长江河道采砂管理暴力抗法现象法律适用问题初探

李玉松，沈建良，文立军，王福华

（江苏省水政监察总队，210029，南京）

一、典型案例

2009年下半年，江苏省泰州市水行政主管部门联合公安、海事等部门在长江泰兴七圩段，组织了多次集中打击非法采砂行动。在此过程中，以彭某为首的非法采砂团伙成员多次用谩骂撕扯、跳江威胁、砍斩缆绳、暴力攻击等方式对抗行政执法，致使多名执法人员受伤，执法行动严重受阻。泰州市水利局会同泰州市公安局及时将这一情况向省水利厅、省公安厅作了汇报。根据两厅部署，泰州市公安局成立了专案组。经过公安机关有力侦查和抓捕，该团伙中的10名主要违法犯罪分子相继落网。通过严密的司法程序，10名违法犯罪分子受到法律的严惩，其中3人以妨害公务罪被判处10个月至1年不等的有期徒刑，5人以寻衅滋事罪和聚众斗殴罪被判处8个月至4年不等的有期徒刑，另外2人分别被执行劳动教养1年。另外，泰州市水利局对该团伙的一条非法采砂船依法作出没收决定，并于2011年6月22日由泰州市永信拍卖行公开拍卖。

该案历时近两年时间，涉及行政处罚、行政强制、劳动教养、刑事犯罪等多个法律问题，程序复杂，涉及面广，办案难度大。这是《长江河道采砂管理条例》（以下简称 《条例》）施行以来，江苏首次成功打击的一个主要从事长江非法采砂的涉黑涉恶团伙，也是第一次成功没收并拍卖了长江非法采砂船舶，突破了一直以来对非法采砂仅仅给予罚款处罚的局面，对震慑非法采砂分子、鼓舞执法人员、推动长江河道采砂依法管理都具有十分重要的意义。

二、长江河道采砂管理暴力抗法的危害

“暴力抗法”不是专门的法律术语。顾名思义，长江河道采砂管理暴力抗法应该是指以暴力、威胁的方法阻碍长江采砂管理工作人员依法执行职务的行为，具体表现形式多种多样，比较常见的有：①以“自残”方式阻碍执法，例如自行破坏船体或船舶动力设备、以自身人身安全（跳江、自焚等）相要挟等；②以威胁方式阻碍执法，例如威胁执法人员人身安全，威胁执法人员家属的人身安全，妨碍执法机关正常工作秩序等；③以暴力方式阻碍执法，例如直接攻击执法人员、冲撞执法车船等。其危害有：

①影响长江采砂管理执法效能。以“自残”方式阻碍执法的“软暴力”抗法，导致各级地方水行政主管部门在立案、办案、结案等法律程序中受阻，耗费大量人力、物力、财力。特别是在执法现场，由于相对人胡搅蛮缠，往往使得调查工作难以开展。如果要扣押采砂船或运砂船，则会遭遇更大的阻挠，可能会在江上滞留一整天甚至数天的时间。河道采砂管理这种主要在水上的行政管理活动更要强调时效性。单个案件就牵涉如此大的精力，必然严重影响长江采砂管理的执法效能。

②直接产生安全隐患。有的非法采砂者以冲撞执法车船等方式对抗执法行动，甚至直接用暴力手段攻击执法人员，对执法人员（包括相对人）的人身安全构成了严重威胁。同时在长江江面上出现此类状况，势必会对长江的通航安全带来重大隐患。

③扰乱社会公共秩序。根据法律程序，对非法采砂处理不能在江面上全部完成。非法采砂分子也将暴力抗法延伸到岸上，如上门威胁执法人员及家属，到办公地点进行威胁，甚至直接冲击行政执法机关等。这些行为严重影响执法工作的正常进行，扰乱了社会公共秩序。

④严重影响法律法规的权威性。长江采砂管理中出现的种种暴力抗法行为都是对国家法律的蔑视和挑衅，是对依法进行长江采砂管理工作的公然对抗，造成了较大的社会负面影响。特别是使水行政执法人员的心理承受巨大压力，久而久之执法人员会产生厌战、畏难情绪，相关水法律法规将无法得到有效落实，严重影响了法律法规的权威性。

三、惩治长江河道采砂管理暴力抗法的法律适用

长江河道采砂管理执法与一般的行政执法相比具有其特殊性：一是执法行动在长江江面上，江宽浪急，往来船只众多，水上情况十分复杂，易发生突发性事件；二是执法行动多在夜间，视线不明，取证困难，危险性更高；三是非法采砂分子多具有涉黑涉恶团伙性质，反侦查能力和对抗性都比较强。行政处罚法的相关规定中对“水上”的违法行为是可以直接收缴罚款的（应当是指长年生活在水上而在岸上没有居所的居民受罚款处罚的情况），这也从另一角度说明了水上执法的特殊性。这些特殊性表明，采砂管理执法过程中遇到的暴力抗法，不仅严重扰乱长江河道采砂的正常管理，其危害性也更加突出，必须依法给予严厉惩处。

1.从重的行政处罚——没收非法采砂船舶

《条例》第18条中规定“……责令停止违法行为，没收违法所得和非法采砂机具，并处10万元以上30万元以下的罚款；情节严重的，扣押或者没收非法采砂船舶，并对没收的非法采砂船舶予以拍卖，拍卖款项全部上缴财政”，并且根据不同违法情节设定了不同的处罚额度。情节严重的，可以扣押或者没收非法采砂船舶。特别是没收船舶，这对非法采砂分子是极其沉重的打击，震慑效果无疑也是最理想的。但是现有法规都没有对该条款中的“情节严重”进行界定，导致在执行过程中难以把握。这也是《条例》施行10年，江苏仅没收了一条采砂船的主要原因。

在没收彭某团伙非法采砂船过程中，当地水行政主管部门认为，违法相对人在查处过程中，不仅不配合调查，还暴力阻挠执法，性质相当恶劣，应该满足《条例》规定的“情节严重的”条件，依法应当没收非法采砂船舶。但当地的法制部门给予水行政主管部门的咨询答复意见认为，这里的 “情节严重”指“有证据证明同一条船实施了三次以上的非法采砂行为，并造成了严重后果”。应该说他们的意见有一定的道理，但失之偏颇。暴力抗法无疑应该是“情节严重的”一种表现形式。在查处非法采砂行为过程中，一旦发生暴力抗法现象，在处罚时就应当考虑适用“情节严重的”条款，扣押直至没收非法采砂船舶。

2.给予治安管理处罚

（1）扰乱公共秩序的行为和处罚

《中华人民共和国治安管理处罚法》第23条规定对扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行等行为均有明确处罚规定。在长江采砂管理执法中，就经常有违法相对人到执法机构的办公场所胡搅蛮缠，威胁辱骂，甚至殴打执法人员或者砸毁办公用品等行为。对这些行为酌情给予治安管理处罚，对情节较重的和首要分子，要坚决处以行政拘留。

（2）妨害社会管理的行为和处罚

《中华人民共和国治安管理处罚法》第50条规定，对阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，对阻碍人民警察依法执行职务的，有明确的处罚规定。长江采砂管理暴力抗法行为直接违反了此条规定，应该首先考虑适用此条款对违法相对人予以制裁。在实践中，作为该法的执行机关，公安部门提出由于依法行政的要求越来越高，目前此条款适用过程中必须解决程序合法和证据采集问题。因此，一方面水行政执法人员要不断提高法律素养，严格依照法定程序办事，确保自身执法无瑕疵；另一方面要不断提高证据采集水平，做到及时、有效。在与公安等部门联合执法行动中，要履行好自己的法定职责。只有这样，在遭遇暴力抗法时，公安部门才能采取有效的措施。

3.收容劳动教养

《中华人民共和国劳动教养试行办法》第10条，对聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安等行为不够刑事处分的有收容劳动教养的明确规定。长江河道采砂管理的一些暴力抗法违法分子，通常都是这些“大法”管不到，“小法”管不了，“大法”不犯，“小法”常犯的老手。对这些屡教不改,不够刑事处罚,给予行政处罚或治安处罚又太轻的暴力抗法违法分子予以劳动教养，作为一种限制人身自由可以达数年之久的行政处罚措施,显然要比治安处罚严厉得多，具有更强的震慑效果。并且，按照现行的制度设计，对一名公民适用劳动教养，公安机关可以自己抓，自己批，自己复议审查，比刑事案件的程序简易很多，却能达到同样的效果，其实用性更加明显。

4.追究刑事责任

长江河道采砂管理中出现的暴力抗法行为，触犯刑律的，应当依法追究刑事责任。总结起来主要有：

（1）妨害公务罪

《中华人民共和国刑法》第277条规定，以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，构成妨害公务罪。据有关司法解释，这里的所谓暴力，是指对正在依法执行职务的国家工作人员实施殴打、捆绑或者其他人身强制行为，致使其不能正常履行职务或者职责。所谓威胁，是指行为人对国家工作人员进行精神强制，如以杀害、伤害相威胁，或者以毁坏财产、破坏名誉等相恐吓，迫使其放弃职守或者使其无法履行职责。长江采砂管理中很多暴力抗法行为都符合这两种情形，依法应该追究妨害公务罪。实践中要把握两个问题，一个是证据问题，另一个是罪与非罪的界限问题，达到法定情节的应该毫不犹豫地以本罪惩治。

（2）煽动暴力抗拒法律实施罪

《中华人民共和国刑法》第278条规定，煽动群众暴力抗拒国家法律、行政法规实施的，构成煽动暴力抗拒法律实施罪。长江采砂管理中比较典型的情况是非法采砂分子会煽动附近的村民特别是渔民现场阻挠执法，情节严重的会使用暴力，严重影响了国家实施法律、行政法规的正常秩序，对执法人员人身安全产生直接影响，必须予以严惩。

（3）聚众冲击国家机关罪

《中华人民共和国刑法》第290条规定，聚众冲击国家机关，致使国家机关工作无法进行的，构成聚众冲击国家机关罪。长江采砂管理中很多违法分子不甘于依法接受处理，特别是一些多年沉淀下来的“砂匪”“砂霸”更是气焰嚣张。往往会直接或者组织他人到执法机关闹事，致使执法机关无法正常办公。对此类情形，应考虑适用聚众冲击国家机关罪予以惩治。

（4）以危险方法危害公共安全罪

《中华人民共和国刑法》第114条、第115条规定，使用与放火、决水、爆炸、投放危险物质等危险性相当的其他危险方法，危害公共安全的行为，构成以危险方法危害公共安全罪。长江采砂管理暴力抗法的表现形式中，违法分子用采砂船或运砂船撞击执法艇的行为，不仅危害了双方不特定多数人的安全，而且对长江该水域的整个通航安全构成了严重威胁，考虑到长江极其繁忙的运输活动，该行为足以危害公共安全，应可以构成本罪。

（5）寻衅滋事罪

《中华人民共和国刑法》第293条规定，有以下行为之一的，即构成寻衅滋事罪：一是随意殴打他人，情节恶劣的;二是追逐、拦截、辱骂、恐吓他人，情节恶劣的;三是强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物，情节严重的;四是在公共场所起哄闹事，造成公共场所秩序严重混乱的。长江采砂管理中的很多暴力抗法行为都跟这四种情形挂钩。因此，该罪应该是惩治长江采砂管理暴力抗法的首选之一。重点要把握好罪与非罪的区别，关键是看行为人之行为是否属于“情节恶劣”、“情节严重”或者是否“造成公共场所秩序严重混乱”。行为人如果实施了寻衅滋事的行为但尚未达到一定的严重程度，就仍适用治安管理处罚有关规定。

（6）组织、领导、参加黑社会性质组织罪

在长江采砂管理中，暴力抗法现象背后往往就是这些具有涉黑涉恶性质的团伙，他们分工明确，形成势力，危害严重，应充分考虑以此罪名予以重点打击。江苏近年对此高度关注，并成功铲除了以彭某为首的一个团伙。但在该案审理过程中，司法机关认为现有证据还不能证明该团伙符合黑社会性质组织的所有特征，只能以其他罪名予以惩治。笔者认为，若要在此类案件中成功以该罪名定罪，关键还是要加强各部门在办案全过程中的协作，使得证据采集能更全面更有效。

[1]姜明安.行政程序研究[M].北京：北京大学出版社，2006.

[2]高铭暄，马克昌.刑法学（第二版）[M].北京：北京大学出版社，2005.