,积极开发适应这类人员特点的就业岗位,加强就业培训,提高其就业能力。第二,要加强公共卫生服务体系建设,大力发展城市社区卫生服务,推进农村新型合作医疗普及化,确保高危人群病有所医。第三,要切实贯彻按劳分配原则,着力提高低收入者的收入,逐步提高最低工资标准,建立企业职工工资正常增长机制和支付保障机制。在没有特权,充分竞争的市场分配制度中,收入分配和人的才智、体力相关。而人的才智、体力是服从正态分布的,是两头小中间大。因此纺锤形的收入分配社会是比较自然的。但是对低收入人群的扶持还是十分必要的,这是对自然的必要干涉。

2.消除特权意识,维护公平正义。少数有特权的人处在社会的高层,掌握着大多数人不掌握的资源 (金钱、权力、特定的人际关系等),在社会中处在一个“优越”的位置。他们的存在体现了人与人之间的不平等,有时他们的言行举止甚至会激化社会矛盾。

我国著名的经济学家茅于轼指出,和贫富差距同样重要,但不被关注的一个指标是社会的垂直流动性,即低收入阶层是否容易进入中高收入阶层。收入差距大,但是垂直流动性很高,未必都是坏事,它能鼓励低收入者奋发图强进入中高收入阶层。“治安高危人群”中的绝大部分都属于低收入阶层,特权阻碍了他们的垂直流动,甚至影响了他们的正常生活,很多人迫于生计,采取了比较极端的做法。因此,必须消除某些人和某些行业的特权意识,维护公平正义,才能化解社会矛盾,维护社会稳定。

[1][3]李新市.社会治安视域内“高危人员”的识别问题[J].大连干部学刊,2009,(1):36-37.

[2][5]沈惠章.论高危人群管控系统建设[J].山西警官高等专科学校学报,2006,(3):24-27.

[4]李新市.西方国家控管社会治安高危人员的方法及启示[J].北京人民警察学院学报,2009,(4):43-45.

[6]李新市,张明贤.社会治安高危人员之柔性控管论略[J].新疆警官高等专科学校学报,2009,(3):7-9.