超前部署 科学应对 有效防御防汛抗旱工作取得全面胜利

国家防汛抗旱总指挥部办公室主任 张志彤

2012年，我国西部、北部降雨明显偏多，一些地区出现了十分罕见的暴雨洪水，长江上游、黄河上中游、海河北系等发生了多年不遇的大洪水，东南沿海遭受台风袭击，西南等地发生了较为严重的冬春连旱，黄淮和长江中下游部分地区发生了夏伏旱。在党中央、国务院的坚强领导下，国家防总、各流域防总和地方各级防指超前部署，科学应对，广大军民顽强拼搏，奋勇抢险，最大程度减轻了洪涝和干旱灾害损失，夺取了2012年防汛抗旱工作的全面胜利。

一、2012年汛情、旱情和灾情

2012年全国的汛情、旱情、灾情主要有5个特点：

一是西部北部降雨偏多，局部降雨强。全国降雨量与多年同期基本持平略偏多，降雨过程多为移动性，其中西北、华北、东北地区偏多一至三成，甘肃、内蒙古、青海部分地区偏多五成至一倍，6至7月西北、华北降雨列1951年以来同期之最，北京、甘肃岷县、湖北房县等地出现了罕见的强降雨，超过历史实测最高纪录。

二是江河洪水频发并发，洪峰量级大。长江出现5次洪峰，上游发生1981年以来最大洪水。黄河出现4次洪峰，上游发生1986年以来最大洪水，中游发生1989年以来最大洪水。海河流域北运河水系发生超历史实测纪录大洪水，大清河水系拒马河发生1963年以来最大洪水。淮河沂沭泗水系沂河发生1993年以来最大洪水。全国还有420多条中小河流发生超警戒水位洪水，其中70条发生超保证水位洪水，40多条发生超历史纪录特大洪水。

三是台风生成登陆集中，影响范围广。2012年西北太平洋和南海海面共生成热带气旋24个，其中有7个登陆中国（含台湾），与常年基本持平。8月份有5个台风登陆中国，登陆密集程度平历史最高纪录，平均强度超过12级，为历史之最，登陆影响范围涉及20多个省（区、市）。

四是洪涝灾害分布较广，局部灾情重。2012年全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团均不同程度遭受洪涝灾害，农作物受灾 1.7亿亩（1133.33万hm2）、成灾8 807万亩（587.13万hm2），受灾人口1.2亿，因灾死亡673人、失踪159人，倒塌房屋59万间，有184座县级以上城市受淹，洪涝灾害直接经济损失2 675亿元。与常年相比，受灾面积、人口和死亡人数偏少一至五成，其中死亡人数列新中国成立以来倒数第4位，仅多于2011、2009和2008年。局部地区灾情十分严重，如5月份一次强降雨过程引发甘肃岷县、漳县等地的特大山洪泥石流灾害造成72人死亡或失踪，7月21日华北地区特大暴雨洪水和山洪泥石流灾害造成北京79人死亡，河北52人死亡或失踪。

五是因旱饮水困难突出、农业旱情轻。2012年全国各时段耕地受旱面积较多年同期均偏少，农业旱情总体偏轻。全国作物受灾1.5亿亩（0.1亿hm2）、成灾7 480万亩（498.67 万 hm2）、绝收 735 万亩（49 万 hm2），因旱造成粮食损失1 161万t、经济作物损失144亿元，直接经济损失533亿元，干旱灾害损失各项主要指标较多年均值偏少4至8成。有1 637万人、848万头大牲畜因旱临时饮水困难，其中内蒙古、湖北、云南等省（自治区）的部分地区因旱饮水困难突出，部分山区群众饮水困难时间长达半年以上。特别是云南省连续三年受旱，4月份一度有557万人、270万头大牲畜因旱发生饮水困难。

二、2012年防汛抗旱工作

2012年，党中央、国务院高度重视防汛抗旱工作。胡锦涛总书记、温家宝总理和回良玉副总理等中央领导十分关注汛情、旱情和灾情，多次作出重要指示，温家宝总理赴河南、湖北视察防汛工作，回良玉副总理先后主持召开国家防总全体会议、国家防总指挥长会议和国务院防汛抗洪救灾专题会议，安排部署防汛抗旱工作，并赴云南、湖北、内蒙古等地检查指导工作。水利部党组十分重视防汛抗旱工作，将防汛抗洪、抗旱减灾作为水利部的中心工作，陈雷部长、刘宁副部长和各位部领导或坐镇指挥，或赴一线指导，极大地推动了防汛抗旱工作的开展。

在党中央、国务院的坚强领导下，国家防总、流域防总和地方各级防指始终把确保人民群众生命安全和饮水安全放在首位，深入贯彻落实中央决策部署，在细化工作措施上推出新举措，在创新体制机制上实现新突破，在强化应急管理上取得新成效，及时有力高效地组织开展防汛抗旱各项工作，确保了重要堤防无一决口，大中型水库无一垮坝，洪涝灾害死亡人数降为673人，较常年减少5成，减淹耕地6 620万亩（441.33万 hm2），避免粮食损失 1 686万 t，减少受灾人口2 432万人，避免县级以上城市受淹134座，减灾效益达892亿元，完成抗旱浇地面积2.59亿亩（1 726万hm2），挽回粮食损失3 146万t、挽回经济作物损失265亿元，解决了1 303万农村群众和805万头大牲畜的因旱饮水困难，取得了2012年防汛抗旱工作的全面胜利。

一是提前部署，及早安排。5月3日，回良玉副总理主持召开国家防总全体会议，根据全体会议的部署国家防总又先后召开了全国水库安全度汛工作会议以及10次防汛防台风异地视频会商会议，全面安排部署防汛抗旱工作。经中组部批准，举办了国家防总第六期行政首长培训班。会同监察部通报了全国重要防洪工程和重点抗旱地区的防汛抗旱行政责任人。组织9个检查组开展了国家防总汛前检查。印发了《国家防汛抗旱督察办法（试行）》，进一步强化了防汛抗旱督察工作。

二是加密会商，及时响应。国家防总、水利部密切监视汛情、旱情、险情和灾情变化，主汛期每天至少召开1次防汛抗旱会商会，及时研判防汛抗旱形势。7月21日，针对京津冀强降雨过程，国家防总在一天内3次召开会商会，研判形势，部署工作。根据国家防汛抗旱应急预案，全年启动了国家防总防汛防台风应急响应15次，其中根据长江、黄河等江河洪水，部分地区强降雨和热带气旋防御等工作需要，国家防总分别于7月23日、8月1日、8月7日紧急启动了防汛防台风Ⅱ级应急响应。全年先后发出通知90多个，有针对性地部署强降雨及台风防御工作；派出140多个督察组、工作组和专家组赴水旱灾区一线，协助指导地方开展防汛抗旱工作；会同财政部及时安排防汛抗旱、山洪灾害防治资金94.45亿元，紧急调拨价值2 351万元的防汛抢险物资，有力支持地方防汛抗洪和抢险救灾工作。

三是果断决策，科学调度。国家防总、流域防总和地方各级防指科学分析雨情、水情、工情，统筹上下游，兼顾左右岸，精心调度防洪工程，发挥了巨大的防洪减灾作用。在防御7月份连续发生的洪水过程中，国家防总、长江防总根据汛前批复的《三峡-葛洲坝水利枢纽2012年汛期调度运用方案》《2012年度长江上游水库群联合调度方案》《汉江洪水与水量调度方案》等预案，科学调度三峡、丹江口等骨干水库拦洪错峰，其中三峡水库先后拦蓄洪水约200多亿m3，将建库以来最大入库流量71 200 m3/s削减为43 000 m3/s左右，降低下游荆江河段水位1～2 m，大大减轻了长江中下游的防洪压力。汛后，根据批复的《三峡工程2012年试验性蓄水实施计划》，在确保防洪安全的前提下，统筹考虑防洪安全、用水安全和上下游工程情况，连续第3年完成了175 m试验性蓄水目标。在防御黄河洪水过程中，国家防总、黄河防总科学调度上游龙羊峡、刘家峡水库，拦蓄洪量54亿m3，削减洪峰47%，有效减少宁蒙河段流量；通过中游小浪底等水库调蓄，削减洪峰31%，有效控制下游花园口站流量，避免了下游滩区漫滩，有效减少了水库和河道淤积，确保了防洪安全。海河流域拒马河、北运河发生洪水期间，海河防总会同北京、河北、天津三省市防指加强河湖科学调度，强化永定河三家店闸、北运河北关闸和土门楼闸等重要枢纽的调度，同时加强薄弱堤段的防守，确保了堤防安全，避免了天津大黄铺洼滞洪区分洪运用。

四是强化预警，及时转移。国家防总、流域防总和各省防指及时发布预警信息，组织受灾地区强化人员转移，及时转移台风影响区、山洪灾害易发区、受洪涝灾害威胁区和发生严重险情的水库下游地区群众。据统计，2012年全国共紧急组织转移群众1 001万人次，最大程度地减少了人员伤亡。近年加快实施的山洪灾害非工程措施建设，在山洪灾害防御工作中发挥了重要作用，福建、江西、河南、湖北、湖南、贵州、陕西等省利用刚刚建成的山洪灾害监测预警系统和群测群防体系，先后发布预警信息620多万条，提前转移群众260多万人。在防御台风工作期间，全国累计转移海上生产作业人员、养殖人员和居住在危房工棚、地质灾害隐患点等危险区域人员467.08万人，组织29.84万艘船只回港避风，有效减少了人员伤亡。

五是多措并举，抗旱减灾。国家防总加强旱情监测，多次召开会商会分析研判旱情形势，安排部署抗旱工作，先后派出19个工作组深入重旱区协助指导地方做好抗旱工作。组织实施了2011—2012年度引黄济津、引黄入冀应急调水及珠江枯水期水量调度工作，满足了天津、衡水、沧州、廊坊等城市供水和沿线地区的农业、生态用水需求，保障了澳门、珠海等地供水安全。同时，国家防总大力推进抗旱基础工作，组织有关流域防总开展了黄河、松花江和嘉陵江水量应急调度预案的编制工作，进一步规范流域的抗旱应急管理工作。全面推进全国抗旱规划的实施，编制完成了《全国抗旱规划实施方案（初稿）》，大力推进县级抗旱服务组织设备购置和水文干旱特征指标的确定工作。

六是积极宣传，主动引导。国家防总围绕防汛抗旱，积极主动做好新闻宣传各项工作。2月份在郑州召开了全国防汛抗旱宣传与信息报送会议，提前对全年宣传工作进行专题部署，并印发了《国家防总关于加强防汛抗旱宣传工作的指导意见》。汛期，国家防总及时发布防汛抗旱信息，组织记者赶赴一线，共向中央主流媒体提供汛情（旱情）通报稿115篇，其中央视新闻联播播发19次；主动接受中央媒体采访30多人次，先后在《瞭望》周刊、《紫光阁》等刊物刊登专稿，在新闻联播、焦点访谈、经济半小时、新闻调查等栏目播出专访，在《人民日报》《光明日报》等报纸刊发专栏，权威解读、全面反映防汛抗旱工作。同时，加强与央视合作，国家防总成为第3个建立信息直播机制的中央部门，先后21次在新闻直播间播报全国防汛抗旱热点信息。

三、2013年重点工作

2013年，是全面贯彻落实党的十八大战略部署的第一年，也是新一届政府开局之年，做好2013年防汛抗旱工作对于保障我国经济持续平稳较快发展、维护社会稳定至关重要。我们将全面落实党中央、国务院关于防汛抗旱工作的重大部署和重要指示精神，按照水利部党组要求，进一步加大工作力度，创新工作方式，不断完善政策和制度，不断强化防汛抗旱措施，不断夺取防汛抗旱工作新胜利。

一是做好洪涝干旱灾害防御工作。及时组织召开国家防总全体会议和水库安全度汛会议等专项工作会议，提早安排部署防汛抗旱工作。抓好汛前检查，做好行政首长培训，及时向社会公布防汛抗旱责任人，修订完善防汛抗旱预案，做好防汛抗旱抢险队伍和物资的准备。以防范江河洪水、山洪灾害、台风和城市内涝等工作为重点，落实责任制度，细化防御措施，强化应急处置，加强会商研判，及时启动应急响应，科学调度水库、湖泊、闸坝和分洪河道、蓄滞洪区等骨干水利工程，强化险情抢护，及时转移受威胁地区群众，及时落实人饮解困各项措施，确保人民群众生命安全和饮水安全。

二是做好山洪灾害防治非工程措施项目建设。按照全国山洪灾害防治县级非工程措施项目建设要求，督促各地抓紧完成已安排项目的建设收尾工作，做好省、市级预警平台建设，强化信息共享，落实运行管理经费，确保2013年汛前全部完成。同时，启动山洪地质灾害防治规划的实施工作，组织开展山洪灾害危险区风险调查评价、山洪灾害监测预警系统的补充完善和重点山洪沟治理等工作。

三是做好《全国抗旱规划》的组织实施。《全国抗旱规划》经国务院批复后，水利部在组织各省（自治区、直辖市）编制完成省级抗旱规划实施方案的基础上，正在编制《全国抗旱规划实施方案》。我们将继续加强与有关部门的沟通协调，落实投资渠道，加快推进《全国抗旱规划》的组织实施，加强乡镇抗旱应急备用水源工程、旱情监测预警系统和抗旱管理服务体系建设，提高综合抗旱能力。

四是做好防汛抗旱抢险队伍建设。加快建设专业化与社会化相结合的防汛抗旱抢险队伍，抓紧编制防汛抗旱应急队伍建设方案，依托解放军和武警的抗洪抢险部队和地方机动抢险队伍建设防汛抢险专业力量，进一步加强抗旱服务组织的建设管理。着力解决防汛抗旱队伍稳定发展的体制机制问题，整合防汛机动抢险队和抗旱服务队，逐步形成以县级为基础、省级为重点、国家级为龙头的多层次防汛抗旱抢险队伍。

五是做好方案预案标准等修订编制工作。重点修订长江、黄河等大江大河防御洪水方案和漳卫南运河洪水调度方案，制定黄河、松花江、嘉陵江等江河水量应急调度预案。同时，组织开展“洪水风险图编制导则”“城市防汛应急预案编制导则”“水库防洪抢险应急预案编制导则”“洪水影响评价报告编制导则”“防汛抗旱术语”“水旱灾害遥感监测评估技术规范”等相关规范和标准的制定。

六是做好洪水风险图编制工作。按照国务院批复的《全国中小河流治理病险水库除险加固山洪地质灾害防御和综合治理总体规划》，中央财政“十二五”期间拟安排专项资金开展全国洪水风险图编制工作。在前期试点的基础上，目前已建立了洪水风险图编制相关规范标准、技术体系，培养了相应的技术力量。我们要抓紧编制《全国洪水风险图编制项目实施方案》，推进洪水风险图的编制工作。

七是做好洪水影响评价工作。洪水影响评价是《中华人民共和国防洪法》确定的加强防洪社会化管理的重要措施，是实现洪水管理、促进人水和谐的重要举措。我们将继续配合国务院法制办尽早出台《洪水影响评价条例》，同时组织各地切实加强洪泛区、蓄滞洪区非防洪建设项目洪水影响评价管理，推动洪水影响评价工作向前发展。

八是做好防办能力建设相关工作。进一步落实2011年中央1号文件精神，建立健全防汛抗旱督察体系，着力推进各级防办能力建设，理顺体制，落实人员，完善制度，提高能力和水平。加强各类水库，特别是中小型水库的信息报送工作，制定完善报送制度，细化报送内容，提高水库信息报送的时效性和准确性。在总结国家防汛抗旱指挥系统一期工程建设管理的基础上，进一步修订完善项目二期的建设方案和相关制度，初步设计获批后抓紧组织实施。推进水文干旱特征指标（旱限水位）的研究确定，为抗旱指挥调度和应急减灾行动提供技术支撑。制订墒情监测设备质量标准和办法，规范墒情监测工作，完善旱情监测网络和预警系统，提高旱情监测、分析和评估水平。