公民参与视角下的政府危机管理

刘江华

(南开大学周恩来政府管理学院，天津300071)

一、公民参与政府危机管理的意义

1．有助于全面提高社会自救能力。社会自救能力就是社会对公共危机事件的自我救助能力。在政府危机管理过程中，公众既是危机管理的直接受众者，也是至关重要的管理主体。当危机事件发生后，公众良好的安全意识和危机应对能力，将有助于提高社会自我救助能力，能够在很大程度上降低危机事件爆发的几率，还能够极大地减少危机可能造成的混乱和损失。因此，公众参与能够降低社会对政府的依赖程度，从而提高其独立自救能力的培养。

2．有助于提高社会的整体危机应对能力。诸如地震、泥石流、洪涝等公共危机事件，在对我国国家安全和人民生命财产等物质层面造成了巨大损失的同时，对人们的心理情绪、公众常态、生活方式和公众一般性价值理念都会带来深刻的影响。作为一个统一的整体，公民群体拥有最广泛的社会资源，其本身完全具备参与危机管理的能力。危机发生时，政府或相关组织应当在短期内采取及时有效的应对措施。由于突发事件的发生具有不确定性，因此政府的应急管理能力受到许多客观条件的限制。要弥补政府能力的不足，必须建立政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。政府积极为社会团体、组织参与危机的应对搭建平台或者拓展渠道，以合作的姿态共同应对各种危机事件，这样，既有利于建立在危机状态下政府和社会组织共同拥有资源的调配机制，提高政府的危机物资储备水平和调动能力，也可以充分发挥这些社会组织在危机预防、危机处理以及灾后恢复过程中的救助能力，促进公众参与政府危机管理的有序发展，有效提高未来社会公共危机事件的整体应对能力。

3．有助于提升社会的维稳功能。公众参与到政府公共管理所发挥出的稳定社会秩序的作用，是依靠对轻信并参与传播流言、谣言等行为的有效防范、克服和减少来实现的。一方面，通过社会公众的参与，可以使公众了解危机的真相，消除不必要的恐慌，以及减少轻信并参与传播流言、谣言以及危机现场的抢夺等不合作行为的发生，从而有效地维护社会秩序的稳定;另一方面，可以更好地把公众各方面的诉求通过合理的渠道和方式表达出来，从而架构起政府和民众沟通的桥梁。

4．有助于实现社会公共利益的最大化。政府是掌握公共权力谋求公共利益的主体，而公共危机事件对经济的危害往往是最直接的，而危机管理又需要耗费一定的管理成本。因此公众参与提高了政府危机管理的效率和质量，自然能够在节约成本的基础上形成一定的长期隐性的经济效应，即表现为确保解决危机的公共利益取向，帮助政府正确决策，降低危机管理成本，实现社会公共利益的最大化。公众参与和公共危机管理，既有助于政府和各类社会组织充分了解和重视人民群众的基本利益和愿望，同时及时制定出科学、合理的解决危机的决策，从而使危机决策得以迅速实施。政府在危机管理中，期望最大限度地维护和保障公共利益。公众参与公共危机管理，可以建立起有效的社会监督机制。在危机管理过程中，公民的有序参与能够及时提供丰富的物质资源和人力资源，有效缓解由于危机造成的物质损失和心理伤害，从而大幅度地降低危机管理成本。通过公众参与，可以建立起强有力的自下而上的社会监督网络，对危机决策和决策执行的失误进行及时和有效的监督和控制，只有这样才能确保公共危机管理的公共利益取向。

二、公民参与政府危机管理的困境

1．我国公民的危机意识和危机应对能力较弱。在政府危机管理中实现有序的公民参与是发挥公民主体的作用，最终战胜危机的保证。但是我国公民普遍缺乏在危机状态下的积极参与意识，公众习惯于把自己当做危机管理情境中的管理客体，是被管理或救治的对象，没有意识到自己也是危机管理的主体之一，且是不可或缺的一部分。在自然灾害中，由于公民在危机管理参与意识和能力方面的欠缺，使政府处理危机的成本大大上升，很多人不能积极配合政府的危机管理措施，甚至有的人故意散播谣言，制造社会混乱。这说明公众的非理性情绪和盲目性过强，缺乏面对危机的正常心态。

2．我国公民参与危机管理的组织基础薄弱。公民参与的组织基础是指，有序且有效的公民参与是通过各种社会团体和组织而不是以个人方式表达利益诉求，在政府危机管理中发挥功能和作用。在我国当前政府危机管理中，公民参与的组织基础非常薄弱。公民个人单独参与危机管理不仅力量有限且容易造成混乱和无序，因此公民应形成一个团体或组织，才能真正实现有序参与。但总体而言，虽说目前也有一些公益性民间组织，在政府带动下开展各种形式的活动，在处理危机中起到辅助和补充作用。但参与其中的民间组织数量不多、能量有限，至今还发育不全。一些专业性的社会组织大多是自上而下的官办社会团体，行政色彩过浓，缺乏民间组织的灵活性和创新性，大多无所作为，更谈不上完全自由、合法地协助政府参与危机管理。

3．我国政府的危机管理缺乏与媒体合作。媒体在政府危机管理中的参与，要求协调媒体与政府危机管理者之间的关系，实现两者之间对信息资源控制和占有的良性互动。然而，我国现实的危机管理却往往忽略或曲解媒体的运作过程和社会功能。在有些危机事件的处理和应对过程中，媒体和地方政府出现严重的分歧，产生了较为严重的对立和冲突情绪。这种情况的发生会造成媒体的报道失实，使媒体不仅不能有序参与到政府危机管理中并助一臂之力，反而会起反作用，造成危机势态的进一步恶化。

4．我国公民参与危机管理的活动呈现无序状态。目前，公民参与政府危机管理的法律和制度正处于建立和完善中，对其参与危机管理的途径、责任和权利尚没有明确的法律规定和组织保障，使得公民参与不被政府危机管理决策部门所重视，以至公民参与危机管理具有较大的随意性。公民参与政府危机管理缺乏制度化和组织化保证，导致其参与危机管理活动呈现无序状态。突出表现在:一是政府对公众和社会组织参与公共决策的排斥。虽然公众和社会组织可以成为公共政策制定的主体，但是这种参与无程序规则可以遵循，因而政府可以以各种借口排斥公众的参与。二是公众和社会组织的非制度性参与。由于公众和社会组织成为公共政策制定主体的程序缺失，使公众和社会组织在表达其利益需求时经常是通过非常途径，运用非常手段。非制度化参与带来的是进一步冲击正常参与的途径，使有序化的难度加大，进而增加交易成本。

三、西方发达国家公民参与危机管理的经验借鉴

西方发达国家在危机管理实践中，在高度分化和多元化的城市社会的基础上，依托政府之外发达的社会组织系统，以社会和社区为基础，把普通的城市居民和各种社会组织充分地组织和动员起来，参与到城市危机管理之中，塑造了各种社会主体之间、政府和社会之间横向携手合作，相互援助的全社会型防灾和救灾网络，逐渐建立了一整套社会参与机制，大大提升了城市的危机应对能力，成为西方国家民主治理的一个重要组成部分，在应对不断爆发的各种危机事件的过程中，发挥了重要的功能。

1．塑造发达的危机应急文化。发达国家的大城市一直把塑造发达的城市危机应急文化，提高公民和各种社会组织的应急意识和应急能力，作为危机管理系统建设的一项基础工程。比如，美国通过政府各部门、社区志愿者、学区、红十字会、计算机网络等大量的渠道和机制，以及编制《市民安全应急指南》、《工商企业安全应急指南》等，为公民和工商企业等提供危机应对知识，以及众多的求生技巧和安全培训内容，其内容包括公民城市社会生活中所有可能遭遇的各种危险及其应对技巧，塑造了发达的危机应急文化。政府还努力和市民建立良好的合作关系，共同应对大大小小的各种危机。所有这些，就使良好的安全意识和危机应对能力成为社会每一个成员的基本素质，使每一个公民充分认识到，危机预防和危机应对是社会每一个成员的基本责任和义务。

2．构建完善的社区组织危机治理机制。社区自治组织的健全发展，以及它在危机管理全过程中功能的发挥，直接延伸和扩展着政府的危机管理能力。西方城市的社区建设经历了18—19世纪中后期的社区救助和20世纪的社区组织和社区发展，到20世纪80年代后进入社区建设迅速发展的新时期。社区组织的发展、社区功能的不断扩展，以及社区在城市治理中地位和作用的提升，成为西方国家城市治理的一道风景线。在现代西方国家城市危机应对系统中，社区同样具有重要的位置。这套机制包括几个方面:一是社区睦邻组织运动。这是由教会及一些慈善组织、基金会发起的社区互助运动。该运动的方法是让社会工作者广泛、深入地参与社区生活，尽量调动并利用社区内各种社会资源，组织居民改善自己的环境，培养居民的自助与互助精神。二是邻里守望制度。它在20世纪70年代的北欧丹麦等国逐渐普及开来，是社区、警方和全体居民共同实施的一项社区治安计划，是丹麦社区保持长治久安的一项经典性措施。三是社区危机反应团队。这是美国的一种辅助性的社区救援组织，是关于灾难准备、社区互助、救灾安全，并以为多数人的最大利益服务为目的的机构，是一种对灾难环境的积极而现实的解决方式。它将自发的未经训练的自愿的市民组织起来，收集灾难情报以协助专业救援人员配置救灾资源，为其所在区域的遇难者提供第一时间的救助。四是街区守护者。街区守护者项目是训练社区居民，使他们掌握基本的技巧，充当警察局的耳目。五是辅助警察。辅助警察由自愿协助当地治安部门工作的志愿者组成。他们由警察局录用、训练、装备，并在他们所属的社区中着装巡逻。其作用主要是协助警察进行着装巡逻，并将观察的紧急情况及时报告给警察局。

3．充分利用志愿者组织的危机应急功能。志愿者服务是公民参与社会生活的一种非常重要的方式，是公民社会和公民社会组织的精髓。在现代西方国家危机应对过程中，大量的志愿者组织参与其中，成为抗击危机的一支重要辅助力量;参与危机救援工作也成为志愿者组织的一项越来越重要的新功能。例如，美国纽约在9·11恐怖袭击事件之后，为了充分利用美国公民的市民精神，发挥志愿者组织的危机救援和服务功能，使市民、邻里和社区做好更充分的准备，应对犯罪、自然灾害和恐怖袭击的威胁，根据联邦项目市民梯队行动计划，在纽约市危机管理办公室的协调之下，设立了市民梯队行动委员会。市民梯队行动计划开展了社区危机反应团队、医疗预备队、街区守护者、辅助警察等20多个志愿者服务项目，其目的是帮助纽约市民做好准备，一旦危机爆发，就可以迅速动员起来，投入应急救援之中。志愿者组织在危机监控、危机情报提供、应急救援、以及受灾地区、单位和受难者的社会援助等方面都发挥着重要的作用，成为城市危机处理过程中一支生力军。在西方国家危机管理过程中，政府还以社会和社区为基础，推动成立了大量专项危机管理志愿者组织，以色列国民护卫队就是其中一个典型。以色列政府出于国家安全的考虑，早在20世纪70年代中期就建立了协助警察反恐怖犯罪的志愿者组织，即以色列国民自卫队。今天，国民自卫队遍布以色列各大城市和社区，成为协助警察维护社会秩序，预防和抗击犯罪、恐怖活动的不可或缺的得力助手。

4．积极建立和维护政府与社会组织在危机管理中的伙伴合作关系。积极建立政府与社会组织的伙伴合作关系，是西方国家全社会型危机管理网络的一个基本特色。以美国纽约市为例，政府非常重视建立与社会组织的伙伴协作关系，加强危机管理中公共部门与私人部门之间的通力合作，以共同应对可能发生的各种危机事态。通过与工商业界的积极互动，发展出多种具体的公私合作项目，如帮助工商业机构规划和发展一套有效的危机应对方案;帮助它们建立良好的危机信息交流机制和危机监控系统;鼓励它们采取一切措施，如购买保险，以最大限度减少危机可能造成的负面影响;在大规模的危机发生后，允许工商业组织进入危机现场，抢救那些对他们的业务开展具有决定性影响的资料和设备;吸纳主要的私人工商业组织代表进入危机指挥中心;承诺支持受危机影响的工商业主，通过不懈努力，恢复正常业务运作，实现经济复苏等。

四、我国公民参与政府危机管理的路径

1．转变观念，鼓励各类社会力量参与公共危机管理。长期以来，受到传统官僚思想的深刻影响，我国政府官员存在着强烈的管制观念，习惯于自上而下的命令式管理，公众很少有参与政府治理和决策的机会。在公共危机管理中，我们应该重视公众参与的作用，在了解公民参与的特殊性的同时保证公众参与的有效性，通过宣传和教育，实现公民参与意识的加强，鼓励各类社会力量、非政府组织参与到公共危机管理中。例如，志愿者服务是公民参与社会生活的非常重要的方式，在现代西方国家大城市危机应对过程中，大量的志愿者组织参与其中，成为抗击危机的一支重要辅助力量。

2．完善公民危机参与的法律体系。一是针对公民危机参与的新情况、新要求及时制定更具科学性和预见性的相关法律。二是在我国危机管理法律体系的构建中，对公民及社会组织参与政府危机管理的方式、途径、内容应作出明确而细致的规定，并以法律形式确定下来，从而使公民的参与权落在实处。三是在作出限制公民权利性决定时要慎重，要符合比例原则的要求，即行政目的务必适当、限制行为的损害最小以及权衡利弊得失，保证利大于弊、得大于失。因为任何社会系统都不可能整合得十分完美，都不可避免的要正视有效处理危机，维护社会秩序的重要问题，而处理和解决这些问题不仅是政府自身的事，也是政府、公民和社会组织共同的责任。因此，鼓励公民参与政府危机管理过程中来，这既关系到政府存在基础的合法性，也影响着国家政治经济生活的稳定和发展。

3．借鉴发达国家危机应急文化经验，重视危机研究，完善危机管理教育机制。一是加强与其他国家在危机应急处理中的交流与合作，借鉴发达国家成功的危机处理经验。在西方发达国家大城市危机管理实践中，政府和社会、公共部门和私人部门之间的良好合作，普通公民、工商企业组织、社会中介组织在危机管理中的高度参与，已经成为一个不争的事实。充分发挥社会组织在危机预防、危机处理和灾后恢复过程中的自我救助能力，促进公众参与政府危机管理的有序化拓展，以合作的姿态共同应对可能发生的各种危机事件。二是建立良好的公民应急文化，对公民进行系统全面的危机教育必不可少。当前，在危机状态下，大多数公民缺乏较强的责任心和主人翁精神，习惯于将自己作为政府危机管理的对象，没有参与和服务的愿望与要求。归根结底，造成公民参与意识薄弱的原因是国家没有重视对公民危机意识的培养。在我国，基础教育、高等教育和职业教育中关于危机教育的内容几乎处于空白状态。因此，必须把对危机管理知识和技能的教育纳人国民教育体系，在各级学校开设相关课程，把应对危机事件的基本知识和技能的教育作为素质教育的一个重要组成部分，在公众中广泛组织经常性的危机培训，进行危机演练。这些措施的运用可以提高公民应对危机的操作能力，积极配合危机发生期间的危机处理工作，促使公民成为理性的参与型公民，增强整个社会的危机应对能力。

4．拓宽交流渠道，保障信息及时沟通。在公共危机关头，对于涉及公共利益的各种信息，政府必须及时准确向社会公布，号召共同应对危机。例如，政府召开新闻发布会主动的信息公布，媒体及时公正的报道，引导公众选择正确的行为。在政府危机管理机构中专门设置与社会组织进行联系沟通的部门，建立对话交流渠道，既确保政府能得到及时可靠的危机信息，也可向公众传达政府防治危机的信息。政府建立长效的宣传机制，通过长期的潜移默化使公民增强危机意识，并善于灵活运用各种宣传手段，坚持政府宣传的主体地位，发挥不同宣传主体的优势，使政府的宣传与民间的宣传有机结合。

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