荥阳市城中村改造的调研与思考

张志宏

(郑州市人民政府办公厅人事处，河南郑州450007)

一、荥阳市城中村改造的现状和主要做法

根据荥阳市新编制完成的《城市总体规划(2008—2020年)》，2020年荥阳市中心城区城市建设用地48．3平方公里，中心城区建设用地范围内的城中村有30个，村庄占地面积6．7平方公里，30个城中村用地占城市建设用地指标的13．87%。

1．城中村改造的现状。第一，按城市总体规划，大体分为三类:一是城市化村庄共9个，占整个数量的30%。这类村庄周边城市基础设施和公共设施比较完善，村庄内建筑多为两层、三层，部分为6层。二是近郊型村庄共8个，占整个数量的26．7%。这类村庄位于城市建成区边缘，外围城市道路设施已覆盖至村庄，但其他设施不完善，仍保留农村生活方式。三是远郊型村庄共13个，占整个数量的43．3%。这类村庄位于城市边缘地带，村民生活方式完全农村化，村民仍然有部分土地可耕种，村庄占地面积大，各项基础设施较差，村民对城市化居住方式很难接受。第二，按土地存量多少可分为3类:一是完全没有土地的村庄。二是有少量可使用土地的村庄和处于近期重点建设区域的村庄。三是有较多用地、近期未列入重点建设区域，但列入该市城市规划区域内的村庄。第三，按建设模式大体可分为四类:一是列入市政府改造计划并进行城中村改造的村庄。这些村庄已按规划要求开始建设以多层住宅为主的村民安置区。二是未列入城中村改造计划的村庄。这类村庄面积约为20万平方米左右，村庄未经规划，建设杂乱无章，住宅间距、容积率、建筑密度不符合国家相关规范的要求，基础设施不配套。三是在自家宅基地上进行翻建，建筑层数为两层以上4层以下的村庄。这类村庄多集中在城市建成区边缘地带，经济基础条件较好，受城市经济辐射和带动力较强。四是布局混乱，建筑等级低，多以一层砖混建筑为主的村庄。这类村庄一层建筑占村庄建筑的40%以上，如乔楼镇东郭村、任庄村等村庄。

2．城中村改造的主要做法。第一，科学制定改造方案。为扎实推进城中村改造，实现城乡统筹发展，荥阳市结合实际制定了城中村改造若干规定，明确提出了城中村改造的目标任务、规划管理、土地管理、拆迁安置和建设管理、审批程序等，为实施城中村改造提供了依据;同时，为了提高企业参与城中村改造的积极性和主动性，出台相关的优惠政策，进一步明确了房地产开发商参与城中村改造享受的规划、土地、基础设施建设等方面的优惠政策，加快了城中村改造步伐。第二，合理编制改造规划。为做好城中村改造规划编制，增加规划的可行性和可操作性，一是通过实地走访，掌握第一手资料，对各类基础数据进行摸底统计，准确掌握基础信息。二是广泛征集意见，明确规划思路，初步形成规划方案。三是集思广益，科学编制规划。通过召开专题研讨会和专家技术评审会，对编制完成的规划方案进行技术评审，确保规划具有科学性和可操作性。第三，试点先行，稳步实施改造工程。为了避免城中村改造的盲目性，该市实行试点先行、全面推动的办法，促进改造工作全面开展。一是通过召开村两委班子、党员、村民代表会议，入户宣传等方式讲解相关政策，让拆迁改造政策家喻户晓，赢得村民理解支持，充分调动村民的积极性和主动性。二是制定符合试点村实际的拆迁补偿方案，为群众讲清政策，依法拆迁，为后续工作打下坚实基础。三是在坚持高标准设计前提下，办好相关手续，遵循招投标程序，做好工程监理，确保建设程序、资金使用、房屋质量和工期、建设安全等方面不出问题，加快还迁房的建设，确保把好事办好、实事办实，让群众满意。第四，建立健全保障体系。一是因地制宜，合理安置拆迁户。荥阳市在城中村改造中，因地制宜，统筹各方意愿，合理制定拆迁安置补偿方案。采取货币安置或部分还建部分货币的办法，让村民自主选择购买合适住房，促进原村民与城市居民的融合。二是采取多项措施，惠及于民。在动迁过程中坚持公平公正、规范操作;在拆迁补偿上坚持公开透明、让利于民;在开发改造上坚持培植产业、强化保障。三是解决村民后顾之忧。通过增加就业岗位，建立创业扶持基金，纳入城镇居民最低生活保障，以及落实失地村民和转为城市居民后的入学、养老、医疗及就业培训等政策，切实消除村民后顾之忧。

二、荥阳市城中村改造中存在的问题

1．拆迁难度大。拆迁问题是城中村改造面临的首要问题，是城中村改造拉开序幕的第一步，是制约城中村改造的焦点和难点问题。主要原因是:第一，目前的利益受损。由于城中村大都临近城区，随着城区房价的上涨，城中村的房屋租金也大幅提升。部分村(居)民认为拆迁后补偿标准不合算，不愿拆迁。第二，担心拆迁后不能按时回迁。由于城中村改造是一项复杂的系统工程，村民担心拆迁时承诺的各项优惠政策难以兑现，拆迁后不能按时回迁。第三，拆迁补偿标准不统一，造成拆迁户相互攀比心理严重。荥阳市政府在拆迁工作中因地制宜，实行“一村一策”的政策，虽然是比较切合实际的解决问题的办法，但也造成了相互攀比的不均等现象，影响了城中村改造拆迁工作。

2．观念转变不到位。近年来，由于出租房利益刺激，村民自行违法搭建现象普遍，城中村房屋建设混乱局面加剧，造成村内小产权房越来越多，为今后在城中村改造中对这类违章建筑拆迁补偿界定加大了难度，给城市后续管理带来不利因素，造成以上问题的主要原因是村民改造意识淡薄。一方面，部分农户因晒粮、农机具存放不便及自来水、天然气、小区物业管理等费用太高，存在住不起、不愿建楼房现象;另一方面，极少数村民只看到眼前利益的损失，看不到城中村改造后招商引资、产业开发带来的效益，认识上不到位。

3．政策法规不配套。实施城中村改造，政策引导是关键。第一，缺少相关土地、拆迁安置、配套开发等相关政策依据，致使多个城中村改造缓慢。第二，城中村改造的首要条件就是将集体土地变为国有土地，然后以划拨或出让形式供给开发商使用，而土地转为国有及农用地转为建设用地报批手续繁杂，审批周期长，开发商建设时往往因手续不齐全，同时缺少相关部门监管，容易导致违规建设。第三，由于用地指标不够和土地价格存在较大差异，导致出现严重不平衡现象。

4．部分城中村目前隐患巨大。第一，城中村名义上纳入了城市管理范围，但现实中还游离于现代城市管理边界之外，由于体制和管理的滞后，很多城中村仍然没有撤销村民委员会，村民提高生活质量的唯一方法就是批建宅基地，建新不拆旧现象严重，导致空心村出现。第二，城中村在发展过程中缺乏专业规划，大多以低矮拥挤的违章建筑为主，致使建设混乱，市政基础设施和公共服务设施薄弱，环境质量低下，管道煤气不通，排水容量不足，电力、电信线路杂乱无章，城中村建筑物间距过小，采光通风严重不足，甚至无消防安全通道，存在严重的消防安全隐患。第三，由于人流混杂、治安混乱，致使安全问题堪忧。由于缺乏有效的监督管理，外来人口膨胀，城中村出租屋成为黄、赌、毒的温床、超生群体的藏身之处，社会治安、计划生育问题突出。虽然政府加大改造力度，但城中村目前的状况仍旧令人担忧。

三、荥阳市城中村改造的对策

城中村是城市发展到一定阶段的特殊现象，改造城中村是城市化进程中必须破解的一道难题。城中村改造是一个涉及户籍制度、土地利用制度、集体资产处理、村民自建住宅政策、投融资体制等多方面的复杂系统工程，改造的任务重，经济利益复杂，所需资金数额巨大。在推进城中村改造中，需要结合实际不断探索改造方法。

1．坚持规划先行、统筹推进。改造城中村，规划设计是龙头。要强化规划引导作用，注重把建设现代城区与推进新农村建设相结合，统一规划，分步实施。由政府统一组织，宏观调控，聘请专家，因地制宜，制订城中村改造专项规划，做到和谐规划，阳光改造;同时，健全完善城中村控制性详细规划和修建性详细规划的编制，与城市总体规划和土地利用总体规划相衔接，使改造项目符合建设现代化城市要求。规划要与城市化水平相适应，高起点、高标准地完善市政公用设施，完善环境规划和空间设计。充分兼顾经济功能和其他社会服务功能的协调，营造高质量的生活环境，避免低水平重复建设。建筑设计要有民俗特色，有品味，成为城市的一道亮丽风景线。

2．坚持政府主导、农民主体。城中村改造是一项庞大的社会工程，没有政府的组织和推动，是难以实施的。要把城中村改造作为一项重点工作抓，作为城市经营的一篇大文章来做，切实加强组织领导，及时研究确定城中村改造的总体思路、工作计划，协调有关重大事项，重点要通过抓好规划设计、政策制定、利益协调和资金平衡等工作，引导、鼓励、支持和撬动民力投入。在城中村改造中要强化农民的主体地位，充分尊重群众意愿，保证和维护农民充分享有知情权、决策权、管理权和监督权。

3．坚持干部服务、社会参与。城中村改造既然是一项庞大的社会工程，这就要求各级党政组织、社会各界以及广大党员干部群众积极参与，献计献策，出智出力，跟进服务，形成工作合力，全力帮扶支持。充分发挥城中村党组织、群众自治组织、股份经济组织的作用，用干部、党员的模范行动，调动群众参与城中村改造的积极性。把改造工作与政策法规宣传、了解村情民意相结合，认真做好群众思想工作，利用多种方式广泛开展宣传活动，向群众说清讲透城中村改造的目的意义、任务要求、政策利益，争取群众最广泛的理解、认可、支持和参与城中村改造。

4．坚持市场运作、让利于民。城中村改造是市场经济条件下政府主导的市场经济行为。它作为一个投资大、涉及面大、影响大的民心工程，必须严格按照市场化运作，程序要合法，操作要规范，要成为阳光工程。譬如资金运作，单靠某一方面的投入是不够的，必须多元化融资，除可采取群众集资一部分，银行贷款一部分，政府补助一部分外，要用优惠政策激起投资者的投资兴趣，以此吸收大量的民间资本，从根本上解决建房资金缺口的困难。通过市场运作，让民间资本参与到城中村改造。以协议或招拍挂方式出让土地，调动开发商积极性，按照利益共享原则，进行市场化补偿方式拆迁，市场化方式建设安置房外的商品房。同时要始终坚持把关心、维护最广大人民群众的利益作为城中村改造工作的出发点和落脚点，在规划选址上充分考虑群众“就近、就城、就便”的意愿，在项目建设上充分考虑群众的心理承载能力和经济承受能力，在拆迁、补偿、安置等政策制定上充分考虑群众的实际利益，合理合法地处置好集体资产和村民拆迁安置利益，解决好村民转变为城市居民后的生活、就业、教育、社会保险等方面的实际问题，使村民成为城中村改造的积极参与者和直接受益者，真正把好事办好，把实事办实。

5．坚持以点带面、有序推进。城中村改造涉及规划、拆迁、建设、安置等各个环节，以及土地征用、资金筹措、人员出路、管理机制等各方面问题，必须统一运作、有序推进，做到成熟一个，推进一个。要坚持“因地制宜，条件成熟一个，审批改造一个”原则，实行村集体与房地产商合作开发、村集体招商由房地产商改造开发等多种改造方式并行，不搞“一刀切”。要把城中村改造作为一个整体统一运作，对拆旧建新、保障农民生产生活、村级管理体制改革等方面要通盘规划、循序渐进。要成立城中村改造领导机构和办事机构，统一行使管理职能。要高标准规划设计，高质量建设，使改造后的城中村建设质量与群众的期望相一致，与城市功能定位相统一，与城乡统筹发展格局相适应，与提高新市民生活品质相融合;要坚持把政府主导与市场运作相结合，积极探索自我建造式、自行开发式、委托(融资)代建式、拍卖回购式等多种建设模式，努力探寻和走出一条符合实际的城中村改造与开发的新路子。

6．坚持政策公平、操作公正。制定一套符合实际、群众实惠、公平合理的政策和规定，是城中村改造工作成败的关键环节。要围绕群众住房安置面积、拆迁补偿和安置房价格等问题出台相关政策，对房产确权、拆迁补偿、搬家补助、安置标准、临时建筑的处理等实际问题作出具体、明确的规定。这些政策意见、规定和办法，要遵循法律法规、政策规定，尊重群众意愿、符合上情下情，为绝大多数群众所接受。要始终把公平公正贯穿于政策制定、旧房拆迁、新房安置和工程建设等全过程，努力提高工作透明度，扩大群众知情权，基本形成权利公平、机会公平、规则公平、分配公平的工作机制。无论是政策制定还是执行，都要坚持让群众充分参与，讲究政策的全面性、平衡性，坚持执行的统一性和严肃性;无论是在拆迁阶段的房屋丈量、价格评估、确认产权、腾房签约，还是新房选择安置，都要公开公示，接受群众投诉和监督;无论是建设工程的招投标，还是工程的质量管理和竣工验收，都要坚持照章办事、公开透明。只有这样，才能赢得群众的信任，得到群众的拥护，才能保证城中村改造工作的平稳有序、循序渐进，取得实效。