从公共政策的视角看完善我国公民利益表达的路径——以什邡市和启东市发生的群体性事件为例

苗贵安

2012年7月,在短短1个月的时间里,就发生了两起因重大项目决策不当而引发的群体性事件,即四川什邡事件和江苏启东事件,这两起群体性事件都是由于地方政府在重大项目决策中存在环境污染问题而引发的。从公共政策的角度来分析,当地决策部门在重大事项的决策过程中没有处理好广大利益相关群体的利益表达,导致群众的利益诉求得不到有效的解决,由于正常的利益表达渠道的不畅通,才导致了公民用非理性的方式表达自己的利益诉求,这是诱发群体性事件的重要原因。实现决策的科学化民主化是解决问题的关键,完善的社会利益表达机制是实现科学民主决策的重要前提。

一、公共政策视角下的利益表达

利益是人类社会中与我们每个人日常生活都息息相关的重要社会现象,它反映的是某种客体能够满足主体的某种需要。马克思认为“人们为之奋斗的一切,都同他们的利益有关。”[1]“政治权力不过是用来实现经济利益的手段。”[2]美国著名学者戴维伊斯顿从政治系统分析的理论出发,认为公共政策是政治系统权威性决定的输出,因此它是对全社会的价值作有权威的分配。[3]这里的价值“它不仅包括食物资金,还包括权利、荣誉、服务等等有价值的东西。”[4]其中价值分配可以用利益分配来代替,也就是说公共政策是对社会利益的权威性分配。从利益的视角,公共政策可以定义为:“政府依据特定时期的目标,通过对社会中各种利益进行选择与整合,在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。”[5]在实际政治生活中,政府与政治不仅是一种体制,一种结构,而且是一种过程。政府与政治过程可具体分解为利益表达、利益综合、政策制定和政策实施四个阶段。

比较政治学家阿尔蒙德和鲍威尔认为:“当某个集团或个人提出一项政治要求时,政治过程就开始了。这种提出政治要求的过程称为利益表达。”[6]利益表达是指由社会各阶层的代表或个人,通过一定的渠道和方式向国家公共权力主体表达自身的利益要求,以影响政治系统政策输出的过程。政府与政治过程的实质就是公共权威把社会价值或社会利益加以确认和分配的过程,这首先是由某个集团或个人提出利益分配的要求,或者由公共权威对社会利益格局进行分析与认定。而在中国基于党的领导和群众路线的决策原则,执政党和政府对于社会利益的认定在利益综合方面显得更为重要。当代中国的利益表达的主体包括两大类型:个体的利益表达和团体的利益表达。个体的利益表达指的是一些个人或极少数人的利益表达,而非群体性的利益和要求。中国社会中最经常最有效的个体利益表达发生在基层组织的政治过程中,即在村居民委员会、村民代表大会、党的基层组织和企事业单位中。团体性利益表达是指一些特定机构或团体的利益表达,这些团体的成员来自许多部门和地方,主要有中国共产党、国家机关和人民政协、民主党派和工会、妇联、共青团等人民团体以及作协、文联、社科联等社会团体,它们在确定的议程和限定的范围中承担利益表达的功能。除了上述制度性的利益表达渠道之外,非制度性的个人和组织性利益表达渠道也始终存在。

二、当前我国利益表达的缺陷和不足

改革开放以来,随着民主化进程的不断推进,社会利益表达机制正在逐步完善,但是也存在一些不足。当前我国利益表达的缺陷主要表现在:

1.利益主体的权利意识缺乏,使得利益表达的意愿难以如愿。利益表达主体文化水平普遍较低,自身素质不高,信息来源与交流不畅通,对法律知识缺乏了解,这些因素限制了利益表达主体的眼界,使他们对自己的权益表达缺乏自觉性。尤其是广大农民作为利益表达主体这方面的缺陷更是明显,他们对自己利益受侵犯的事件往往采取忍气吞声或消极抵抗的做法,很少有人通过正当的渠道去向有关利益表达客体提出自己的合理要求。广大利益表达主体缺乏参与意识、自主意识和利益表达意识,权益受到侵害时,无法或不愿意通过正当的利益表达渠道来表达自己的利益需要。

2.利益表达的非均衡性,使得利益表达平等权利难以实现。公民争取利益表达能力的差异源于不同的利益表达主体的发育程度及自己所拥有的政治资源多少。政治资源多种多样,最明显的是财富、人数、文化水平、威望、职位、社会关系网络以及谈判技巧等。政治经济发展的不平衡,使我国利益表达主体的利益表达能力呈现不平衡状态:利益表达能力城市高于农村,文化层次高的高于文化层次低的,较多接触政治的人高于较少接触政治的人,团体利益表达高于个体利益表达。此外,利益表达主体的组织化发育不平衡性,主要表现为弱势群体的利益表达组织发展滞后。比如,农民群体缺少自己的专门组织,日益成为中国社会中的弱势阶层。农村村民自治性组织——村民委员会在表达农民的利益时作用很有限。

3.利益表达体制不完善,使得利益表达的传输渠道难以畅通。利益表达的前提是社会利益分化及在此基础上形成的社会阶层结构。利益表达的多样来源于利益表达主体的多元化。随着我国30多年改革开放的进程,利益的分化形成了不同的利益群体。由于不同的社会阶层所处的地位不同,导致他们各自所表达的重点和关注的中心不同,就需要有不同的利益表达渠道来满足利益表达多元化的需要。目前,我国公民利益表达渠道主要有:居民委员会、村民委员会、村民代表大会、党的基层组织和企事业单位;中国共产党和各民主党派的政党利益表达;信访;大众传媒;人大代表;政治协商;社会团体;社会协商对话等。这与我国利益表达主体多元化的发展趋势仍存在差距,从而影响了利益表达渠道的畅通和利益表达信息的传递及处理。

4.非制度性利益表达增多,利益表达的非理性行为难以消除。对于那些在利益分化中处于不利地位的阶层来说,他们更倾向于用非理性的方式进行表达。由于我国的利益表达主体受自身条件的限制,加之利益表达渠道的不通畅,制约了利益表达主体的利益表达方式和行为。当利益表达主体难以通过正式的利益表达渠道把自己的利益要求表达出来的时候,他们通常就会采取非理性的利益表达方式来进行表达,甚至形成群体性对抗事件,对社会稳定构成潜在的威胁。

三、完善目前中国利益表达的路径选择

完善利益表达机制,实现不同利益群体利益表达权利的平等、利益表达渠道的畅通、利益表达作用的有效,还需要经过一定的发展过程。

1.积极发展社会主义民主,实现政治生活的现代化。政治发展的目标就是要实现政治生活的民主化,“民主的方法就是为实现共同福利做出政治决定的制度安排,其方式是使人民通过选举选出一些人,让他们集合在一起来执行它的意志,决定重大问题。”[7]作为一种制度安排,政治民主是公众参与社会治理,实现利益诉求的手段和途径。要处理好政治结构分化和政治结构整合之间的关系。政治结构的分化带来政治功能的专门化,催生出的新的政治主体,成为开拓新的利益表达渠道的重要力量;疏通了原有的利益表达渠道,使其能够更加有效地发挥作用;提高了政治系统回应不同群体利益表达的能力。政治系统的整合不仅可以弱化政治结构分化所带来的负面影响,而且可以加速政治民主化的进程,有效地防范强势群体扩张利益表达权利,维护弱势群体和中势群体的利益表达权利。政治系统的整合必须建立在政治结构充分分化的基础之上。所以,要通过政治生活的现代化,正确处理政治结构分化、政治系统整合及两者统一的问题。

2.积极培育公民社会,加快民间组织发展的步伐。社会利益表达除了正式的表达渠道之外,还可以通过中介组织、社团、协会等各种社会组织进行表达。社会组织可以为社会成员提供自主表达的空间,舒缓其的心理压力和心理剥夺感,避免心理失衡导致的社会不稳定;社会组织的建立将个体利益诉求整合为组织化的群体诉求,理性地向政府表达群体意愿,缓解了政府调节社会利益关系的压力。所以,政府要有意识地重点培养和扶持弱势群体建立社会组织,并以法律的形式明确规定这些组织的地位、功能和运作程序,为其提供有利的制度保障,使其能够及时有效地代表弱势群体向公共政策制定部门表达意愿,使不同群体形成和谐的利益关系,保证公民社会的健康发展。

3.积极培育公民政治文化,增强利益主体表达意识。。政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰价值和感情。阿尔蒙德把政治文化分为:乡里型政治文化、臣民型政治文化和参与型政治文化。其中,臣民型政治文化被描述为:“所谓顺从者,就是已成为政治体系组成部分的、并对政治体系施加于他们生活的影响或潜在影响有所认识的公民。但是他们对自己在政治中作用的看法却仍然是顺从者的看法,也即他们受政府行动的影响而不是积极地去影响政府的行动。”[8]中国现代社会的发展正是由臣民型政治文化向参与型政治文化过渡。参与型政治文化存在于较发达的社会,公民积极地参与政治生活,使自己成为政治主体的积极成员,他们对自己的义务和权利有明确的意识,在任何层次上都存在对政治体系的评价和批评。通过培养公民型政治文化,可以增强不同利益群体在社会政治生活中的主体意识。有了主体化的利益表达意识,对自己的利益要求才会有清醒的认识,也才会更加自觉地、主动地把它表达出来,并想方设法地对政府的公共政策施加影响。

4.积极完善表达机制,拓宽利益主体表达渠道。目前我国公民利益表达的现存机制主要有人民代表大会、民主党派及社会团体、大众传播媒介、群众自治组织、信访等渠道,要理顺不同渠道和不同环节的关系,让不同的利益表达主体都享有足够的利益表达空间。一是坚持和完善人民代表大会制度和政治协商制度,从制度层面上为民众表达利益诉求做出制度性安排,目前需要做的是在各级人大、政协中,增加能够代表弱势群体利益的代表或委员的比例。二是完善信访制度,改进政府部门的信访工作方法,增强工作针对性,广开言路,倾听社会各界呼声。三是完善立法听证制度。立法听证制度是公众利益表达的有效途径,立法过程实质上是利益整合、协调与平衡的过程。应当进行更大范围的改革,为每个社会阶层群体的权益表达创造更为有利的制度条件,以提高公众利益表达的自主性。换言之,提供一个更为民主和透明、利益表达更加充分和有效、参与更为便利和现实的立法程序规则,从而促进和激励公众参与的积极性,并强化其利益表达的有效性。

5.积极推进权利平等,实现利益表达方式理性化。社会的公平正义有利于增强民众对政府的认可和拥护,增强政治统治的合法性,也为公民采取正当的途径参与政治提供了最基础的保障。在当今社会贫富差距不断加大的情况下,罗尔斯的公平正义理论值得借鉴,他主张:“所有社会价值(或者说基本善)——自由和机会、收入和财富、自尊的基础——都要平等地分配,除非对其中一种或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益。”[9]公平正义原则的核心思想是强调国家通过自己的强制性力量,保证弱势群体实现政治权利的平等和利益表达机会的平等。要使不同的群体都享有平等的利益表达权利,必须消除强势群体和弱势群体在话语权上实际存在的不平等。政府要根据不同群体,尤其是弱势群体利益表达的需要,不断完善社会利益表达制度的规范体系,以满足不同群体利益表达的要求。在社会转型时期,完善利益表达的各种制度,并以法律的形式加以强化尤为重要。要实现利益表达制度的法治化,在尊重宪法和有关法律对公民利益表达权利规定的前提下,用法律的形式对公民利益表达的内容、范围、方式予以规定并确定。用法律来调整、规范公民的利益表达,使公民的利益表达经常化和秩序化,最终实现公民依法进行利益表达,并对公民的利益表达依法做出回应。

[1][2]马克思恩格斯全集(第 1卷)[M].北京:人民出版社,1995.187.250.

[3]David Easton.The Political System :an Inquiry into the State of Political Science.New York:Knopf,1971,pp.129-134.

[4]张金马.政策科学导论[M].北京:中国人民大学出版社,1992.

[5]陈庆云.公共政策分析[M].北京:北京大学出版社,2006.

[6][8]阿尔蒙德,鲍威尔.比较政治学:体系、过程和政策[M].北京:东方出版社,2007.

[7]约瑟夫◦熊彼特.资本主义、社会主义与民主[M].北京:商务印书馆,2000.

[9]罗尔斯.正义论[M].北京:中国社会科学出版社,1988.