太湖流域管理体制机制评析

贾更华

（水利部太湖流域管理局，200434，上海）

关于流域管理的体制和机制问题，在我国存在诸多争论。我国水资源归国家所有，而国家对水资源的管理采取了流域和行政区域相结合的管理体制。目前涉水管理的部委有水利、环保、发展改革、国土资源、住房建设、林业、农业、卫生等诸多部门；在行政区域管理上又采取分级管理，相关各部委均有相应的省、市、县等各级相关的管理部门。水利部下属七个流域管理机构，作为水利部的派出机构在相应流域实施流域管理和水利管理职责。可见，我国现行流域管理的体制是水利、环保等涉水部门各司其责，流域机构、各级水行政主管部门分级行使其职权内的职责。由于我国的行政管理框架结构导致了流域管理中水资源管理、水污染防治、生态保护和防灾减灾分属多部门，形成了部门分割的流域管理局面，被称为“多龙管水”。流域管理在被部门分割的同时，还存在以行政区域管理为核心的地域分割。

以流域为单元，对水资源实行综合管理的理念越来越被认为是解决水问题的出路。流域综合管理的理念从提出到实践，经过世界多个国家的探索和完善，已经取得了莱茵河、泰晤士河等流域相对比较成功的案例。然而水资源短缺、饮用水不安全、水污染、流域内的突发水事件等众多因水而引发的危机，在不同流域虽然相似却又有其独特的成因，因此流域综合管理的成功案例是不能复制的。在流域尺度上，通过跨部门与跨行政区的协调管理，开发、利用和保护水、土等相关资源，实现流域水资源和经济社会协调可持续发展，从理念上讲是合理可行的，但在具体实践中却会遇到诸多难题，其中体制与机制问题是首先需要突破的难点。

2011年11月1日 《太湖流域管理条例》（以下简称 《条例》） 正式施行。《条例》的制订和颁布实施开了我国流域性综合立法的先河，是流域综合管理从理念到实践的跨越。《条例》明确“太湖流域实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”。

对于这一流域管理体制的定义,有人会觉得不够“综合”，不如明确定义为“在太湖流域实行流域综合管理体制，国家建立太湖流域管理委员会，统筹管理太湖流域”。笔者则认为，这一定义既体现了流域综合管理的理念，又符合我国的国情和太湖流域的实际情况。可以解释为“一小步和一大步”的关系，在流域综合管理体制和机制创新上迈出了一小步，在流域综合管理的实践上却跨越了一大步。

一、太湖流域管理体制的确立

《条例》第四条在确定太湖流域实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制的同时，也明确了“国家建立健全太湖流域管理协调机制，统筹协调太湖流域管理中的重大事项。国务院水行政、环境保护等部门依照法律、行政法规规定和国务院确定的职责分工，负责太湖流域管理的有关工作。国务院水行政主管部门设立的太湖流域管理机构（以下简称太湖流域管理机构）在管辖范围内，行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的监督管理职责。太湖流域县级以上地方人民政府有关部门依照法律、法规规定，负责本行政区域内有关的太湖流域管理工作。国家对太湖流域水资源保护和水污染防治实行地方人民政府目标责任制与考核评价制度”。

这一管理体制源自《中华人民共和国水法》第十二条，“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”。水法中的水资源管理体制，在这里延伸拓展为流域管理。从“水资源”到“流域”这一细微的差别却实现两大突破，一是成功化解了水法和水污染防治法分立的矛盾；二是突破了行政区域的限制，从而确立了流域综合管理体制。

以上观点主要基于两方面的分析和思考：

一是从我国流域立法的体系来看，这一体制定位符合国情和现行的水法规体制框架。我国现行的流域综合管理立法，主要由法律、行政法规、地方性法规、部门行政规章和地方政府规章几个层次结构组成。《条例》属于行政法规。根据下位法服从上位法规则，《条例》的制订必须服从我国现行的有关流域综合管理的法律。目前我国现行有关流域管理的法律主要有《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国渔业法》等；涉水管理的行政法规包括水文条例、重要江河湖泊限制排污总量意见、防汛条例、河道管理条例等。总体上看，各项法律和法规中均涉及了流域管理的内容，普遍制定了一些流域水资源保护、污染防治的内容，都力求在现行的法律框架下，对所管辖范围内的江河湖流域实施管理。多数涉水管理存在一个基本的限制，即行政区域的限制。现存的涉水法规体系中的上位法是《条例》制订的依据，太湖流域的综合管理若是脱离了现在法律体制的框架，脱离了行政区域管理框架是行不通的，也是不合理的。

二是立法过程涉及诸多利益相关方，体制创新要体现原则性和灵活性。从现行的资源、环境法律框架看，先前有关水资源和水环境的法律和法规在很大程度上起到了规范相应行政管理部门职责的作用。水资源管理与保护是以水法为核心形成的由法律、行政法规和地方性法规、地方政府规章等组成的法规体系，而在水污染防治方面，则是以水污染防治法为核心的法律、法规、规章体系。所以，流域管理中就保护河湖水质的问题，被人为地分割。这种对流域实行分割管理的局面，在相应的法规体系中得到了确认和强化。由此可见，不对行政管理体制进行改革，并相应修改各项法律、法规，就很难形成有效的流域综合法律制度。一般认为，体制的完善须通过改革上层建筑来实现，而机制的完善则需要机制相关要素的优化和协调来实现，其中既包括主体素质的提高，也包括规则性要素的完善。因此，要改变一种现行的体制相对比较困难，涉及高层的决策，而优化完善特定规则下的运行机制，却相对容易。所以《条例》在明确太湖流域管理体制的基础上，同时明确“国家建立健全太湖流域管理协调机制，统筹协调太湖流域管理中的重大事项”。

综上，流域综合管理虽然理应是跨部门综合、跨行业综合、水质水量综合、利益相关方共同参与的管理，但是限于当前我国的立法制度，流域立法不能超越现行法律和跨越行政管理体制，因此在《条例》中采取了小步走的策略，选择了一个折中的方案，在流域管理的制度层面实现水资源管理和水污染防治的融合，实现了流域管理和区域管理的融合。

二、太湖流域管理体制实施要点分析

1.正确把握流域与区域关系

流域管理与行政区域管理各有其特殊性，在流域管理中，要使流域管理与行政区域管理能够有效地结合，需要在分析两者各自管理特点的基础上，明确它们之间的关系，合理划分流域管理与行政区域管理的事权，坚持权责对等的原则，调动流域和区域两方面的积极性。

流域管理是以流域为单元，将流域上下游、水质水量、地下水和地表水，治理、开发、保护、水污染防治、水生态恢复、水旱灾害防御等作为一个完整的系统，统一考虑水在流域系统中的各项功能和用途而进行的管理。流域管理具有全局性、协调性和宏观性等特点。

行政区域管理是国家行政管理的组成部分，行政区域对流域的管理更加注重于本区域的经济和社会效益，更注重水资源的功能和用途在本行政区域的实现和服务。行政区域管理具有管理范围区域性、管理事务具体性、管理组织结构稳定性、管理措施成熟性等特点。

在流域与行政区域相结合的流域管理体制中，流域管理处于统管全局的地位，需要站在流域全局的高度，对全流域的重要事项和涉及多方利益的事项进行管理，还要负责协调行政区域难以办到的事项，为行政区域实现流域综合管理创造良好的条件。因此，太湖流域管理的重点应是“综合协调、技术指导、行政执法和监督检查”。行政区域管理的重点应是细化管理和组织实施。流域管理对行政区域管理具有引导、推动和制约作用，而行政区域管理对流域管理有配合、补充和延伸作用。流域管理与行政区域管理各有优势，实现两种管理的结合，形成优势互补，充分调动两方面和积极性，是追求的目标。

对太湖流域管理和行政区域管理的执行主体而言，流域管理机构与地方机构分属不同的组织体系，不是上下级关系，在权力和地位上是平等的，这种组织平等关系导致流域管理的“权威性”难以有效保障。因此需要建立和完善相应的管理机制来约定流域管理和区域管理的合作与分工关系，协调相互之间的矛盾关系。

2.建立健全流域管理协调机制

流域管理协调机制的建设在太湖流域已经有了很好的探索和实践，目前最为重要和有效的协调机制有太湖流域水环境综合治理省部际联席会议（简称“省部际联席会议”）和太湖流域防汛抗旱总指挥部 （简称“太湖防总”）。

为加强对太湖流域水环境综合治理工作的组织协调，由国家发改委牵头，组织江苏省、浙江省、上海市人民政府以及水利部、环保部等11个部委成立了太湖流域水环境综合治理省部际联席会议制度，并经国务院批复同意。为落实《太湖流域水环境综合治理总体方案》（以下简称《总体方案》）和省部际联席会议精神，加快推进太湖流域水环境综合治理水利项目实施，水利部商两省一市人民政府成立了太湖流域水环境综合治理水利协调小组。有关部委也相应建立完善了本行业的协调工作机制。两省一市分别成立了“江苏省太湖水污染防治委员会”“浙江省太湖流域水环境综合治理领导小组”“上海市太湖流域水环境综合治理联席会议”，建立和完善各项规章制度和工作机制，使各级政府、部门的工作任务和目标责任落实到位，有效推动了《总体方案》的实施。

太湖流域水环境综合治理省部际联席会议制度在协调有关部门和两省一市人民政府共同治理太湖水环境方面已经发挥了重要作用。但从建立和完善太湖管理和保护的长效机制来看，联席会议制度还存在局限性。太湖流域综合管理是一项长期的任务，目前联席会议不具有从流域全局和长远出发，协商确定流域可持续发展战略、制定流域治理和管理中的重大事项和行动计划等方面的职责。

太湖防总是根据防洪法的有关规定和流域防汛抗旱工作的需要，在2009年4月成立的，旨在建立统一指挥、保障有力、信息共享、运转高效的防汛抗旱总指挥工作机制。太湖防总在国家防汛抗旱总指挥部的领导下，行使流域防汛抗旱工作的组织、指导、协调、调度和监督的职能，指挥有关省市防汛抗旱指挥部门的防汛抗旱工作。指挥部由流域各省市政府及水利部门、太湖局、南京军区作战部和中国气象局上海区域气象中心等单位参加。

3.创新发展流域管理协调机制

目前流域管理协调机制的建设均是为流域管理的某一专项工作而设立的，例如水环境综合治理或防汛抗旱，不具备处理流域管理日常事务的职责。因此，最好能成立常设的“太湖流域综合管理协调委员会”（以下简称“管理协调委员会”）。管理协调委员会可以在省部际联席会议的基础上，扩充完善流域综合管理的各项职责和任务，搭建起一个高层次的协商决策平台，并进一步健全和完善其办事机构。《条例》所明确的流域管理机构，可作为“管理协调委员会”的办事机构。

为加强流域与区域间、部门间的相互协作和相互配合，尤其是流域防洪、水资源配置、水资源保护、水污染防治以及流域综合执法，需要不同地区和部门之间的协商、协调与协作配合。所以还需要进一步完善相关专项的协调机制，例如水信息共享机制、水事管理协商机制等。

三、结 语

《条例》明确了太湖流域管理体制，也提出了要建立健全流域管理协调机制的要求，这是流域综合管理体制和机制创新的重要举措，标志着太湖流域从此迈向了流域综合管理。但是要健全和完善太湖流域综合管理的协调机制仍然任重道远，需要正确认识和处理流域管理与行政区域管理的关系，建立起常设的流域管理协调机构，建立和完善流域管理的专项协调机制等。

[1]叶建春.贯彻落实中央水利工作新要求 推进太湖流域水利改革发展新跨越[J]. 中国水利，2011（24）.

[2]郭文芳.《太湖流域管理条例》立法背景及主要内容[J].中国水利，2011（21）.

[3]叶建春.全力抓好 《太湖流域管理条例》贯彻实施[J].中国水利，2011（21）.

[4]陈宜瑜,等.中国流域综合管理战略研究[M].北京：科学出版社，2007.

[5]周杨明，等.流域管理创新理论与案例[M].北京：科学出版社，2007.